[color=red][b]Elaborazione di una traccia di PROVA SCRITTA: Variazioni di bilancio[/b][/color]
[i]Elaborato di una studente dei corsi ad un livello medio-alto di preparazione
[/i]
[b]Variazioni di bilancio: se ne descrivano gli elementi essenziali [/b]
La pubblica amministrazione opera tramite strumenti di programmazione economico-finanziaria disciplinati dal d.lgs. 267/2000 (TUEL) e, in generale, dal d.lgs. 118/2011 che introduce la cosiddetta armonizzazione contabile che prevede che il bilancio e le sue variazioni siano fatte sulla base di schemi predefiniti e di principi contabili stabiliti a livello nazionale come regole uniformi col fine di realizzare un sistema che consenta di avere traccia della gestione finanziaria omogenea della pubblica amministrazione che fino a quel momento era stata un po’ caotica e di conseguenza di difficile controllo sia da parte della Corte dei Conti sia da parte dei cittadini stessi (trasparenza esterna). Il sistema di armonizzazione contabile introdotto rafforza il principio di programmazione dell’Ente, ovvero quel principio in base al quale gli enti devono programmare le spese attraverso un bilancio preventivo per pianificare la propria attività nel breve e nel medio periodo.
Nel sistema del bilancio di previsione che è il documento contabile più importante del Comune, i documenti non debbono essere interpretati come immodificabili, perché questo comporterebbe una rigidità della gestione che può rivelarsi controproducente. Il principio di flessibilità, infatti, è volto a trovare all’interno dei documenti contabili di programmazione e previsione di bilancio la possibilità di fronteggiare gli effetti derivanti da variabili esogene, da circostanze imprevedibili e straordinarie che si possono manifestare durante la gestione, modificando i valori a suo tempo approvati dagli organi di governo.
Nel corso dell’esercizio si riscontrano spesso degli scostamenti fra i dati previsti all’atto della programmazione e quelli che si realizzano effettivamente per effetto della gestione. Tali scostamenti possono essere: il frutto degli accadimenti accidentali e imprevisti che si frappongono tra i due momenti (errori di previsione); il sintomo promonitore di una gestione che non condurrà alla realizzazione degli obiettivi (gestione inefficace). Qualunque sia la causa, ogni mutamento nelle traiettorie previste può rendere inadeguato l’ammontare degli stanziamenti e, nei casi più gravi, incidere negativamente sugli equilibri di bilancio. Almeno una volta all’anno, infatti, entro il 31 luglio, il Consiglio comunale delibera sulla salvaguardia degli equilibri di bilancio (rapporto tra entrate e spese). Nel caso il bilancio non fosse in equilibrio, il Consiglio deve assumere i provvedimenti opportuni per ripristinare l’equilibrio (pareggio obbligatorio). Il principio dell’equilibrio di bilancio, infatti, richiede la corretta applicazione di tutti gli equilibri finanziari, economici e patrimoniali, che sono da verificare non solo in sede di previsione, ma anche durante la gestione, in modo concomitante con lo svolgersi delle operazioni di esercizio e quindi nei risultati complessivi dell’esercizio che si riflettono nei documenti contabili di rendicontazione. In tali situazioni, allora, anche in considerazione della natura autorizzatoria del bilancio, le risorse dovranno essere ridistribuite, gli equilibri nuovamente verificati e, se necessario, ricostituiti.
