Insegne, preinsegne e mezzi pubblicitari - sentenza annulla diniego ANAS
[b]TAR LAZIO – ROMA, SEZ. I – sentenza 28 aprile 2020 n. 4319
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FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente Consorzio è composto da due distinte società, le quali sono proprietarie, in distinte porzioni, dell’immobile in cui ha sede il Centro Commerciale “La XXX”, .... a ridosso del Grande Raccordo Anulare, ed in prossimità della bretella che conduce all’imbocco dell’Autostrada Roma-Napoli.
2. Il 30 luglio 2013 il Consorzio ha inoltrato all’ANAS, Compartimento Viabilità di Roma, la richiesta di autorizzazione per allocare, sul fabbricato sede del Centro, 4 “insegne di esercizio”, recanti la dicitura “La XXX Centro Commerciale”, ciascuna visibile da diverse strade di percorrenza, e quindi tali, secondo la ricorrente, da non creare interferenza reciproca.
3. Con l’impugnata nota, del 28 agosto 2013, l’ANAS ha respinto la richiesta con la seguente motivazione:
“In merito si chiarisce che, l’insegna di esercizio per essere considerata tale deve essere una soltanto, in quanto più insegne rappresentano palesemente un richiamo pubblicitario. Dalla documentazione inoltrata a questo Ufficio risulterebbe che le richieste di più insegne di esercizio siano riferite ad una medesima attività commerciale, pertanto le suddette istanze non possono essere accolte. Tuttavia qualora codesta ditta volesse inoltrare a questo Compartimento la richiesta di concessione di una sola insegna di esercizio, questo compartimento sarà disponibile al riesame della nuova richiesta, purché l’insegna da installare rientri nelle misure previste dall’art. 48 del Regolamento di attuazione del C.d.S. – in quanto le stesse non possono superare i mq. 6 ad eccezione delle quelle poste parallelamente al senso di marcia dei veicoli o in aderenza ai fabbricati (aderenti al prospetto del fabbricato per tutta la loro superficie).”.
4. Avverso tale nota la ricorrente ha proposto impugnazione, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:
I) Violazione dell’art. 10 bis della L. 241/90, non avendo ANAS comunicato alla ricorrente il preavviso di rigetto, indicandone le relative motivazioni;
[color=red][b]II) Nel merito, infondatezza dell’assunto secondo cui una “insegna di esercizio”, per essere tale, deve essere unica, non constando da alcuna norma simile limitazione.
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III) Difetto di motivazione, in relazione alla circostanza che ANAS non ha indicato la fonte della regola applicata.
5. ANAS si è costituita in giudizio, con memoria di stile.
6. Il ricorso è stato chiamato alla pubblica udienza del 22 aprile 2020, in occasione della quale è stato introitato in decisione, previo scambio di memorie.
[color=red][b]7. Il ricorso può essere accolto per fondatezza del secondo motivo di ricorso, che ha rilevanza assorbente.
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8. L’art. 23 comma 7 del Codice della Strada stabilisce che “È vietata qualsiasi forma di pubblicità lungo e in vista degli itinerari internazionali, delle autostrade e delle strade extraurbane principali e relativi accessi. Su dette strade è consentita la pubblicità nelle aree di servizio o di parcheggio solo se autorizzata dall’ente proprietario e sempre che non sia visibile dalle stesse. Sono consentiti i segnali indicanti servizi o indicazioni agli utenti purché autorizzati dall’ente proprietario delle strade. Sono altresì consentite le insegne di esercizio, con esclusione dei cartelli e delle insegne pubblicitarie e altri mezzi pubblicitari, purché autorizzate dall’ente proprietario della strada ed entro i limiti e alle condizioni stabilite con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Sono inoltre consentiti, purche’ autorizzati dall’ente proprietario della strada, nei limiti e alle condizioni stabiliti con il decreto di cui al periodo precedente, cartelli di valorizzazione e promozione del territorio indicanti siti d’interesse turistico e culturale e cartelli indicanti servizi di pubblico interesse. Con il decreto di cui al quarto periodo sono altresi’ individuati i servizi di pubblico interesse ai quali si applicano le disposizioni del periodo precedente”.
9. Gli artt. 47 e 48 del Regolamento di attuazione al Codice della Strada, di cui al d.P.R. n. 495/1992, completano la disciplina, il primo definendo cosa debba intendersi per “mezzo pubblicitario”, il secondo specificando le dimensioni consentite dei mezzi pubblicitari e delle c.d. “insegne di esercizio”.
