SCIA e potere di intervento del Comune - Circoli e controllo all'ingresso
T.R.G.A. Trento, 11 ottobre 2012 SENTENZA N. 295
FATTO
1. In data 5 - 9 dicembre 2011 il geom. Carolli, quale rappresentante della Società Multicenter, ha depositato presso il Comune di Commezzadura una domanda di concessione edilizia per chiedere il cambio di destinazione d’uso dei locali di cui alla p.ed. 191, sub. 6, da “bar-birreria” a “attività commerciale e/o di servizio”. Il successivo 15 dicembre la Società Multicenter ha depositato la certificazione di conformità degli stessi locali - in vista della loro destinazione a sede di circolo culturale e sportivo - alla disciplina vigente al momento dell’esecuzione degli ultimi interventi edilizi.
2. Il successivo 16 dicembre 2011 il geom. Carolli, nella veste di legale rappresentante del neo-costituito Circolo Culturale Sportivo Sun & Fun, ha depositato presso lo stesso Comune una segnalazione certificata di inizio attività (s.c.i.a.) per comunicare l’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande all’interno della sede del Circolo Culturale Sportivo Sun & Fun (situata presso i locali dell’ex birreria, di cui alla citata p.ed. 191, sub. 6) e non aperto al pubblico.
3. Nella stessa giornata del 16 dicembre 2011 il Responsabile dei servizi tecnici dell’Amministrazione comunale ha emesso:
a) la dichiarazione di inagibilità dei locali della sede del Circolo, di cui al prot. n. 6394, per la mancanza di parcheggi pertinenziali;
b) la sospensione della s.c.i.a., di cui al prot. n. 6433, con l’ordine di non dar corso all’attività dichiarata tenuto conto della disposta dichiarazione di inagibilità.
4. Con due distinte note dell’Amministrazione datate 20 dicembre 2012 è stato assegnato al geom. Carolli il termine di 10 giorni per presentare proprie osservazioni e invitato il Circolo culturale Sun & Fun a conformarsi alla normativa sugli spazi da destinare a parcheggio.
Il 2 gennaio 2012 il procuratore del legale rappresentante del nominato Circolo Culturale ha presentato una nota contenente le osservazioni di parte e la richiesta di riesame della vicenda, asserendo che alla sede di un circolo privato non sarebbero opponibili le prescrizioni previste per i locali aperti al pubblico.
5. Con provvedimento datato 12 gennaio 2012 l’Amministrazione comunale ha controdedotto alle osservazioni ricevute rilevando la mancata realizzazione dei parcheggi pertinenziali ma anche evidenziando l’assenza dell’autorizzazione prevista dall’art. 68 del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza così come il mancato rispetto di quanto prescritto dall’art. 8 (sui criteri di sorvegliabilità degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande non aperti al pubblico) della l.p. 14.7.2000, n. 9.
6. Con il presente ricorso il geom. Carolli, rappresentante sia della Società Multicenter che del Circolo Culturale Sportivo Sun & Fun, ha impugnato detti provvedimenti, precisamente indicati in epigrafe, denunciando:
I - “violazione degli artt. 3, 7, 8, 10, 10 bis e 19 della l. 7.8.1990, n. 241, per difetto di istruttoria, dei presupposti e di motivazione”, in quanto l’Amministrazione comunale avrebbe omesso di adottare sia la nota di avvio del procedimento che la comunicazione dei motivi ostativi con riferimento al provvedimento che ha dichiarato l’inagibilità dei locali, mentre non sarebbe stato assegnato un termine per conformarsi prima dell’adozione del provvedimento inibitorio della s.c.i.a.;
II - “violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del D.P.R. 4.4.2001, n. 235; dell’art. 32 della l. 7.12.2000, n. 383; degli artt. 17 e 18 della Costituzione; eccesso di potere per difetto dei presupposti”, posto che sarebbe irrilevante la destinazione d’uso dei locali in cui opera un circolo privato che somministra bevande ed alimenti ai soli soci.
7. Con l’atto introduttivo è stata altresì chiesta, in via cautelare, la sospensione dei provvedimenti impugnati.
8. Nei termini di legge si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata. Essa ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione per carenza di interesse ma ha comunque chiesto, nel merito, la reiezione del ricorso in quanto infondato.
9. Con ordinanza n. 29, adottata nella camera di consiglio di data 9 febbraio 2012, la domanda cautelare è stata respinta.
10. Alla pubblica udienza di data 27 settembre 2012 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione.
DIRITTO
1a. Il ricorso è anzitutto inammissibile.