Circa le competenze ad apportare variazioni ai documenti contabili, ricordiamo il principio generale secondo cui solo l’organo che ha adottato il documento può modificarlo (bilancio=Consiglio; PEG=Giunta). Esistono, tuttavia, alcune eccezioni:
1. la Giunta può effettuare variazioni d’urgenza del bilancio, opportunamente motivate e in questo caso occorre la ratifica del Consiglio entro i 60 giorni seguenti, e comunque entro il termine dell’esercizio, 31 dicembre se a tale data il termine dei 60 giorni non sia ancora scaduto. L’organo consiliare può anche non ratificare, in tutto o in parte, l’atto esecutivo, ma in questo caso, a differenza del passato, dovrà assumersi l’onere di adottare nei 30 giorni successivi e, comunque, entro il 31 dicembre dell’esercizio in corso, i provvedimenti necessari a regolare i rapporti nel frattempo sorti;
2. la Giunta può approvare variazioni del bilancio non discrezionali, che si configurano cioè come meramente applicative delle decisioni del Consiglio. È il caso, ad esempio, delle variazioni compensative tra le dotazioni delle missioni e dei programmi riguardanti l’utilizzo di risorse comunitarie e vincolate e delle spese di personale conseguenti a provvedimenti di trasferimento all’interno dell’Ente;
3. nel nuovo ordinamento contabile vengono ampliate le competenze del responsabile del servizio finanziario o, laddove disciplinato, dei singoli responsabili del processo di spesa, in materia di variazioni. A tali soggetti, infatti, spetta effettuare le variazioni compensative del PEG fra capitoli di entrata della medesima categoria e fra capitoli di spesa del medesimo macroaggregato, le reiscrizioni al fondo pluriennale vincolato (da comunicare alla Giunta) e le variazioni di bilancio riguardanti l’utilizzo della quota vincolata del risultato di amministrazione. Sono, inoltre, oggetto di determinazione dirigenziali le variazioni degli stanziamenti riguardanti i versamenti ai conti di Tesoreria statale intestati all’Ente e i versamenti a depositi bancari nonché le variazioni necessarie per l’adeguamento delle previsioni riguardanti le partite di giro e le operazioni per conto terzi.
Le variazioni di bilancio devono essere effettuate entro il 30 novembre di ciascun anno, con alcune eccezioni, per le quali il termine è spostato al 31 dicembre. Ciò significa che oltre tale termine le previsioni che siano in difetto non potranno accogliere impegni di spesa i quali, quindi, se non troveranno idoneo supporto nel fondo di riserva, saranno destinati a costituire debiti fuori bilancio non riconoscibili ai sensi dell’art. 194. Entro il 31 luglio il Consiglio adotta la delibera di assestamento generale, che comporta una variazione di bilancio in cui vengono verificate tutte le previsioni di entrata e di spesa, compreso il fondo di riserva e il fondo di cassa, al fine di assicurare il permanere del pareggio di bilancio. Le variazioni al PEG possono essere adottate entro il 15 novembre di ciascun anno, fatte salve le variazioni correlate alle variazioni di bilancio che possono essere deliberate sino al 31 dicembre.
Con l’attuale sistema di strumenti programmatici si possono verificare tre fondamentali tipologie di variazioni:
• la prima riguardante il Piano esecutivo di gestione (PEG), ma non coinvolgente il bilancio di previsione finanziario;
• la seconda concernente sia il PEG sia il bilancio;
• la terza concernente il prelievo dal fondo di riserva.
Nel caso di variazioni del solo PEG si possono verificare:
• variazioni della sola parte descrittiva degli obiettivi, senza che ciò comporti variazioni finanziarie: in questo caso i soggetti coinvolti nell’operazione sono da un lato i dirigenti che formulano la proposta di variazione della parte descrittiva del PEG, dall’altro la Giunta che invece adotta la delibera di variazione del piano. Il servizio finanziario, infine, prende atto dell’avvenuta modifica;
• variazioni al solo livello finanziario coinvolgenti articoli di uno stesso capitolo: in questa ipotesi il dirigente adotta la determinazione contenente la richiesta al servizio economico-finanziario di effettuare la suddetta variazione;
• variazioni sia a livello finanziaio sia a livello degli obiettivi: al riguardo i dirigenti inoltrano al settore economico-finanziario la proposta di effettuare le variazioni al PEG, quindi la Giunta dell’ente vi provvede con apposito atto deliberativo. Infine, al servizio finanziario non resta che eseguire le variazioni ordinate.