9.1. L’art. 47 fornisce, in particolare, le seguenti definizioni, rilevanti ai fini del decidere:
comma 1: “insegna di esercizio” è la “…scritta in caratteri alfanumerici, completata eventualmente da simboli e da marchi, realizzata e supportata con materiali di qualsiasi natura, installata nella sede dell’attività a cui si riferisce o nelle pertinenze accessorie alla stessa. Può essere luminosa sia per luce propria che per luce indiretta.”
comma 2: “preinsegna” è “la scritta in caratteri alfanumerici, completata da freccia di orientamento, ed eventualmente da simboli e da marchi, realizzata su manufatto bifacciale e bidimensionale, utilizzabile su una sola o su entrambe le facce, supportato da una idonea struttura di sostegno, finalizzata alla pubblicizzazione direzionale della sede dove si esercita una determinata attività ed installata in modo da facilitare il reperimento della sede stessa e comunque nel raggio di 5 km. Non può essere luminosa, né per luce propria, né per luce indiretta.”
comma 8: “impianto di pubblicità o propaganda” è “qualunque manufatto finalizzato alla pubblicità o alla propaganda sia di prodotti che di attività e non individuabile secondo definizioni precedenti, né come insegna di esercizio, né come preinsegna, né come cartello, né come striscione, locandina o stendardo, né come segno orizzontale reclamistico, né come impianto pubblicitario di servizio. Può essere luminoso sia per luce propria che per luce indiretta”.
9.2. L’art. 48 si legge invece come segue:
“1. I cartelli, le insegne di esercizio e gli altri mezzi pubblicitari previsti dall’ articolo 23 del codice e definiti nell’ articolo 47, se installati fuori dai centri abitati non devono superare la superficie di 6 mq, ad eccezione delle insegne di esercizio poste parallelamente al senso di marcia dei veicoli o in aderenza ai fabbricati, che possono raggiungere la superficie di 20 mq; qualora la superficie di ciascuna facciata dell’edificio ove ha sede l’attività sia superiore a 100 mq, è possibile incrementare la superficie dell’insegna di esercizio nella misura del 10% della superficie di facciata eccedente 100 mq, fino al limite di 50 mq.
2. I cartelli, le insegne di esercizio e gli altri mezzi pubblicitari installati entro i centri abitati sono soggetti alle limitazioni dimensionali previste dai regolamenti comunali.
3. Le preinsegne hanno forma rettangolare e dimensioni contenute entro i limiti inferiori di 1 mx0,20 m e superiori di 1,50 mx0,30 m. È ammesso l’abbinamento sulla stessa struttura di sostegno di un numero massimo di sei preinsegne per ogni senso di marcia a condizione che le stesse abbiano le stesse dimensioni e costituiscano oggetto di un’unica autorizzazione.”
9.3. Infine, viene in considerazione l’art. 2 del Regolamento ANAS del 16 giugno 2011, “Regolamento per la disciplina della pubblicità sulle strade di competenza ANAS S.p.A.”, secondo cui per “insegna di esercizio” si intende “la scritta in caratteri alfanumerici, completata eventualmente da simboli e da marchi dell’azienda, nonché dei prodotti e dei servizi offerti in base a regolari contratti commerciali, realizzata e supportata con materiali di qualsiasi natura, installata nella sede dove si svolge l’attività a cui si riferisce o nelle pertinenze della stessa.”. Dopo aver richiamato le specifiche tecniche indicate dal Regolamento di attuazione del Codice della Strada, l’articolo in esame si conclude affermando che “Resta in capo ad ANAS S.p.A., in qualità di Ente proprietario, il potere discrezionale volto ad accertare se concretamente l’insegna di esercizio rispetti la sola funzione primaria a cui è deputata e non si configuri invece una funzione pubblicitaria e comunque di verificare l’idoneità a non pregiudicare la sicurezza della circolazione stradale.”-
10. In base a quanto previsto dalle norme che precedono, lungo le autostrade e le strade extraurbane nonché “in vista” delle medesime non è consentito, in alcun modo, il posizionamento di impianti che abbiano funzione pubblicitaria; è viceversa consentita, previa autorizzazione dell’ente gestore della strada, l’allocazione di “insegne” e “preinsegne” di esercizio. E’ quindi necessario individuare il criterio che consente di stabilire quando, ed a quali condizioni, un impianto riproduttivo del nome di una attività imprenditoriale possa considerarsi pubblicitario, e quando, invece, possa considerarsi una semplice “insegna di esercizio”, tenuto conto del fatto che le caratteristiche individuate all’art. 47, comma 1, del Regolamento di attuazione al Codice della Strada, sono abbastanza generiche e che la mera osservanza delle specifiche tecniche dettate dall’art. 48 del d.p.R. n. 495/92, e dall’art. 2 del Regolamento ANAS, , per le “insegne di esercizio”, non esclude che l’impianto possa perseguire una finalità pubblicitaria.
