Permesso a costruire e accordi art. 11 L. 241/1990
T.A.R. Lombardia, Sez. II, 5 ottobre 2012, n. 2469
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 490 del 2010, proposto da:
Comune di V. , in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Lopez, presso il cui studio, in Milano,
via dei Bossi, 4, è elettivamente domiciliato;
contro
E. s.n.c. di P. R. & C., rappresentata e difesa dagli avv. Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio eletto presso lo
studio di quest’ultimo, in Milano, via Pietro Mascagni, 24;
per l'accertamento
dell’obbligo della E. s.n.c. di provvedere al trasferimento, in favore del Comune di V. , dell’area accettata con
deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 dell’11 novembre 2008, individuata al catasto al foglio 21, mappale 146 e
per l’esecuzione in forma specifica ai sensi dell’art. 2932 c.c.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della E. s.n.c.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 luglio 2012 la dott.sa Silvia Cattaneo e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. In data 30 giugno 1997, il Comune di V. ha rilasciato alla E. s.n.c. la concessione edilizia n. 17/96, avente ad
oggetto la realizzazione di un capannone industriale e relativa recinzione in via C. .
2. Per ottenere il rilascio di tale titolo abilitativo, la E. s.n.c., con atto prot. n. 1052 del 26.5.1997, si era impegnata a
cedere gratuitamente al Comune di V. il terreno identificato in catasto al foglio 21, mappale n. 11, lettere A, B, C, D, E,
ed attualmente al foglio 21, mappale 146, con destinazione a verde pubblico.
3. In data 18 settembre 2000, in conseguenza della mancata ultimazione dei lavori nel termine di decadenza, il Comune
ha rilasciato alla E. s.n.c. una concessione edilizia in variante, anch’essa, successivamente, prorogata.
4. In data 23 giugno 2008, la E. s.n.c. ha presentato un’istanza volta ad ottenere un permesso di costruire in sanatoria,
per opere realizzate in difformità dai titoli edilizi rilasciati. Contestualmente la società ha assunto una nuova
impegnativa unilaterale di cessione gratuita, a favore del Comune, della medesima area identificata al foglio 21,
mappale 146, subordinatamente al rilascio del richiesto permesso di costruire in sanatoria e del certificato di agibilità.
5. Con la deliberazione n. 57 del 5 novembre 2008, il Consiglio Comunale ha accettato l’impegnativa del 23 giugno
2008.
6. In data 6 marzo 2009 il Comune ha rilasciato il permesso di costruire in sanatoria; quanto all’agibilità, il Comune
afferma essersi formato il silenzio-assenso sull’istanza inoltrata dalla E. s.n.c. il 3 aprile 2009.
7. Con il presente ricorso, il Comune di V. lamenta che, nonostante la realizzazione delle due condizioni a cui era stata
subordinata la formalizzazione della cessione gratuita dell’area a standard, la società non ha adempiuto all’obbligo
assunto.
8. Il ricorrente chiede che sia accertato l’obbligo della E. s.n.c. di trasferire in suo favore la proprietà dell’area, che sia
data esecuzione in forma specifica al predetto obbligo, ai sensi dell’art. 2932 c.c., e che sia ordinato al conservatore dei
registri immobiliari di trascrivere la sentenza.
9. In via subordinata il Comune di V. chiede la condanna della E. s.n.c. al risarcimento dei danni subiti per la mancata
formalizzazione della cessione dell’area a standard.
10. Si è costituita in giudizio la E. s.n.c., contestando la fondatezza del ricorso.
11. All’udienza del 12 luglio 2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
12. Il ricorso è fondato.
13. Ad avviso della società resistente, l’atto unilaterale d’obbligo dalla stessa sottoscritto sarebbe privo dei requisiti di
forma previsti dal codice civile per la stipulazione di un contratto di trasferimento della proprietà immobiliare di aree,
come pure non avrebbe le forme della convenzione urbanistica. Né, a suo parere, l’atto d’obbligo potrebbe qualificarsi
quale accordo sostitutivo di provvedimento, ai sensi dell’art. 11, l. n. 241/1990.
Inoltre - afferma la resistente - la cessione dell’area a standard non troverebbe adeguato supporto nello strumento
urbanistico all’epoca vigente e nella normativa nazionale e regionale; in particolare, essa non sarebbe necessaria in
quanto il progetto oggetto del permesso di costruire in sanatoria avrebbe diminuito la s.l.p. rispetto a quanto previsto
dalla concessione edilizia originaria ed in quanto l’area per cui è causa sarebbe totalmente urbanizzata. Anche ove fosse
stato stipulato un accordo tra la E. s.n.c ed il Comune di V. , questo sarebbe perciò nullo, in quanto privo di causa.
14. Le obiezioni formulate dalla resistente sono prive di fondamento.
15. Con l’atto prot. n. 11052 del 26 giugno 1997 la E. s.n.c. si è obbligata a cedere gratuitamente al Comune di V. la
proprietà di un’area gravata da vincolo a standard. In tale atto si afferma che la cessione al Comune avverrà con
regolare atto di trasferimento da stipularsi dietro semplice richiesta da parte dell’amministrazione. La piena efficacia di
tale impegno è stata subordinata alla esecuzione delle opere oggetto della concessione edilizia n. 17/96.
