In merito alla terzietà dei procedimenti autorizzativi di altri Enti Competenti (Asl, Arpa, Provincia e VVF) il DPR 160 del 2010 sembrerebbe conferire al SUAP, in virtù del provvedimento finale da esso rilasciato, "poteri superiori" in grado di modificare e/o sostituire le autorizzazioni richieste e previste dalle altre normative di settore nonostante queste sembrino continuare per la propria strada ovvero "io competente io autorizzo".
In osservanza di quanto sopra si chiede:
1. visto il caso di inadempimento di cui all art.38 38 comma h leegge 133 del 2008, il Suap ha potere sostitutivoa quello di altri Enti?
2. L autorizzazione finale di un Saup convoglia nei confronti di questo anche le responsabilità degli enti terzi competenti?
A tal proposito si precisa che anche la Corte dei Conti con parere del 15 febbraio 2012 n. 23 ribadisce che "ikl provvedimento conclusivo costituisce titolo unico per la realizzazione dell intervento" senza però precisare se in caso di mancanza di un autorizzazione di settore il Suap debba e/o possa rilasciarne una propria in sostituzione.
In merito alla terzietà dei procedimenti autorizzativi di altri Enti Competenti (Asl, Arpa, Provincia e VVF) il DPR 160 del 2010 sembrerebbe conferire al SUAP, in virtù del provvedimento finale da esso rilasciato, "poteri superiori" in grado di modificare e/o sostituire le autorizzazioni richieste e previste dalle altre normative di settore nonostante queste sembrino continuare per la propria strada ovvero "io competente io autorizzo".
[color=red]Secondo me questo ragionamento era pienamente da sottoscrivere con il DPR 447/1998 (regolamento di delegificazione) per una serie di motivi che ho illustrato in vari testi fra cui:
http://www.ibs.it/code/9788814126079/chiarelli-simone/attivita-produttive.html
Non è pubblicità, il testo è ormai superato, ma descrive lo stato della normativa in base alla previgente disciplina SUAP.
Con il DPR 160/2010 non si parla di autorizzazione unica, i poteri sostitutivi non sono accennati ecc..... Direi che il SUAP svolge un ruolo di coordinamento ed impulso e SICURAMENTE tutte le procedure devono passare in modo TELEMATICO da lui ma .... nel merito esso deve solo garantire una RISPOSTA UNICA senza poter modificare il giudizio di merito degli enti ed uffici coinvolti.
[/color]
In osservanza di quanto sopra si chiede:
1. visto il caso di inadempimento di cui all art.38 38 comma h leegge 133 del 2008, il Suap ha potere sostitutivoa quello di altri Enti?
[color=red]Sì, ma solo nel caso citato di mancata partecipazione alla conferenza di servizi regolarmente convocata[/color]
2. L autorizzazione finale di un Saup convoglia nei confronti di questo anche le responsabilità degli enti terzi competenti?
[color=red]Io parlerei di RISPOSTA UNICA (come la definisce il DPR) che non necessariamente prende la forma di una autorizzazione potendosi limitare ad essere un FW (inoltro) del parere/atto dell'ente/ufficio coinvolto. La motivazione di questa RISPOSTA può essere anche integralmente per relationem, con allegato il parere dell'ente (soluzione che consiglio)[/color]
A tal proposito si precisa che anche la Corte dei Conti con parere del 15 febbraio 2012 n. 23 ribadisce che "ikl provvedimento conclusivo costituisce titolo unico per la realizzazione dell intervento" senza però precisare se in caso di mancanza di un autorizzazione di settore il Suap debba e/o possa rilasciarne una propria in sostituzione.
[color=red]Vedi sopra[/color]
*******************
D.L. 25-6-2008 n. 112
Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria.
Pubblicato nella Gazz. Uff. 25 giugno 2008, n. 147, S.O.