11. Soccorre in tal senso l’art. 2 bis, del D.L. n. 13/2002, convertito nella L. n. 75 del 2002, il quale ha stabilito, al comma 1, che “Il canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari di cui all’articolo 62, comma 1, del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, analogamente a quanto previsto dall’articolo 10 della legge 28 dicembre 2001, n. 448, non è dovuto per le insegne di esercizio delle attività commerciali e di produzione di beni o servizi che contraddistinguono la sede ove si svolge l’attività cui si riferiscono, per la superficie complessiva fino a 5 metri quadrati.”, mentre al comma 6 ha previsto che “Si definisce insegna di esercizio la scritta di cui all’articolo 47, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, che abbia la funzione di indicare al pubblico il luogo di svolgimento dell’attività economica. In caso di pluralità di insegne l’esenzione è riconosciuta nei limiti di superficie di cui al comma 1”.
12. La giurisprudenza, proprio facendo leva su tale norma, ha affermato che un impianto allocato sul tetto di uno stabilimento, tanto più se orientato in modo da essere difficilmente visibile da chi percorra la viabilità immediatamente adiacente, “non può avere la funzione prevalente di individuare i locali dell’impresa in favore di chi tali locali deve raggiungere, essendo essa in sostanza leggibile solo da chi percorre l’autostrada” (C.d.S. n.4867/2017)-Ha inoltre affermato che “per insegna di esercizio va intesa l’insegna che risulti installata sulla sede dell’attività per individuare l’azienda nella sua dislocazione fisica, e che non contenga alcun elemento teso a pubblicizzare l’attività produttiva dell’impresa, limitandosi soltanto a segnalare la denominazione dell’impresa medesima, nel rispetto del dettato dell’art. 47 del d.P.R. n. 495 del 1992, quanto a dimensioni e luminosità” (così Cons. Stato, sez. IV, 28 giugno 2018, n. 3974).
12. La Sezione si è già pronunciata, inoltre, sulla possibilità di allocare plurime insegne di esercizio su uno stesso stabile, rilevando che “qualora con il dichiarato fine di delimitare ed individuare i locali di un’azienda vengano apposti più manufatti, ciò non costituisce una condizione automaticamente ostativa alla loro qualificazione quali insegne di esercizio. Difatti, l’assioma formulato nel diniego, che equipara la presenza di plurimi segni distintivi con il necessario perseguimento di finalità pubblicitarie, non trova conferma nel dettato normativo e non risulta neppure coerente con le indicazioni fornite in giurisprudenza circa gli elementi di cui tenere conto, previa una concreta verifica dello stato dei luoghi, al fine della distinzione tra insegne di esercizio e strumenti pubblicitari. Si è osservato, nello specifico, che lo scrutinio della natura delle insegne apposte presuppone una valutazione della “combinazione sinergica” di una pluralità di fattori, quali la dimensione degli impianti, la loro particolare collocazione e l’eventuale presenza di marchi o altri elementi estranei alla denominazione aziendale. Analizzati questi elementi, l’ente gestore della strada può esprimere un giudizio circa le effettive caratteristiche dei manufatti, in modo da valutare se essi perseguano una finalità pubblicitaria, come tale non consentita in quanto costituente una potenziale fonte di distrazione e di pericoli per la circolazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 2013, n. 5586). Il diniego impugnato, quindi, concentrandosi unicamente sulla esistenza di una pluralità di insegne, si palesa inadeguato nel suo apparato motivazionale. Ciò comporta l’obbligo per l’Anas di rideterminarsi sul punto, rinnovando l’istruttoria in modo da considerare tutti i pertinenti fattori, sopra riportati a titolo meramente esemplificativo, e determinarsi in ordine alla sussistenza o meno delle condizioni per considerare i manufatti delle insegne di esercizio.” (TAR lazio, Roma, Sez. I, n. 64 del 4 gennaio 2019).
13. Dall’insieme delle norme e delle pronunce che precedono possono trarsi le seguenti considerazioni.
14. Le c.d. “insegne di esercizio” sono impianti aventi la mera funzione di consentire al pubblico di reperire l’edificio in cui ha sede un’attività imprenditoriale: l’aiuto al reperimento, che deve svolgere tale manufatto, è infatti specificamente enunciato dall’art. 2 bis del D.L. n. 13/2002 e nella definizione di “preinsegna”, che, con riferimento al territorio posto nel raggio di 5 km dalla sede dell’attività economica, ne specifica l’utilizzo ai fini di “reperimento” ed “orientamento” stradale.