1b. Come è noto, quando un provvedimento amministrativo si basa su una pluralità di motivazioni autonome (c.d. atto plurimotivato), se il ricorrente non contesta tutte le motivazioni il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse, in quanto l'eventuale illegittimità per le argomentazioni esposte in ricorso e prese in considerazione dal Giudice non è comunque sufficiente ad inficiare il provvedimento gravato, che rimarrebbe comunque sorretto dalle ulteriori ragioni giustificatrici non oggetto di censura (cfr., da ultimo, T.R.G.A. Trento, 11.9.2012, n. 265; 23.5.2012, n. 159; 10.11.2011, n. 282; C.d.S., sez. V, 5.7.2011, n. 4028).
1c. Ora, il provvedimento finale impugnato del 12 gennaio 2012, inibitorio dell’apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande non aperto al pubblico in quanto situato all’interno di un circolo privato, è stato emanato a seguito dell’esame delle controdeduzioni presentate dal procuratore del geom. Carolli ed è fondato su plurime ed autonome argomentazioni di diniego:
a) - l’immobile di causa è privo del requisito di conformità ai titoli edilizi rilasciati perché non è stata realizzata la quantità prescritta di parcheggi pertinenziali;
b) - non è stata prodotta l’autorizzazione prevista dall’art. 68 del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza di cui al R.D. 18.6.1931, n. 773;
c) - non risultano rispettate le condizioni prescritte dall’art. 8 (sui criteri di sorvegliabilità degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande non aperti al pubblico) della l.p. 14.7.2000, n. 9, tenuto conto che i locali comunicano direttamente con la pubblica via.
Ebbene, i motivi di ricorso dedotti dal ricorrente si appuntano esclusivamente contro la motivazione sub a), oltre a denunciare violazioni procedurali e difetto di istruttoria, ma nessuna censura è stata mossa avverso le ulteriori e riportate motivazioni che sorreggono il provvedimento in esame.
2. Il ricorso è, comunque, pure infondato nel merito.
3a. Con il primo motivo è stato asserito che l’Amministrazione comunale, a seguito del deposito a cura del ricorrente sia del certificato di conformità dell’immobile che della segnalazione certificata di inizio attività, avrebbe omesso di adottare le garanzie procedimentali previste dalla l. n. 241 del 1990.
Il mezzo non è meritevole di pregio sia in punto di fatto che in diritto.
3b. In termini generali occorre rammentare che la denuncia/segnalazione di inizio attività è un atto soggettivamente ed oggettivamente privato, uno strumento di massima semplificazione quale manifestazione di autonomia privata con cui l’interessato certifica la sussistenza dei presupposti in fatto ed in diritto allegati a presupposto del legittimo esercizio dell’attività segnalata alla P.A. L’attività dichiarata può allora essere intrapresa senza il bisogno di un consenso dell’Amministrazione, surrogato dall’assunzione di un’auto-responsabilità del privato nel comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge (cfr., C.d.S., Ad. Pl., 29.7.2011, n. 15).
Per parte sua, la Pubblica amministrazione mantiene il potere di verificare la sussistenza in concreto di tutti i requisiti e presupposti per l'esercizio dell'attività comunicata dal privato: quindi, entro il termine legale ogni denuncia/segnalazione può essere assoggettata al potere di verifica della conformità a legge dell’attività denunciata e all’adozione di strumenti inibitori. Dopo il decorso del previsto spazio temporale, poiché presupposto indefettibile perché una d.i.a./s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell'autocertificazione, in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione spetta comunque il potere di inibire l'attività dichiarata.
Ne consegue che tale innovativo mezzo messo a disposizione del privato per ottenere uno scopo previsto dalla legge presenta necessariamente minori garanzie procedimentali rispetto ad un ordinario procedimento amministrativo attivato su istanza di parte e conclusosi con un atto formale dell’Amministrazione.
Ciò, peraltro, non vieta all'Amministrazione, in caso di dubbi sull'esistenza dei presupposti dichiarati nella denuncia/segnalazione di inizio attività ricevuta, di chiedere chiarimenti o delucidazioni, allo scopo di completare la propria istruttoria con un conclusivo provvedimento inibitorio in caso di definitivo accertamento dell'insussistenza di quei presupposti.
3c. E ciò è quanto accaduto nel caso di specie.
Infatti, il provvedimento comunale del 16 dicembre 2012, con il quale il ricorrente è stato diffidato dall’utilizzare i locali di causa secondo quanto dichiarato nel certificato di conformità presentato il giorno precedente, precisava che l’Amministrazione stava istruendo anche la correlata pratica relativa al cambio di destinazione d’uso di quegli stessi locali e che, ad una prima sommaria istruttoria, era stata rilevata la (peraltro già contestata) mancanza di parcheggi pertinenziali. A seguito di ciò è stato tempestivamente adottato, nello stesso giorno, il provvedimento inibitorio della s.c.i.a. con cui è stato ordinato dall’astenersi di porre in essere l’attività di somministrazione di alimenti e bevande sia a favore degli associati che di altri avventori.