Art. 38. Impresa in un giorno
1. Al fine di garantire il diritto di iniziativa economica privata di cui all'articolo 41 della Costituzione, l'avvio di attività imprenditoriale, per il soggetto in possesso dei requisiti di legge, è tutelato sin dalla presentazione della dichiarazione di inizio attività o dalla richiesta del titolo autorizzatorio. (171)
2. Ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettere e), m), p) e r), della Costituzione, le disposizioni del presente articolo introducono, anche attraverso il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati delle amministrazioni, misure per assicurare, nel rispetto delle libertà fondamentali, l’efficienza del mercato, la libera concorrenza e i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Esse costituiscono adempimento della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, ai sensi dell’ articolo 117, primo comma, della Costituzione. (168)
3. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro per la semplificazione normativa, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sentita la Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, si procede alla semplificazione e al riordino della disciplina dello sportello unico per le attività produttive di cui al regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 447, e successive modificazioni, in base ai seguenti principi e criteri, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 19, comma 1, e 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241: (164)
a) attuazione del principio secondo cui, salvo quanto previsto per i soggetti privati di cui alla lettera c) e dall’ articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, lo sportello unico costituisce l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva e fornisce, altresì, una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento, ivi comprese quelle di cui all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241; (165)
a-bis) viene assicurato, anche attraverso apposite misure telematiche, il collegamento tra le attività relative alla costituzione dell’impresa di cui alla comunicazione unica disciplinata dall’ articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40 e le attività relative alla attività produttiva di cui alla lettera a) del presente comma; (166)
b) le disposizioni si applicano sia per l'espletamento delle procedure e delle formalità per i prestatori di servizi di cui alla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, sia per la realizzazione e la modifica di impianti produttivi di beni e servizi; (169)
c) l'attestazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla normativa per la realizzazione, la trasformazione, il trasferimento e la cessazione dell'esercizio dell'attività di impresa può essere affidata a soggetti privati accreditati («Agenzie per le imprese»). In caso di istruttoria con esito positivo, tali soggetti privati rilasciano una dichiarazione di conformità che costituisce titolo autorizzatorio per l'esercizio dell'attività. Qualora si tratti di procedimenti che comportino attività discrezionale da parte dell'Amministrazione, i soggetti privati accreditati svolgono unicamente attività istruttorie in luogo e a supporto dello sportello unico;
d) i comuni che non hanno istituito lo sportello unico, ovvero il cui sportello unico non risponde ai requisiti di cui alla lettera a), esercitano le funzioni relative allo sportello unico, delegandole alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura le quali mettono a disposizione il portale "impresa.gov" che assume la denominazione di "impresainungiorno", prevedendo forme di gestione congiunta con l’ANCI; (167)
e) l'attività di impresa può essere avviata immediatamente nei casi in cui sia sufficiente la presentazione della dichiarazione di inizio attività allo sportello unico; (171)
f) lo sportello unico, al momento della presentazione della dichiarazione attestante la sussistenza dei requisiti previsti per la realizzazione dell'intervento, rilascia una ricevuta che, in caso di dichiarazione di inizio attività, costituisce titolo autorizzatorio. In caso di diniego, il privato può richiedere il ricorso alla conferenza di servizi di cui agli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241; (165) (171)
g) per i progetti di impianto produttivo eventualmente contrastanti con le previsioni degli strumenti urbanistici, è previsto un termine di trenta giorni per il rigetto o la formulazione di osservazioni ostative, ovvero per l'attivazione della conferenza di servizi per la conclusione certa del procedimento;
h) in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro competenza, l'amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal loro avviso; in tal caso, salvo il caso di omessa richiesta dell'avviso, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione degli avvisi medesimi (174) (173).
3-bis. Per i comuni che, entro la data del 30 settembre 2011 prevista dall’ articolo 12, comma 7, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160, non hanno provveduto ad accreditare lo sportello unico per le attività produttive ovvero a fornire alla camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura competente per territorio gli elementi necessari ai fini dell’avvalimento della stessa, ai sensi dell’ articolo 4, commi 11 e 12, del medesimo regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010, il prefetto invia entro trenta giorni una diffida e, sentita la regione competente, nomina un commissario ad acta, scelto in relazione alle specifiche situazioni, tra i funzionari dei comuni, delle regioni o delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura competenti per territorio, al fine di adottare gli atti necessari ad assicurare la messa a regime del funzionamento degli sportelli unici. Con decreto del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro per la semplificazione normativa, sentito il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono individuate le eventuali misure che risultino indispensabili per attuare, sul territorio nazionale, lo sportello unico e per garantire, nelle more della sua attuazione, la continuità della funzione amministrativa, anche attraverso parziali e limitate deroghe alla relativa disciplina. (172) (176)
3-ter. In ogni caso, al fine di garantire lo svolgimento delle funzioni affidate agli sportelli unici per le attività produttive, i comuni adottano le misure organizzative e tecniche che risultino necessarie. (172)
4. Con uno o più regolamenti, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro per la semplificazione normativa, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, e previo parere della Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, sono stabiliti i requisiti e le modalità di accreditamento dei soggetti privati di cui al comma 3, lettera c), e le forme di vigilanza sui soggetti stessi, eventualmente anche demandando tali funzioni al sistema camerale, nonché le modalità per la divulgazione, anche informatica, delle tipologie di autorizzazione per le quali è sufficiente l'attestazione dei soggetti privati accreditati, secondo criteri omogenei sul territorio nazionale e tenendo conto delle diverse discipline regionali. (170) (175)
5. Il Comitato per la semplificazione di cui all'articolo 1 del decreto-legge 10 gennaio 2006, n. 4, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 marzo 2006, n. 80, predispone un piano di formazione dei dipendenti pubblici, con la eventuale partecipazione anche di esponenti del sistema produttivo, che miri a diffondere sul territorio nazionale la capacità delle amministrazioni pubbliche di assicurare sempre e tempestivamente l'esercizio del diritto di cui al comma 1 attraverso gli strumenti di semplificazione di cui al presente articolo. (163)
6. Dall'attuazione delle disposizioni del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
(163) Comma così modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133.
(164) Alinea così modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 e, successivamente, dall'art. 40, comma 1, lett. b), n. 1), L. 18 giugno 2009, n. 69.
(165) Lettera così modificata dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133.
(166) Lettera inserita dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133.
(167) Lettera così sostituita dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133.
(168) Comma modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 e, successivamente, così sostituito dall'art. 40, comma 1, lett. a), L. 18 giugno 2009, n. 69.
(169) Lettera così modificata dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133, dall'art. 40, comma 1, lett. b), n. 2), L. 18 giugno 2009, n. 69 e, successivamente, dall'art. 11-ter, comma 1, D.L. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3 agosto 2009, n. 102.
(170) Comma così modificato dalla legge di conversione 6 agosto 2008, n. 133 e, successivamente, dall'art. 40, comma 1, lett. c), L. 18 giugno 2009, n. 69.
(171) A norma del comma 4-ter dell'art. 49, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122, le espressioni «segnalazione certificata di inizio attività» e «Scia» sostituiscono, rispettivamente, quelle di «dichiarazione di inizio attività» e «Dia», ovunque ricorrano, anche come parte di una espressione più ampia, e la disciplina di cui al comma 4-bis del citato art. 49 sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del suddetto D.L. n. 78/2010, quella della dichiarazione di inizio attività recata da ogni normativa statale e regionale.
(172) Comma inserito dall'art. 6, comma 2, lett. f-bis), D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106.
(173) La Corte costituzionale, con sentenza 13 - 21 gennaio 2010, n. 15 (Gazz. Uff. 27 gennaio 2010, n. 4, 1ª Serie speciale), ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 38, comma 3, sollevata con riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna; ha inoltre dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell'art. 43, comma 1, sollevata con riferimento all'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, dalla Regione Veneto; ha infine dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dello stesso art. 43, comma 1, sollevata con riferimento al principio di leale collaborazione, dalla Regione Emilia-Romagna e dalla Regione Veneto.
(174) In attuazione di quanto disposto dal presente comma vedi il D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160. Vedi, anche, il comma 1 dell'art. 10, D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82, come sostituito dalla lettera b) del comma 1 dell'art. 8, D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235.
(175) In attuazione di quanto disposto dal presente comma vedi il D.P.R. 9 luglio 2010, n. 159.
(176) In attuazione di quanto disposto dal presente comma vedi il D.M. 10 novembre 2011.
*********************
Corte conti – sez. contr. Puglia – parere 15 febbraio 2012 n. 23
Deliberazione n. 23/PAR/2012
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia
Nella camera di consiglio del 14 febbraio 2012, composta dai magistrati
Presidente di Sezione Raffaele Del Grosso Presidente
Consigliere Michele Grasso
I Referendario Stefania Petrucci
Referendario Marco di Marco Relatore
ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere prot. n. 40514 del 22.12.2011 formulata dal Commissario straordinario del Comune di Gravina in Puglia pervenuta in data 3 gennaio 2012, prot. n. 18.
Viste le ordinanze presidenziali n. 1/12 del 26 gennaio 2012 e n. 2/12 del 14 febbraio 2012 con cui è stata fissata la Camera di consiglio per la datata odierna;
Udito nella camera di consiglio il relatore, Ref. Marco Di Marco.
Premesso in
FATTO
1. Con la nota indicata in epigrafe il Commissario straordinario del Comune di Gravina in Puglia chiede a questa Sezione un parere – ex art. 7, comma 8 della Legge 5 giugno 2003, n. 131 – in merito alla possibilità di aderire ad una costituenda società consortile a responsabilità limitata (SCARL) a capitale interamente partecipato da enti locali a cui affidare – in house – le funzioni dello sportello unico delle attività produttive (SUAP) di cui al DPR 160/2010, ivi incluso il rilascio del provvedimento autorizzativo finale.
Nell’articolata richiesta di parere il Commissario premette che la costituenda SCARL deriverebbe dalla trasformazione della società a prevalente capitale pubblico “Murgia Sviluppo spa” costituita per l’attuazione di un Patto Territoriale sottoscritto nel 1998 con altri nove Comuni limitrofi. Il Patto Territoriale “ha di fatto esaurito la propria funzione “con la conseguenza che la Murgia Sviluppo Spa non rappresenterebbe più il soggetto attuatore del Patto”.
Il Commissario straordinario riferisce che nel corso dell’istruttoria gli Uffici comunali hanno sollevato perplessità in relazione ai seguenti aspetti dell’operazione:
- possibile violazione dell’art. 2, comma 186 lettera e) della Legge 23 dicembre 2009, n. 191 che dispone la soppressione dei consorzi di funzioni;
- impossibilità di considerare le funzioni del SUAP alla stregua di un servizio pubblico locale;
- impossibilità, nel caso in cui l’attività del SUAP fosse riconducibile ad un servizio pubblico locale a rilevanza economica, di far ricorso all’istituto del consorzio;
- impossibilità, nel caso in cui l’attività del SUAP fosse riconducibile ad un servizio pubblico locale privo di rilevanza economica, di assicurare l’equilibrio dei costi e dei ricavi stabilito dall’art. 114 TUEL in considerazione delle previsioni di perdita per l’esercizio 2012 e del divieto di ripianamento di perdite delle società partecipate di cui all’art. 6, comma 19 della Legge 122/2010.
- impossibilità di trasferire automaticamente il personale dalla società Murgia Sviluppo Spa a prevalente partecipazione pubblica alla costituenda SCARL;
- possibile contrasto con la norma dell’art. 14, comma 32 del Decreto Legge 78/2010 che vieta ai Comuni con popolazione inferiore a 30.000 abitanti di costituire società salvo che ci sia una partecipazione paritaria – assente nel caso di specie – e ai comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 50.000 abitanti di detenere la partecipazione in una sola società;
- possibile contrasto con la norma dell’art. 2, comma 28 della Legge 244/2007 che consente l’adesione ad una sola forma associativa per ciascuna di quelle previste dagli artt. 31, 32 e 33 del D. Lgs. 267/00.
Premesso quanto sopra il citato Commissario straordinario pone i seguenti quesiti:
Se le funzioni del SUAP possono essere svolte, oltre ai modelli associativi stabiliti dagli artt. 30, 31, e 32 del D. Lgs. 267/00 anche mediante affidamento in house ad una SCARL costituenda a capitale interamente pubblico.
Se la costituenda SCARL debba essere considerata un “organismo consortile di funzioni” e quindi soggetto al vincolo di cui all’art. 2, comma 186 lettera e) della Legge 191/09.
In via subordinata, qualora la costituenda SCARL non possa essere considerata organismo consortile di funzioni:
se l’attività del SUAP possa essere ricompresa, ai fini dell’affidamento in house, tra i servizi pubblici locali a rilevanza economica o privi di rilevanza economica.
se la costituenda SCARL è sottoposta al vincolo del pareggio del bilancio e se sia applicabile alla fattispecie l’art. 6, comma 19 della Legge 122/2010 relativo al divieto di ripianamento delle perdite delle società partecipate.
se ai fini del limite posto dall’art. 3, comma 28 della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 che prevede per i comuni con popolazione compresa tra i 30.000 e i 50.000 abitanti la possibilità di partecipare ad una sola società, debbano essere computati anche i consorzi obbligatori per la gestione del ciclo dei rifiuti e del servizi idrico integrato.
se il personale non dipendente di alcun comune ed attualmente in servizio presso la società Murgia Sviluppo Spa possa automaticamente transitare nella costituenda SCARL.
Considerato in
DIRITTO
1. La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall’art. 7, comma 8, della Legge 5 giugno 2003, n. 131 che dispone che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alle dette Sezioni regionali di controllo pareri in materia di contabilità pubblica.
Preliminarmente occorre verificare la sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi di ammissibilità della richiesta di parere.
2. Sotto il profilo soggettivo la richiesta di parere in esame è stata formalizzata dal Commissario straordinario del comune di Gravina di Puglia e quindi dall’organo che ha la rappresentanza legale dell’ente.
Il quesito è pertanto ammissibile sotto il profilo soggettivo.
Conformemente al consolidato orientamento di questa Sezione, il mancato funzionamento del Consiglio delle Autonomie Locali – organo istituito in attuazione dell’art. 123 della Costituzione dalla L. R. n. 29 del 26 ottobre 2006 con funzione di filtro per le richieste di parere da sottoporre alle Sezioni Regionali di controllo – non osta alla predetta ammissibilità.
3. Anche sotto il profilo oggettivo la richiesta è ammissibile in quanto concerne la materia della “contabilità pubblica” nel cui ambito può svolgersi l’esercizio della funzione consultiva della Corte ai sensi dell’art. 7, comma 7 della L. 131/03.
La deliberazione n. 54/CONTR/2010 delle Sezioni Riunite in sede di controllo ha chiarito che rientrano nel novero della “contabilità pubblica” anche tutti quei quesiti che, pur essendo estranei al nucleo originario della materia, concernono l’interpretazione di norme dettate dal legislatore per concorrere all’obiettivo del contenimento della spesa e al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.
I quesiti sottoposti all’esame del Collegio hanno per oggetto la corretta applicazione di norme che pongono specifici divieti e vincoli all’autonomia degli enti locali in ordine alla costituzione e al mantenimento di partecipazioni in organismi societari. Pertanto sono riconducibili alla “nozione allargata” di contabilità pubblica e sono ammissibili sotto il profilo oggettivo conformemente al consolidato orientamento della Sezione.
4. Passando all’esame del merito, con il primo quesito il Comune chiede se le funzioni del SUAP possano essere svolte, in alternativa ai modelli associativi previsti dagli artt. 30, 31, e 32 del D. Lgs. 267/00 anche mediante affidamento in house ad una costituenda SCARL a capitale interamente pubblico.
L’affidamento a società così dette “in house” costituisce una delle possibili forme di gestione dei servizi pubblici locali.
L’attuale disciplina normativa degli affidamenti in house, dopo l’esito referendario del 12 e 13 giugno 2011 che ha abrogato l’art. 23 bis del DL 112/08, è contenuta nell’art. 4 del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138.
Anticipando alcune conclusioni a cui si giungerà più avanti, è sufficiente qui osservare che l’affidamento in house può avere ad oggetto esclusivamente servizi pubblici locali. Pertanto assume carattere dirimente la definizione dell’attività dello sportello unico in termini di funzione amministrativa ovvero di servizio pubblico.
4.1 L’istituzione dello sportello unico delle attività produttive è avvenuta con l’art. 24 del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e con il DPR 20 ottobre 1998, n. 448 emanato a norma dell’art. 20, comma 8 della Legge 15 marzo 1997, n. 59. In particolare, l’art. 3 del citato Regolamento prevedeva che tutte le funzioni amministrative concernenti la realizzazione, l’ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione di impianti produttivi conferite alla competenza dei Comuni ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs. 112/1998 fossero esercitate da un’unica struttura responsabile dell’intero procedimento.
La semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico delle attività produttive è avvenuto di recente con il DPR 7 settembre 2010 n. 160 emanato ai sensi dell’art. 38 del Decreto Legge 25 giugno 2008, n. 112.