15. Più in dettaglio, ciò che pare distinguere le “insegne di esercizio” dagli impianti pubblicitari è il fatto che le “insegne di esercizio”, come le “preinsegne”, non hanno lo scopo di illustrare le caratteristiche di una determinata attività economica, come pure non perseguono lo scopo di renderne nota l’esistenza al pubblico che già non la conosca (per quanto tale evenienza possa ovviamente inverarsi): in generale tali impianti non hanno lo scopo di veicolare informazioni ad un pubblico che non le conosca, scopo che è invece è proprio degli impianti pubblicitari. Le “insegne di esercizio”, e le “preinsegne”, sono invece dirette a quel pubblico di utenti che, già conoscendo dell’esistenza dell’attività, vi si sta recando ed ha solo necessità di un aiuto per raggiungerla. Ciò spiega il motivo per cui le “preinsegne”, collocate anche a 5 km di distanza, possano essere completate da “frecce di orientamento”, e spiega altresì la ragione per cui le “insegne di esercizio” debbano rispettare le caratteristiche tecniche indicate all’art. 48 del Regolamento, caratteristiche che, appunto, presuppongono che non debbano essere visibili da lontano.
16. Rispetto a tale funzione, il fatto che le “insegne di esercizio”, riferite alla medesima attività economica, siano plurime non comporta necessariamente che esse svolgano una funzione pubblicitaria, come si sostiene nel provvedimento impugnato. In effetti, lo stesso art. 2 bis, comma 6, del D.L. n. 13/2002 ammette esplicitamente che possa esservi una pluralità di “insegne di esercizio” e la necessità, posta da tale norma, che esse occupino una superficie non superiore a 6 mq. è stabilita al solo fine dell’esonero dal pagamento del canone per l’installazione dei mezzi pubblicitari. Il predetto limite superficiario, in particolare, non comporta – perché la norma non lo dice – che le “insegne di esercizio”, solo perché plurime e con superficie superiore a 6 mq., debbano considerarsi automaticamente impianti pubblicitari, sempre che rispettino le specifiche tecniche dettate per le “insegne di esercizio”.
Da ultimo si deve considerare che la necessità di posizionare più “insegne di esercizio” può oggettivamente collegarsi al fatto che la visibilità dello stabilimento può essere diversa in dipendenza della viabilità percorsa dall’utenza per raggiungerlo.
17. La richiesta di posizionare più “insegne di esercizio” relative alla medesima attività economica deve pertanto essere valutata dall’Ente competente tenendo presente che, laddove gli impianti rispettino le specifiche tecniche indicate dall’art. 48 del Regolamento di attuazione del Codice della Strada, la natura pubblicitaria non può essere affermata solo in ragione della pluralità degli impianti, ma deve collegarsi a caratteristiche o circostanze specifiche (ad esempio: l’orientamento o il posizionamento in concreto) che ne denuncino l’intento pubblicitario, ovvero lo scopo di veicolare informazioni ad un pubblico che ancora non le conosca.
18. Il Consorzio ricorrente ha chiesto di poter allocare 4 impianti che recano la semplice dicitura “La XXX Centro Commerciale”, da posizionare in quattro diversi punti dello stabilimento che è sede di tale Centro commerciale: l’eventuale funzione pubblicitaria di tali impianti, per le ragioni sopra dette, non può essere desunta, automaticamente, dal numero degli impianti.
19. Il provvedimento impugnato, nella parte in cui afferma che “l’insegna di esercizio per essere considerata tale deve essere una soltanto, in quanto più insegne rappresentano palesemente un richiamo pubblicitario. Dalla documentazione inoltrata a questo Ufficio risulterebbe che le richieste di più insegne di esercizio siano riferite ad una medesima attività commerciale, pertanto le suddette istanze non possono essere accolte”, reca una motivazione del tutto inadeguata, poiché fa discendere la natura pubblicitaria degli impianti unicamente dalla pluralità di essi, senza aggiungere nessun altra considerazione.
20. Il ricorso va pertanto accolto per fondatezza del secondo motivo di ricorso, che ha rilevanza assorbente delle ulteriori censure, incentrate su violazioni procedimentali.
21. Va quindi disposto l’annullamento dell’impugnata nota dell’ANAS, nella parte oggetto di impugnazione.
22. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti e nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla l’impugnata nota dell’ANAS prot. CRM – 0021691- P del 28 agosto 2013, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti.