VINCOLO ALBERGHIERO: Cons. Stato Sez. IV, Sent., 25-05-2012, n. 3091
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Cons. Stato Sez. IV, Sent., 25-05-2012, n. 3091
Con ricorso iscritto al n. 928 del 2011, An. Fa. Invest s.r.l. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo, sezione staccata di Pescara, n. 1179 del 21 ottobre 2010 con la quale sono stati riuniti ed accolti due differenti ricorsi, proposti da Esplodenti Sabino s.r.l. contro il Comune di Casalbordino, il Ministero dell'interno e An. Fa. Invest s.r.l., rispettivamente, il primo, iscritto al numero di registro generale 324 del 2006, per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Casalbordino 11 aprile 2006, n. 21, di adozione di un piano di lottizzazione in località Punta degli Schiavi e della deliberazione della Giunta municipale di Casalbordino 30 novembre 2004, n. 306, di formazione dei comparti attuativi della zona F6A; ed il secondo, iscritto al numero di registro generale 489 del 2009, per l'annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Casalbordino 4 giugno 2009, n. 16, di approvazione definitiva del predetto piano di lottizzazione; nonché di tutti gli atti presupposti e connessi.
A sostegno delle doglianze proposte dinanzi al giudice di prime cure, la società ricorrente aveva premesso di svolgere da oltre quaranta anni l'attività di demilitarizzazione di munizioni e di produzione di esplosivi in uno stabilimento situato nel Comune di Casalbordino.
Con il ricorso n. 324/06 è insorta dinanzi al T.A.R. avverso la deliberazione del Consiglio comunale di Casalbordino 11 aprile 2006, n. 21, di adozione su un'area adiacente di un piano di lottizzazione relativo ad una zona per attrezzature turistico ricettive di proprietà della società a r.l. An.Fa. Invest. Ha impugnato, altresì tutti gli atti presupposti e connessi, tra cui la deliberazione della Giunta municipale di Casalbordino 30 novembre 2004, n. 306, di formazione dei comparti attuativi della zona F6A (attrezzature turistico recettive) del vigente P.R.G.
Ha dedotto le seguenti censure:
1) Violazione del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334, di "Attuazione della direttiva 96/82/CE relativa al controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose". Eccesso di potere per difetto dei presupposti, per difettoso esame della situazione e per sviamento.
In sede di pianificazione territoriale non si è tenuto conto della necessità di mantenere le opportune distanze tra lo stabilimento della ricorrente e gli edifici residenziali.
2) Violazione del D.M. 9 maggio 2001, recante "Requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione urbanistica e territoriale per le zone interessate da stabilimenti a rischio di incidente rilevante". Eccesso di potere per difetto dei presupposti.
Gli atti impugnati sono stati assunti in assenza del piano territoriale di coordinamento e del parere del competente Comitato tecnico regionale (CTR).
3) Violazione della L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto dei presupposti.
Non è stata data comunicazione alla ricorrente dell'avvio del procedimento.
4) Violazione del D.M. 9 agosto 2000, di "Individuazione delle modificazioni di impianti e di depositi, di processi industriali, della natura o dei quantitativi di sostanze pericolose che potrebbero costituire aggravio del preesistente livello di rischio". Eccesso di potere per irrazionalità.
Il Comune non ha tenuto conto del fatto che il rapporto di sicurezza dello stabilimento in questione si riferisce alla situazione di fatto esistente, per cui, a seguito della edificazione delle aree limitrofe e con la modifica dello stato dei luoghi, la ricorrente non potrebbe più rispettare i requisiti di sicurezza precedentemente indicati.
Con il ricorso n. 489/09 la ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Casalbordino 4 giugno 2009, n. 16, di approvazione definitiva del predetto piano di lottizzazione, deducendo le seguenti censure, le prime quattro di carattere urbanistico - edilizio e le ultime attinenti alla sicurezza:
1) Violazione dell'art. 18.5 delle N.T.A. del vigente P.R.G. e degli artt. 19 e 23 della L.R. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 12. Eccesso di potere per errore dei presupposti, per illogicità manifesta e per difetto di istruttoria.
Lo strumento urbanistico vigente nel Comune consente nella zona F6A la realizzazione di "residence turistico - alberghiero", mentre il progetto approvato prevede in realtà la realizzazione di edifici residenziali; né appare rilevante in merito la circostanza che il Comune abbia subordinato il rilascio del permesso di costruire alla condizione che l'insediamento acquisisca la classificazione di "residenza turistica alberghiera a gestione unitaria", in quanto è il progetto di lottizzazione che avrebbe dovuto possedere tali caratteristiche.
2) Violazione dell'art. 6 della L. 17 maggio 1983, n. 217 e dell'art. 3 della L.R. Abruzzo 23 luglio 1982, n. 45. Eccesso di potere per errore dei presupposti, e per difetto di istruttoria.