Lo sportello unico rappresenta una modalità organizzativa che i Comuni sono tenuti ad adottare per la gestione dei procedimenti amministrativi in materia di attività produttive. Infatti la complessità dei procedimenti autorizzatori in parola, in cui spesso confluiscono anche altri sub procedimenti legati all’acquisizione di titoli abilitativi di competenza dello stesso Comune (ad esempio in materia urbanistico-edilizia) ovvero di altre pubbliche amministrazioni (quali ad esempio quelle preposte alla tutela dell’ambiente, del patrimonio storico-artistico, della salute o della pubblica incolumità) hanno indotto il legislatore ad introdurre nell’ordinamento un significativo strumento di semplificazione con l’obiettivo di facilitare il rapporto con la PA ed agevolare l’avvio di nuove attività economiche riducendo i tempi di attesa ed i costi per le imprese. Secondo quanto previsto dall’art. 38 del DL 112/08 lo sportello unico deve rappresentare “l’unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva” e fornire “una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni comunque coinvolte nel procedimento”.
Il provvedimento conclusivo rilasciato dal SUAP o, in sua vece, il verbale finale della conferenza di servizi indetta per acquisire intese, nulla osta, concerti o assensi di diverse amministrazioni pubbliche costituiscono titolo unico per la realizzazione dell’intervento e per lo svolgimento delle attività richieste (art. 7 DPR 160/2010).
Dal quadro normativo delineato emerge che in capo allo sportello unico sono allocate tutte le funzioni amministrative che l’art. 38 del D.Lgs. 112/98 conferisce ai comuni in materia di attività produttive.
Caratteristica fondamentale di ogni funzione amministrativa è quella di essere espressione di un potere attribuito dalla legge alla pubblica amministrazione per la cura d’interessi pubblici. L’esercizio della funzione amministrativa si fonda sul principio di legalità e si esprime, pertanto, con forme tipiche per mezzo di atti a contenuto provvedimentale.
Inoltre, di fronte al potere amministrativo della PA la posizione giuridica soggettiva di cui è titolare il cittadino si qualifica in termini di interesse legittimo anziché di diritto soggettivo.
Di converso il servizio pubblico – in senso oggettivo – consiste in una attività economica di carattere non provvedimentale diretta a soddisfare bisogni pubblici solitamente riconducibili a diritti di rilievo costituzionale. In altre parole il servizio pubblico, a differenza della funzione amministrativa che tipicamente si esprime con atti e provvedimenti, si svolge per mezzo di attività finalizzate alla produzione di beni e/o servizi. In quanto il servizio pubblico non costituisce espressione di un potere amministrativo, la posizione dell’utente nei confronti del gestore è di diritto soggettivo.
Fatta questa presmessa è possibile affermare che le competenze attribuite allo sportello unico dal DPR 160/2010 costituiscono indubbiamente espressione di funzioni amministrative.
In tal senso milita non soltanto il dato testuale di tutte le norme di riferimento (ai sensi dell’art. 3 del DPR 447/98 “i comuni esercitano […] le funzioni […]”; ai sensi dell’ art. 23 del D. Lgs. 112/98 “sono attribuite ai comuni le funzioni amministrative […]”; ai sensi dell’ art. 24 del D. Lgs. 112/98 “ogni comune esercita […] le funzioni”; ai sensi dell’art. 4 del DPR 160/2010 “i comuni possono esercitare le funzioni inerenti al SUAP […]”), ma soprattutto la considerazione che lo sportello unico in quanto unità organizzativa competente al rilascio di ogni provvedimento autorizzatorio in materia di attività produttive è titolare di poteri amministrativi di carattere autoritativo.
4.2 Esclusa la natura di servizio pubblico ed affermata la natura amministrativa delle funzioni del SUAP, si deve escludere anche la possibilità di un affidamento in house.
Infatti, in base al principio di legalità (art. 97 Cost.) che costituisce il fondamento di tutta l’attività della PA, la competenza, intesa come quantità di potere amministrativo attribuita ai vari uffici, è stabilita dalla legge.
Pertanto, sebbene si tratti di una riserva di legge relativa, la modifica del sistema delle competenze può essere disposta esclusivamente dalla fonte legislativa.
In linea generale l’esercizio in forma associata delle funzioni di competenza comunale può avvenire con le modalità previste dal Capo IV e V della Parte I del D. Lgs. 267/00 vale a dire per mezzo di comunità montane (art. 27), convenzioni (art. 30), consorzi (art. 31), unioni di comuni (art. 32).
Con specifico riferimento allo sportello unico l’art. 4 del DPR 160/2010 stabilisce che i comuni possono svolgere le funzioni inerenti al SUAP in forma singola o associata tra loro ovvero in convenzione con le Camere di Commercio.