La seconda tipologia di variazioni, che interssano sia il PEG sia il bilancio, ha origine da modificazioni coinvolgenti capitoli di interventi diverso e la sfera degli obettivi programmati, questi ultimi consistenti, ad esempio, nell’introduzione di nuovi targets, nell’eliminazione di vecchi progetti o nei mutamenti delle modalità attuative degli obiettivi stessi (variazioni di programmi o progetti). In questo caso i dirigenti inviano al servizio finanziario la proposta concernente le variazioni contabili e le modificazioni a livello degli obiettivi accennate. Il servizio in argomento, quindi, rilevata la fattibilità delle variazioni richieste, invia la proposta al Consiglio e alla Giunta dell’ente o, nel caso d’urgenza, solo a quest’ultimo organo. Nella prima ipotesi questi organi, ritenuta politicamente valida la proposta, adottano il primo la deliberazione di variazione del bilancio, il secondo la deliberazione di variazione del PEG. Nel caso di urgenza, invece, entrambe le predette deliberazioni vengono assunte dalla Giunta dell’ente, ma il Consiglio dovrà ratificare la delibera di variazione del bilancio entro 60 giorni dalla sua adozione.
L’ultimo caso di variazione di bilancio è il prelievo dal fondo di riserva, dal fondo di cassa e dai fondi spese potenziali. Il fondo di riserva è il fondo, iscritto nella Missione “Fondi e accantonamenti”, all’interno del Programma “Fondo di riserva”, in cui sono accantonate somme destinate a fronteggiare esigenze straordinarie di bilancio (come ad esempio lavori di somma urgenza), o dirette ad integrare quegli stanziamenti di spesa corrente le cui previsioni si rivelino insufficienti nel corso della gestione. Nel fondo è stanziata una dotazione finanziaria di valore non inferiore allo 0,3 e non superiore al 2 per cento del totale delle spese correnti di competenza inizialmente previste nel bilancio. In ogni caso, la metà della quota minima prevista deve essere riservata alla copertura di eventuali spese non prevedibili, la cui mancata effettuazione comporterebbe danni certi all’amministrazione. Spetta alla Giunta effettuare la delibera di prelievo, da comunicarsi al Consiglio nei tempi stabiliti dal Regolamento di contabilità e sempre che i prelevamenti siano deliberati entro il 31 dicembre di ogni anno. Il successivo art. 167 consente agli enti locali di stanziare nella Missione “Fondi e accantonamenti”, all’interno del Programma “Altri fondi”, ulteriori accantonamenti, i fondi spese potenziali, riguardanti passività potenziali, sui quali non è possibile impegnare e pagare. Quando si accerta che la spesa potenziale non può più verificarsi, la corrispondente quota del risultato di amministrazione è liberata dal vincolo. Tali operazioni di prelievo sono di competenza dell’organo esecutivo e vanno deliberati entro il 31 dicembre di ogni anno. Esse comportano mutamenti nelle dotazioni finanziarie degli stanziamenti di spesa e nella parte descrittiva dei programmi e dei progetti contenuti nel PEG. Al riguardo i dirigenti inviano proposta di prelievo dal fondo di riserva e di variazione delle linee guida (modificazione descrittiva degli obiettivi) alla Giunta dell’ente. Quest’ultimo organo adotta la delibera di prelievo dal Fondo e di variazione del PEG, dandone comunicazione al Consiglio nel termine stabilito dal Regolamento di contabilità. Infine, il servizio finanziario esegue il prelievo autorizzatorio.
Come possiamo dedurre dall’analisi appena effettuata, oggi il concetto di variazione di bilancio assume un significato più ampio e complesso di quello che aveva in passato. Infatti, prima della riforma apportata dal d.lgs. 118/2011, la nozione di variazione di bilancio era associata unicamente a modifiche di tipo contabile, in quanto non esisteva un legame programmatico tra le risorse finanziarie disponibili e gli obiettivi da perseguire. Ciò scaturiva da modelli di gestione degli enti locali privi di strumenti di programmazione, dove gli amministratori giocavano un forte ruolo gestionale, mentre i dirigenti assolvevano a funzioni meramente esecutive. Questa situazione, naturalmente, era favorita e resa necessaria da un lato dalla commistione in un unico documento degli attuali bilancio annule di previsione e PEG e dall’altro dall’assenza di un piano dettagliato degli obiettivi. Attualmente, invece, esistendo un sistema coordinato e fortemente integrato di documenti di programmazione, alle variazioni di bilancio non si legano solo meri effetti contabili (storni, aumenti e di munizioni di risorse finanziarie), ma anche modifiche di obiettivi, ridistribuzione di dotazioni strumentali e di risorse umane, che coinvolgono il PEG (ma anche il DUP) nella parte descrittiva e nella parte contabile.