Il progetto non possiede i requisiti richiesti per le residenze turistiche alberghiere in quanto non è prevista la realizzazione di spazi comuni (per il soggiorno e lo svago) da gestire da parte dell'impresa alberghiera, non risulta indicata la categoria alberghiera, né risulta rispettata la normativa in materia di abbattimento delle barriere architettoniche e le norme in materia di sicurezza. Inoltre, la convenzione di lottizzazione non prevede che gli immobili costituiscono un complesso unitario, vincolato ad uso turistico alberghiero.
3) Violazione degli artt. 30 e segg. del D.Lgs. 6 giugno 2001, n. 380. Eccesso di potere per errore dei presupposti, per illogicità manifesta e per difetto di istruttoria.
La lottizzazione prevede che l'eventuale frazionamento e cessione delle singole unità costituisce una illegittima variazione essenziale; in realtà, il Comune non ha adeguatamente imposto di mantenere la destinazione alberghiera della struttura, in quanto il mutamento di destinazione d'uso avrebbe dovuto in realtà configurare il reato di lottizzazione abusiva.
4) Violazione degli artt. 18 e 7 delle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune di Casalbordino. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
I locali sottotetto previsti non rispettano la normativa di piano.
5) Violazione dell'art. 14 del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334, e degli artt. 20, V comma, e 23 della L.R. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 12. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, per illogicità, per contraddittorietà e per difetto di istruttoria.
Non è stata previamente acquisita la valutazione da parte del C.T.R. della compatibilità dell'intervento con le esigenze di sicurezza.
6) Violazione dell'art. 14 del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334, e degli artt. 20, V comma, e 23 della L.R. Abruzzo 12 aprile 1983, n. 12. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per difetto di istruttoria.
Il 5 luglio 2007 il C.T.R. aveva espresso in merito un parere non definitivo, che si fondava, peraltro, su presupposti erronei; tale parere è stato, poi, superato dalle modifiche del rapporto di sicurezza del 2005 presentate dal gestore dello stabilimento nel 2007.
7) Violazione degli artt. 14, 19 e 21 del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 334, e del D.M. 9 maggio 2001. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per difetto di istruttoria.
Il Comune nell'approvare la lottizzazione ha effettuato delle valutazioni tecniche riservate alla competenza del C.T.R., ipotizzando erroneamente che la società ricorrente avesse ampliato in modo non corretto le aree di isodanno. L'intervento costruttivo ricade in area di isodanno 3 ("lesioni irreversibili"); in ogni caso anche nelle zone 4 non sono realizzabili strutture ricettive.
Il Comune di Casalbordino si è costituito in entrambi i giudizi e con memoria depositata il 27 luglio 2010 ha pregiudizialmente eccepito l'inammissibilità dei ricorsi in ragione della mancata impugnativa del P.R.G. e della deliberazione della Giunta municipale 30 novembre 2004, n. 306, di formazione del comparto attuativo e della carenza di interesse all'impugnativa; nel merito, ha poi diffusamente confutato il fondamento delle censure dedotte.
Si è, inoltre, costituita in entrambi i giudizi la società An.Fa. Invest s.r.l., che, dopo aver proposto eccezioni analoghe e dopo aver, in aggiunta, eccepito la genericità dei motivi dedotti, ha diffusamente difeso la legittimità degli atti impugnati.
Si è, infine, costituto nel solo secondo ricorso il Ministero dell'Interno, che, oltre a depositare in giudizio a tutti gli atti del procedimento ed una analitica relazione dell'Amministrazione in ordine alle censure dedotte, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.
Dopo la discussione, i ricorsi riuniti venivano decisi con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva fondate le censure proposte, sottolineando l'illegittimità dell'operato della pubblica amministrazione, in relazione all'esistente contrasto tra il piano di lottizzazione approvato e la disciplina urbanistica vigente e altresì per la violazione della normativa sulla sicurezza di cui al D.Lgs. n. 334 del 1999.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l'errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, in relazione ad entrambi i profili che hanno portato all'accoglimento del ricorso.
Nel giudizio di appello, si è costituita l'Avvocatura dello Stato per il Ministero dell'interno, la Esplodenti Sabino s.r.l. nonché il Comune di Casalbordino, quest'ultimo dispiegando altresì ricorso incidentale.
All'udienza del 15 marzo 2011, l'istanza cautelare veniva respinta con ordinanza n. 1254/2011.
Alla pubblica udienza del 13 marzo 2012, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione, previa rinuncia, da parte della difesa della parte appellante, dell'eccezione proposta per carenza di interesse in relazione alla distanza tra gli insediamenti.
Motivi della decisione
1. - L'appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
2. - In via preliminare, la Sezione osserva come l'appello incidentale proposto dal Comune di Casalbordino, in disparte ogni questione sulla sua ammissibilità, contenga censure quasi integralmente sovrapponibili a quelle dell'appellante An.Fa.Invest s.r.l. che, come si vedrà, appaiono del tutto infondate. L'esame delle doglianze può quindi essere condotto direttamente nel merito delle questioni.
3. - Ritiene la Sezione di dover dare preliminare rilievo alle censure che riguardano il motivo di sentenza in cui si annullano i provvedimenti gravati in relazione alla mancata previsione, nel progetto approvato, di adeguate zone comuni e servizi, idonei a caratterizzare l'opera come albergo residenziale e quindi come complesso unitario, vincolato ad esclusivo uso turistico alberghiero.
Nel precisare le censure avverso tale motivazione, le parti appellanti evidenziano come i profili progettuali fossero stati valutati dalla delibera consiliare del giorno 11 aprile 2006 e da quella di approvazione finale del 4 giugno 2009, con la previsione che il rilascio del definitivo permesso era in ogni caso subordinato al conseguimento della classificazione di residenza turistica alberghiera a gestione unitaria, che l'eventuale frazionamento dell'opera sarebbe stata considerata variazione essenziale al permesso di costruire e che, in concreto, erano presenti una serie di aree comuni, quali la zona piscina e ristoro ed altri locali per il personale ed altri usi accessori.
3.1. - Le doglianze dedotte sono infondate.
[color=red]La Sezione si è già più volte soffermata sulla natura del vincolo alberghiero, evidenziando come, sulla scorta di una lettura costituzionalmente orientate delle discipline regionali in materia, lo stesso debba considerarsi ontologicamente cedevole e quindi destinato, in presenza dei presupposti di legge, a venir meno nel tempo (Consiglio di Stato, sez. IV, 16 aprile 2010 n. 2170; id., 6 ottobre 2011 n. 5487). I limiti imposti alla durata del vincolo, da un lato, ed il regime di favore urbanistico assegnato alle destinazioni alberghiere, dall'altro, rendono del tutto palese la possibilità di un utilizzo obliquo delle capacità edificatorie delle aree a vocazione turistica. Ciò impone, da un punto di vista estremamente generale, una particolare attenzione, da parte dell'ente comunale, sull'accertamento dell'esistenza dei presupposti per il rilascio dei titoli edilizi, proprio al fine di impedire aggiramenti della disciplina urbanistica, e giustificano il rigore con cui il giudice di prime cure si è soffermato sulla disamina della presenza dei requisiti di carattere generale per il riconoscimento della natura di residenza turistico alberghiera.[/color]
La risposta ai motivi di appello condotti contro il capo della sentenza in scrutinio passa quindi attraverso la valutazione di due diversi profili.
In primo luogo, occorre soffermarsi sull'effettiva esistenza, esclusa dal T.A.R. ma sostenuta dalle parti appellanti, di aree comuni idonee a qualificare il manufatto come residenza turistico alberghiera.
La necessità di tale presupposto strutturale emerge da una lettura combinata della legge quadro sul turismo 17 maggio 1983, n. 217 e della normativa regionale di settore, ossia nell'art. 3 della L.R. Abruzzo 23 luglio 1982, n. 45. Quest'ultima disposizione, dopo aver definito gli "alberghi residenziali", indica in particolare nell'allegato B i requisiti minimi obbligatori che tali manufatti debbono possedere e tra tali requisiti è previsto al punto 8) ed alla voce 2.21 che questi debbano avere delle sale comuni, precisando altresì che "per le sale comuni (voce 2.21) devono intendersi gli spazi comunque destinati ad uso collettivo".
Dall'esame della documentazione, appare quindi corretta la lettura operata dal T.A.R., quando ha notato che non solo non è prevista la realizzazione di zone comuni e di tutti quei servizi che caratterizzano gli "alberghi residenziali", ma non risulta neanche previsto che gli immobili da realizzare costituiscano un complesso unitario, vincolato ad esclusivo uso turistico - alberghiero.
Né tale evidenza è infirmata dall'osservazione delle appellanti, che sottolineano la presenza, sic et simpliciter, di locali destinati a servizi comuni, quali fondamentalmente la zona piscina e ristoro nonché altri vani per il personale ed altri usi accessori. Al contrario di quanto così sostenuto, osserva la Sezione che gli elementi adotti non valgono a differenziare l'opera da altri tipologie di manufatti (quali, ad esempio, le strutture denominate supercondomini), anch'esse caratterizzate dalla presenza di un minimo di infrastrutture ad uso collettivo e quindi non permettono di affermare con sicurezza la riconducibilità del progetto proposto nell'area concettuale delle strutture suscettibili di allocazione nell'area in questione.