Viene inoltre stabilito che in caso di mancata istituzione del SUAP ovvero in mancanza dei requisiti di cui al comma 10 l’esercizio delle relative funzioni, anche in assenza di specifici provvedimenti, è delegato alla Camera di Commercio territorialmente competente.
A differenza di quanto previsto dall’art. 24 del D. Lgs. 112/98 e dall’art. 3 del DPR 447/98 non è più prevista la possibilità che la gestione dello sportello unico sia affidata al soggetto responsabile del patto territoriale o del contratto d’area eventualmente presente (come è avvenuto nel caso della Murgia Sviluppo Spa).
Alla luce della ricostruzione effettuata, in mancanza di una diversa previsione normativa ed in base al ricordato principio di legalità, si deve escludere la possibilità di affidare in house ad un organismo societario esterno – sia pure interamente pubblico e soggetto al c.d. controllo analogo da parte dell’ente locale – le funzioni amministrative nel campo delle attività produttive.
5. In subiecta materia lo spostamento della competenza verso un ente diverso da quello individuato dalla fonte legislativa è possibile soltanto in favore di un organismo consortile (art. 31 TUEL).
La società consortile a responsabilità limitata (SCARL) che il Comune di Gravina in Puglia intende costituire, con la trasformazione della società Murgia Sviluppo Spa, per la gestione associata delle funzioni del SUAP è dunque riconducibile alla tipologia dei consorzi di funzioni.
L’utilizzo di questo strumento societario deve avvenire, tuttavia, nel rispetto delle norme statali che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e del contenimento della spesa pubblica, dettano vincoli o limitazioni di vario genere.
L’art. 2 comma 186, lettera e) della Legge 191/09 così modificato dall’art. 1, comma 1-quater, lett. e), D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42 dispone la “soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, ad eccezione dei bacini imbriferi montani (BIM) costituiti ai sensi dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959”.
L’art. 1, comma 2 del Decreto Legge 25 gennaio 2010, n. 2 ha stabilito che la disposizione di cui all’art. 2, comma 186, lettera e) della L. 191/09 si applica a decorrere dal 2011.
L’art. 16, comma 28 del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138 ha attribuito ai prefetti la verifica dell’attuazione, entro i termini stabiliti, dell’obbligo di soppressione dei consorzi di funzioni prevedendo, in caso di inadempimento, l’intervento sostitutivo del Governo ai sensi dell’art. 8 della Legge 5 giugno 2003, n. 131.
Alla luce del riferito quadro normativo non risultano più ammessi (con le uniche eccezioni espressamente previste dalla legge) i consorzi di funzioni tra enti locali.
Le norme citate infatti, si inseriscono nel solco di una vasta produzione normativa che si fonda sull’assunto di fondo che la riduzione del numero degli organismi partecipati dagli enti locali possa contribuire al contenimento della spesa pubblica e al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. La stessa ratio anima, del resto, numerose altre disposizioni presenti nell’ordinamento quali, tra le altre, l’art. 3, commi 27 e ss. della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 e l’art. 14, commi 31 e ss. del D.L. 78/10 che pongono limiti all’autonomia dei comuni nel costituire ovvero assumere o mantenere partecipazioni in enti societari.
Ciò detto, ai fini dell’esercizio in forma associata delle funzioni dello sportello unico delle attività produttive potrà essere utilizzato il modulo organizzativo della convenzione ovvero potrà essere costituita un’unione di comuni. Si precisa, peraltro, che la forma associata costituisce una modalità di esercizio delle funzioni a cui gli enti locali, soprattutto quelli di minore dimensione demografica, sono tenuti secondo la disciplina dell’art. 14, commi 28 e 29 del DL 78/10 e dell’art. 16 del DL 138/11.
6. Gli altri quesiti posti con la richiesta di parere rimangono assorbiti dalle considerazioni di cui ai punti precedenti.
P.Q.M.
Nelle esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Copia della presente deliberazione, sarà trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto di questa Sezione, al Commissario straordinario del comune di Gravina di Puglia.
Così deliberato in Bari, nella camera di consiglio del 14 febbraio 2012.
Il Relatore Il Presidente
f.to Marco Di Marco f.to Raffaele Del Grosso
Depositata in segreteria il 15/02/2012
Il Direttore della Segreteria
f.to Carmela Doronzo