Con atto del 23 giugno 2008, la E. s.n.c. ha rinnovato il medesimo obbligo, impegnandosi a trasferire gratuitamente la
proprietà dell’area a seguito del rilascio da parte del Comune del richiesto permesso di costruire in sanatoria e del
certificato di agibilità.
A questi atti, qualificabili indubbiamente quali proposte, è seguita l’accettazione da parte dell’amministrazione, con la
deliberazione del Consiglio Comunale n. 57 del 5 novembre 2008.
Ad avviso del Collegio, la previsione dell’onere di cessione della proprietà di un’area da destinare a standard, correlato
al rilascio di un titolo edilizio, configura un accordo integrativo del procedimento riconducibile all’art. 11, l. n.
241/1990.
A conferma di tale conclusione si richiama la giurisprudenza della Corte di Cassazione, la quale qualifica quale accordo
ex art. 11, l. n. 241/1990 la convenzione stipulata fra un comune e un privato con la quale questi, al fine di conseguire il
rilascio di un permesso di costruire, si obblighi ad un "facere" o a determinati adempimenti nei confronti dell'ente
pubblico (cfr. Cassazione civile sez. un., 20 aprile 2007, n. 9360).
Ad avviso della Cassazione, tale convenzione, “non solo non costituisce un contratto di diritto privato ma neppure ha
specifica autonomia e natura di fonte negoziale del regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti,
configurandosi come atto intermedio del procedimento amministrativo volto al conseguimento del provvedimento
finale, e dal quale promanano poteri autoritativi della p.a.” Da tale premesse la Corte di Cassazione deduce, quindi,
che le controversie relative a detta convenzione si risolvono in controversie attinenti allo stesso provvedimento
concessorio, devolute in quanto tali alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cassazione civile sez. un.,
20 aprile 1998, n. 4016).
16. Né sussistono, nel caso di specie, problemi di forma, avendo gli atti in questione la forma scritta, così come
prescritto dall’art. 11, c. 2, l. n. 241/1990 ed altresì dall’art. 1350 c.c. e 1351 cc., per i contratti preliminari di
compravendita immobiliare, cui l’accordo in esame è sostanzialmente equiparabile.
17. Quanto all’obiezione secondo cui lo strumento urbanistico generale e la normativa nazionale e regionale non
prevedrebbero un obbligo di cessione di aree a standard, essa, quand’anche fosse fondata, non inciderebbe comunque
sulla doverosità della cessione.
Come questa Sezione ha già affermato, laddove, come accade nel caso di specie, gli impegni assunti dai privati con
l’amministrazione siano sorretti da un’autonoma fonte negoziale, essi hanno forza di legge tra le parti, così come
previsto all’art. 1372 c.c., a prescindere quindi dalla loro doverosità in base alla legge o alle previsioni dello strumento
urbanistico.
Invero, poiché si verte in tema di diritti disponibili, ben può la parte promittente liberamente assumere impegni
patrimoniali a prescindere da un obbligo normativo o, comunque, più onerosi rispetto a quelli astrattamente previsti
dalla legge (Tar Lombardia, Milano, sent. n. 2193/2011 e n. 196/2010; cfr. altresì Cons. Stato, sez. V, 29 settembre
1999, n. 1209; Cons. Stato, sez. IV, 28 luglio 2005, 4015; 13 luglio 2010, n. 4545).
Né, comunque, può ritenersi che la doverosità o meno dell’obbligo di cedere l’area in forza della legge o delle
previsioni dello strumento urbanistico incida sulla causa del contratto, attenendo piuttosto ai motivi della cessione.
18. Accertata, dunque, la sussistenza, in capo alla resistente, dell’obbligo giuridico di cedere a titolo gratuito la
proprietà dell’area in questione ed essendo pacifico l’inadempimento della società resistente, sussistono i presupposti
richiesti all’art. 2932 del codice civile affinché il giudice possa pronunciare una sentenza di carattere costitutivo, che
produca gli effetti del contratto non concluso.
19. Alla luce delle suesposte considerazioni, va, dunque, disposta, ai sensi dell'art. 2932 c.c., la cessione gratuita in
favore del Comune di V. della proprietà dell’area sita in Comune di V. , identificata al catasto al foglio 21, mappale
146, ordinando al competente Conservatore dei registri immobiliari di procedere alle relative trascrizioni, con esonero
da ogni sua responsabilità al riguardo.
20. Stante l’accoglimento della domanda di emissione di una pronuncia ai sensi dell’art. 2932 c.c., non verrà esaminata
la domanda risarcitoria, proposta solo in via subordinata.
20. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
- accerta l'inadempimento dell’obbligo della E. s.n.c. di trasferimento della proprietà dell’area sita in Comune di V. ,
identificata al catasto al foglio 21, mappale 146, come specificato in motivazione,
- dispone il trasferimento gratuito della proprietà dell’area, ex art. 2932 c.c., in favore del Comune di V. , ordinando al
competente Conservatore dei registri immobiliari di procedere alle relative trascrizioni.
Condanna la E. s.n.c. al pagamento delle spese di causa, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori
di legge (IVA e CPA), spese generali, rimborso del contributo unificato, imposta di registro e di trascrizione della
presente sentenza.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.