È ben vero che l'elencazione dei requisiti, imposti dalla normativa regionale al fine della valutazione dei requisiti per il rilascio della classificazione alberghiera, si soffermi con maggior dettaglio sui profili funzionali, relativi alla prestazione di servizi alla clientela, e con minor attenzione ai profili strutturali dell'immobile. Ma è altrettanto vero che le ragioni, indicate in premessa, impongano una lettura dei presupposti strutturali in linea con l'esigenza di scongiurare l'elusione della disciplina urbanistica e la possibile trasformazione delle residenze alberghiere in insediamenti abitativi, giustificando quindi l'opzione adottata dal T.A.R. che, in presenza di una progettazione non del tutto univoca in tema di giustificazione della destinazione univoca dell'opera, ha optato per una considerazione di insufficienza.
In definitiva, la Sezione non ritiene che il giudice di prime cure abbia errato nel ritenere che gli atti progettuali, così come approvati con l'impugnato piano di lottizzazione, consentissero la realizzazione di veri e propri edifici residenziali.
Da questa prima scansione argomentativa, discende la necessità di valutare il secondo profilo della censura, dove fondamentalmente si deduce la correttezza dell'approvazione, sulla base delle prescrizioni particolari inserite dalla delibera consiliare del giorno 11 aprile 2006 e da quella di approvazione finale del 4 giugno 2009, ossia prevedendo che il rilascio del definitivo permesso sarebbe stato in ogni caso subordinato al conseguimento della classificazione di residenza turistica alberghiera a gestione unitaria e che l'eventuale frazionamento dell'opera sarebbe stata considerata variazione essenziale al permesso di costruire.
Ritiene la Sezione che anche questo motivo di censura, che fondamentalmente ritiene che le decisioni concrete sulla compatibilità del progetto proposto potessero essere rimesse ad un momento successivo, in relazione al rilascio del permesso di costruire ed al conseguimento dell'autorizzazione regionale all'esercizio dell'attività alberghiera, non siano condivisibili.
In via preliminare, deve osservarsi come il terzo livello di pianificazione, costituito dai piani attuativi, ha la funzione di rendere attuabili gli strumenti urbanistici generali per mezzo di una puntuale specificazione delle previsioni contenute nella pianificazione di maggior livello (Consiglio di Stato, sez. IV, 28 gennaio 2010, n. 365). Nel caso in specie, peraltro, il piano di lottizzazione ha un livello di progettazione particolarmente dettagliato, tanto appunto da entrare nel merito delle tipologie edilizie e, come si è visto, anche della destinazione d'uso per le varie aree.
Appare allora contrario al sistema del governo del territorio vigente attribuire al successivo momento del rilascio del permesso di costruire, provvedimento vincolato al riscontro della conformità del progetto del proposto intervento costruttivo alla normativa urbanistica ed edilizia in atto vigente, senza che residui in capo all'amministrazione comunale alcun margine di discrezionalità amministrativa (da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 2 ottobre 2008 n. 4756), la possibile valutazione, anche in senso negativo, di presupposti già considerati positivamente esistenti in sede di pianificazione.
Per altro verso, nemmeno il rinvio alla determina regionale sulla classificazione alberghiera o alle conseguenze invalidanti delle modifiche della destinazione d'uso o della tipologia dei locali, ossia a fatti successivi ed eventuali rispetto alla delibera gravata, appaiono ex se suscettibili di essere apprezzati positivamente, atteso che la legittimità degli atti impugnati deve essere esaminata in relazione ai loro elementi costitutivi e quindi alla situazione hic et nunc.
Conclusivamente, la sentenza gravata appare immune dai vizi evidenziati, dovendosi ritenere l'illegittimità degli atti annullati in primo grado, nei sensi sopra evidenziati.
4. - Il rigetto delle ragioni di doglianza in merito alla compatibilità del progetto presentato con la destinazione d'area, confermando l'illegittimità delle deliberazioni del consiglio comunale di Casalbordino 11 aprile 2006 n. 21 e 4 giugno 2009 n. 16, permette alla Sezione di non prendere posizione sull'ulteriore motivazione posta a base della sentenza, in relazione alla mancata preventiva acquisizione del parere del comitato tecnico regionale (atteso che lo stesso andrà in ogni caso nuovamente richiesto in caso di riedizione dell'attività amministrativa), come pure permettono di ritenere assorbite le ulteriori questioni dedotte delle parti e già non valutate in prime cure.
5. - Gli appelli proposti vanno quindi respinti. Sussistono peraltro motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali, determinati dalla parziale novità della questione decisa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge gli appelli proposti nel ricorso n. 928 del 2011;
2. Compensa integralmente tra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.