Il successivo 20 dicembre, con due distinte note (cfr., all. n. 18 e n. 19 in atti del Comune), l’Amministrazione ha però invitato il ricorrente a presentare proprie osservazioni e/o documenti nonché a conformarsi alla disciplina sui parcheggi pertinenziali.
L’interessato è quindi intervenuto nel procedimento presentando una memoria a cura del suo patrocinatore (cfr., doc. n. 20 datato 29.12.2011). Le considerazioni in essa contenute sono state puntualmente esaminate e confutate dall’Amministrazione (sia con riferimento alla asserita conformità dei locali che al mancato adeguamento dell’immobile alla disciplina vigente sui parcheggi pertinenziali), con il già citato provvedimento conclusivo 12 gennaio 2012.
In definitiva, nella vista sequenza procedimentale l'atto concretamente lesivo della sfera giuridica soggettiva del ricorrente è sicuramente quest’ultimo provvedimento che, dunque, risulta essere stato adottato nel rispetto delle garanzie procedimentali invocate.
4a. Con il secondo motivo si contesta la principale argomentazione opposta dall’Amministrazione, ossia la mancanza dei parcheggi pertinenziali.
4b. Sul punto è opportuno precisare in fatto che quegli stessi locali, pur sprovvisti di 38 parcheggi pertinenziali, sono stati utilizzati come bar birreria fino alla stagione invernale 2010-2011 sulla base di una convenzione in forza della quale il Comune, in via straordinaria, aveva permesso l’uso di parcheggi pubblici al fine di consentire l’apertura dell’attività stagionale.
Una successiva ulteriore richiesta di utilizzazione provvisoria di stalli pubblici è stata respinta dal Comune e il diniego è stato ritenuto legittimo da questo Tribunale che ha rilevato come le ripetute richieste “di utilizzazione provvisoria di stalli pubblici” sembrassero “effettivamente un espediente per sottrarsi agli impegni assunti con la convenzione urbanistica accessiva alla concessione edilizia del 2006”, in base alla quale “i privati avrebbero dovuto edificare, contestualmente alle costruzioni, dei parcheggi interrati, tra l'altro acquisendo delle superfici comunali, in proprietà o diritto di superficie”. Pertanto, pur ribadendo “la ragionevole opportunità che le parti private ed il Comune raggiungano un definitivo accordo in sede di piano integrato”, il Tribunale aveva allora concluso affermando che “non consegue alcun obbligo dell’Amministrazione di consentire la fruizione della cosiddetta area di Daolasa nei termini e con modalità atte a soddisfare le esigenze di parcheggi da parte di soggetti privati, che, in perdurante assenza di una diversa disciplina introdotta da un piano dei parcheggi ancora in fieri, tuttora disattendono le prescrizioni della convenzione urbanistica accessiva alla concessione del 2006 dai medesimi stipulata” (cfr., sentenza 12.9.2011, n. 234).
4c. Tornando alla vicenda attuale, occorre ora rammentare che la l.p. 14.7.2000, n. 9, sulla disciplina dell’esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande, all’art. 3, comma 1, lett. c), esclude dalla disciplina stabilita per gli esercizi non aperti al pubblico “gli spacci annessi a circoli, associazioni o club per i quali sia da escludere il carattere privato in relazione al numero rilevante delle persone che vi accedono, alla complessità e alla dimensione del locale, alla pubblicità e alle modalità di accesso o alla prevalenza dell'attività di somministrazione rispetto agli scopi sociali”. Per tali spacci, di conseguenza, è positivamente prescritto che siano “soggetti alla disciplina applicabile agli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande aperti al pubblico”, per i quali l'apertura è soggetta a segnalazione certificata di inizio attività che, a sua volta, è subordinata ad una serie di requisiti fra i quali la sorvegliabilità dei locali e la loro conformità alle norme urbanistiche.
In altri termini, per la legislazione provinciale l’attività di intrattenimento e di somministrazione di alimenti e bevande svolta nei locali di un circolo o di un’associazione privata si ritiene svolta alle stesse condizioni di un locale aperto al pubblico qualora, “in relazione al numero rilevante delle persone che vi accedono, alla complessità e alla dimensione del locale, alla pubblicità e alle modalità di accesso o alla prevalenza dell'attività di somministrazione rispetto agli scopi sociali”, si possa escludere il “carattere privato” del circolo o dell’associazione.
4d. Invero, anche la giurisprudenza amministrativa ha da tempo affermato concordemente che l'attività di trattenimento svolta da un circolo privato, quando il relativo accesso sia soggetto a minimi adempimenti meramente formali (quali la compilazione di un modulo e il pagamento del biglietto di ingresso), deve ritenersi svolta in locale "aperto al pubblico", ovvero in un “pubblico esercizio”. Essa, pertanto, è soggetta non solo all'autorizzazione ex art. 68 T.U.L.P.S. ma anche alla conformità alla disciplina urbanistico-edilizia stabilita per i pubblici esercizi (cfr., ex multis, T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 21.12.2007, n. 4646; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 11.6.2007, n. 4917; T.A.R. Veneto, sez. III, 2.5.2007, n. 1325; T.A.R. Umbria, 24.11.2005, n. 512; T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 2.9.2005, n. 6538).
4e. Ora - in disparte il rilievo che l’associazione denominata “Circolo Culturale Sportivo Sun & Fun” si è costituita il 28.11.2011, ossia dopo la menzionata sentenza di questo Tribunale n. 234 del 2011 che ha giudicato legittimo il diniego del Comune a rinnovare la convenzione stagionale per l’utilizzo dei parcheggi pubblici - si deve osservare, in punto di fatto, che per l’acquisizione della qualità di socio dell’associazione in questione occorre presentare una semplice domanda indicando le generalità e la residenza e che compete poi ad uno qualsiasi dei membri del consiglio direttivo accettare, anche verbalmente, detta domanda; all’accettazione consegue l’acquisizione immediata della qualità di socio e il diritto di ricevere la tessera sociale (cfr., art. 5 del patto sociale allegato all’atto costitutivo - doc. n. 10 in atti del ricorrente). Il tesseramento si può effettuare o compilando un modulo sul sito internet del Circolo o, addirittura, all’ingresso del locale con immediati effetti partecipativi. Inoltre, il Circolo, che in poco più di un mese dalla sua costituzione ha acquisito oltre 160 soci, ha pubblicizzato la sua esclusiva attività di intrattenimento e di organizzazione di party e di cene tramite volantini pubblicitari depositati negli uffici turistici della Valle di Sole e rivolti ad un’utenza generalizzata (cfr., volantino pubblicitario per 11 serate tra il 27.12.2011 e il 7.1.2012 - doc. n. 23 in atti dell’Amministrazione).
Alla rilevazione di detti elementi in fatto, non smentiti da parte ricorrente, consegue che l’Amministrazione ha doverosamente fatto applicazione del disposto della lett. c) del comma 1 dell’art. 3 della l.p. n. 9 del 2000 e, dunque, ha correttamente:
- assoggettato l’attività dichiarata con la segnalazione di inizio attività presentata dal Circolo alla disciplina degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande aperti al pubblico e, dunque, anche al rispetto dello standard previsto per i parcheggi pertinenziali;
- contestato l’agibilità degli stessi locali, di proprietà della S.r.l. Multicenter, a causa della loro mancata conformità (sempre sul rilievo che non sono stati realizzati i previsti parcheggi pertinenziali) al progetto edilizio autorizzato.
4f. In ogni caso, si deve soggiungere come la già richiamata legge provinciale n. 9 del 2000 preveda che anche l’attività degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande “non aperti al pubblico” debba comunque svolgersi in locali “conformi alle norme urbanistiche” (cfr., art. 8, comma 2).
4g. Non torna pertanto utile al ricorrente invocare la violazione dell’art. 32 della l. 7.12.2000, n. 383, sulle strutture per lo svolgimento delle attività sociali delle associazioni di promozione sociale, la sede delle quali può stabilirsi in locali “compatibili con tutte le destinazioni d'uso omogenee previste dal decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968”.
Infatti, anche a parte restando l’omessa dimostrazione che il Circolo Fun & Sun sia iscritto nel registro provinciale delle associazioni di promozione sociale che svolgono attività in ambito provinciale, come previsto dall’art. 7 della l. n. 383 del 2000, è decisivo il fatto che l’Amministrazione comunale non ha contestato la compatibilità della sede con la destinazione urbanistica di zona bensì la non conformità dei locali al progetto autorizzato e allo standard stabilito dalla legge per i parcheggi di pertinenza.
4h. In definitiva, i provvedimenti impugnati hanno fatto corretta applicazione della disciplina urbanistico-edilizia provinciale e locale e sono quindi volti non a limitare la libertà associativa, come impropriamente asserito dal ricorrente, bensì a tutelare l’interesse sia dei gestori che degli utenti a che i locali ove si svolgono le attività dell’associazione siano conformi al titolo edilizio e alle disposizioni di legge. In diversi termini, la circostanza che i previsti parcheggi da destinare all’utenza non siano stati realizzati coinvolge il fabbricato oggetto del titolo edilizio inficiandone la regolarità in ragione della carenza di un’opera di urbanizzazione ad esso strettamente collegata.
5. In conclusione, per le suesposte argomentazioni il ricorso deve essere respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e devono essere accollate al ricorrente nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 13 del 2012
lo respinge.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio a favore del Comune di Commezzadura, che liquida complessivamente in € 2.500,00 (duemilacinquecento), oltre a I.V.A. e C.N.P.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2012 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore