ACCESSO agli atti, civico (semplice e generalizzato): TAR Lazio 2/7/2018
[color=red][b]Tar Lazio, sez. II bis, sentenza 2 luglio 2018, n. 7326[/b][/color]
Pubblicato il 02/07/2018
N. 07326/2018 REG.PROV.COLL.
N. 02980/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2980 del 2018, proposto da ...,
rappresentato e difeso personalmente ex art. 23 c.p.a., con domicilio eletto presso
il proprio studio in Roma, via Nizza, n. 45;
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avvocato Rodolfo Murra, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura
comunale in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21
per
per l’accertamento del diritto del ricorrente di accedere ai documenti richiesti con
istanza presentata in data 8 gennaio 2018, con conseguente ordine a Roma Capitale
di esibizione ai sensi dell’art. 116 c.p.a..
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2018 la dott.ssa Brunella
Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’avvocato ... ha agito ai fini del
riconoscimento della pretesa ad exhibendum in relazione all’istanza presentata
all’amministrazione di Roma Capiatale in data 8 gennaio 2018, con conseguente
ordine a Roma Capitale di assicurare l’ostensione ai sensi dell’art. 116 c.p.a..
2. Il ricorrente ha premesso che la richiesta è correlata al patrocinio prestato, in
qualità di avvocato, in favore dei Sig.ri Alteo e Filippo Paolucci, relativamente ad
una procedura esecutiva immobiliare (risalente al 1994). Dalla documentazione
prodotta in giudizio emerge che, nell’ambito della suddetta procedura, avente ad
oggetto il terreno in proprietà del debitore degli assistiti dell’avvocato ...,
l’amministrazione comunale ha proposto opposizione ex art. 619 c.p.c., a motivo
dell’acquisizione del bene al proprio patrimonio in conseguenza
dell’inottemperanza ad una ordinanza di demolizione, adottata nel 1993. In base a
quanto desumibile dalla esposizione contenuta nel ricorso introduttivo del presente
giudizio, la richiesta di accesso è da porre in rapporto ad asseriti ritardi
dell’amministrazione nel frazionamento del terreno oggetto della procedura
esecutiva e nella trascrizione nei registri immobiliari dell’acquisizione, alla quale
sarebbero correlate implicazioni pregiudizievoli per i creditori assistiti dal
ricorrente in quel procedimento.
3. Nello specifico, l’istanza di accesso, formulata con un generico riferimento al d.
lgs. n. 33 del 2013, al d. lgs. n. 97 del 2016, nonché alla l. n. 241 del 1990, ha avuto
ad oggetto: a) l'indicazione del responsabile del procedimento di frazionamento e
trascrizione ai fini dell'esecuzione del provvedimento di acquisizione prot 1141 del
13 gennaio 1993 alla data odierna; b) l'indicazione del responsabile del
procedimento di frazionamento e trascrizione ai fini dell'esecuzione del
provvedimento di acquisizione prot 1141 del 13 gennaio 1993 allo stato attuale; c)
trasmissione della denuncia, per il reato di cui all'art 328 c.p.c (ed ogni altro reato
ravvisabile) formulata dal Comune di Roma nei confronti di chiunque abbia
provveduto alla trascrizione e comunque all'esecuzione del detto provvedimento
prot. 1141 del 13 gennaio 1993; d) la trasmissione dei provvedimenti disciplinari
adottati nei confronti di chiunque non abbia provveduto alla trascrizione e
comunque esecuzione del detto provvedimento prot. 1141 del 13 gennaio 1993; e)
l'indicazione del responsabile del procedimento avente ad oggetto l’accesso agli atti
amministrativi.
4. A sostegno della pretesa azionata, il ricorrente ha sintetizzato alcune delle
disposizioni in materia di accesso, ordinario e civico, c.d. semplice e generalizzato.
5. Il Comune di Roma Capitale si è costituito in giudizio per resistere al gravame,
rappresentando che, in esito agli approfondimenti resisi necessari a motivo delle
generiche indicazioni fornite dal ricorrente, l’intero fascicolo riferito al
procedimento di acquisizione del terreno è stato messo a disposizione
dell’avvocato ..., con ritiro di copia da parte di un delegato del medesimo in data 22
marzo 2018. Su tali basi, nel rimarcare l’inammissibilità della richiesta nella parte in
cui non sono stati richiesti atti bensì formulati quesiti in relazione a profili estranei
all’ambito di operatività dell’accesso nelle sue varie declinazioni, l’amministrazione
comunale ha, dunque, concluso per la declaratoria di cessazione della materia del
contendere ovvero di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.
6. Con memoria depositata in data 17 maggio 2018, il ricorrente ha articolato
deduzioni in replica, insistendo per l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione
e reiterando le domande già proposte.
7. Alla camera di consiglio del 5 giugno 2018 il ricorso è stato trattenuto per la
decisione.
[color=red][b]8. Il ricorso non merita accoglimento.[/b][/color]
[b]9. Il Collegio evidenzia che l’istanza di accesso presentata dal ricorrente reca
riferimenti del tutto generici tanto alla l. n. 241 del 1990 quanto ai decreti legislativi
n. 33 del 2013 e n. 97 del 2016, senza peraltro alcuna specificazione in ordine alla
duplice fattispecie prevista dall’art. 5 del d. lgs. n. 33 del 2013 s.m.i.,
rispettivamente al comma 1 ed al comma 2, segnatamente riferiti all’accesso civico
che si sostanzia nell’obbligo di pubblicazione ed all’accesso civico generalizzato,
introdotto con il d. lgs. n. 97 del 2016.[/b]
9.1. Il Collegio ritiene, pertanto, imprescindibile una[color=red][b] illustrazione delle diverse
tipologie di accesso agli atti amministrativi previste nel nostro ordinamento[/b][/color]
10. A seguito dell’introduzione, con il d. lgs. n. 97 del 2016 (sulla base della delega
di cui all’art. 7, comma 1, lett. h della legge n. 124 del 2015), dell’accesso civico
generalizzato (art. 5 co.2 del d.lgs. n. 33/2013), la tutela della trasparenza
dell’azione amministrativa risulta rafforzata ed arricchita attraverso una disciplina
che si aggiunge a quella che prevede gli obblighi di pubblicazione (articoli da 12 e
ss. del d.lgs. n. 33 del 2013) e alla più risalente disciplina di cui agli articoli 22 e ss.
della l. n. 241 del 1990 in tema di accesso ai documenti.
10.1. Accanto, quindi, all’[color=red][b]accesso tradizionale[/b][/color], collegato alle specifiche esigenze del
richiedente e caratterizzato dalla connotazione strumentale agli interessi individuali
dell’istante, posto in una posizione differenziata rispetto agli altri cittadini che
legittima il diritto di conoscere e di estrarre copia di un documento amministrativo,
si è dapprima introdotto l’[color=red][b]accesso civico c.d. “semplice”,[/b][/color] imperniato su obblighi di
pubblicazione gravanti sulla pubblica amministrazione e sulla legittimazione di
ogni cittadino a richiederne l’adempimento e, poi, l’accesso civico [color=red][b]generalizzato[/b][/color],
azionabile da chiunque, senza previa dimostrazione circa la sussistenza di un
interesse concreto e attuale in connessione con la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti e senza alcun onere di motivazione della richiesta, al
precipuo scopo di consentire una pubblicità diffusa ed integrale in rapporto alle
finalità esplicitate dall’art. 5, comma 2 del d. lgs. n. 33 del 2013.
10.2. Pur condividendo lo stesso tipo di tutela processuale, già da quanto sopra
esposto, si comprende[color=red][b] la significativa differenza tra accesso ai documenti ed
accesso civico, semplice e generalizzato[/b][/color], consentendo il primo una ostensione più
approfondita ed il secondo, ove le esigenze di controllo diffuso del cittadino
devono consentire una conoscenza più estesa ma meno approfondita, l’accesso ad
una larga diffusione di dati documenti e informazioni, fermi i limiti ,che di seguito
si andranno ad evidenziare, posti a salvaguardia di interessi pubblici e privati
suscettibili di vulnerazione. Emblematica di tale diversità è, del resto, la
constatazione che mentre la legge 241/1990 esclude espressamente l'utilizzabilità
del diritto di accesso per sottoporre l'amministrazione a un controllo generalizzato,
il diritto di accesso generalizzato è riconosciuto proprio «allo scopo di favorire forme
diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse
pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico».
10.3. Né vanno trascurate le differenti tecniche di bilanciamento degli interessi,
affidate, nell’impianto definito dagli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 1990, al
combinato disposto della disciplina primaria e di quella secondaria, costituita dai
regolamenti di cui all’art. 24 del medesimo testo legislativo, con i quali possono
essere individuate le tipologie di atti sottratti all’accesso, ove, per contro, con
riferimento all’accesso civico generalizzato, la fonte primaria non reca prescrizioni
puntuali – individuando una classificazione interessi, pubblici (art. 5 bis, comma 1)
e privati (art. 5 bis, comma 2) suscettibili di determinare una eventuale esclusione
dell’accesso, cui si associano i casi di divieto assoluto ( art. 5 bis, comma 3) –
rinviando ad un atto amministrativo non vincolante (linee guida ANAC, adottate
d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali) quanto alla
precisazione dell’ambito operativo dei limiti e delle esclusioni dell’accesso civico
generalizzato (Linee guida Anac in materia di accesso civico di cui alla
Deliberazione n. 1309 del 28 dicembre 2016, recante indicazioni operative e le
esclusioni e i limiti all'accesso civico generalizzato, adottata dall’ANAC d'intesa
con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata
in base all’art. 5 bis, comma 6 del decreto trasparenza).
10.4. Giova precisare, altresì, sul piano procedurale, che nei casi di diniego parziale
o totale all’accesso o in caso di mancata risposta allo scadere del termine per
provvedere, contrariamente a quanto dispone la legge 241/1990, [b]non si forma
silenzio rigetto, ma il cittadino può attivare la speciale tutela amministrativa interna
davanti al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza[/b]
formulando istanza di riesame, alla quale deve essere dato riscontro entro i termini
normativamente prescritti. Tale procedura di tutela amministrativa interna trova
radice proprio nell’esigenza di assicurare al cittadino una risposta, chiara e
motivata, attraverso uno strumento rapido e non dispendioso, con il
coinvolgimento di un soggetto, il responsabile della prevenzione della corruzione e
della trasparenza, che svolge un ruolo fondamentale nell’ambito della disciplina di
prevenzione della corruzione e nell’attuazione delle relative misure. L’assenza di
una tipizzazione legislativa del silenzio, infatti, implica l’onere per l’interessato di
contestare l’inerzia dell’amministrazione attivando lo specifico rito di cui all’art.
117 c.p.a. e, successivamente, in ipotesi di diniego espresso, ai dati o documenti
richiesti, il rito sull’accesso ex art. 116 c.p.a.
11. Chiarito il quadro della disciplina di riferimento, il Collegio non può che
evidenziare, in considerazione della domanda di accertamento del diritto a
conoscere formulata dal ricorrente e delle conseguenti pretese dal medesimo
avanzate, l’assenza dei presupposti prescritti per la stessa ammissibilità dell’accesso,
sia ordinario che civico, generalizzato e non (c.d. accesso civico “semplice”).
11.1. Quanto all’accesso ordinario, in disparte il profilo correlato alla esaustiva e
chiara indicazione degli elementi idonei a fondare la legittimazione, il Collegio
reputa sufficiente evidenziare che l’accesso ordinario, per univoca giurisprudenza
(il che esime da citazioni specifiche) ha ad oggetto documenti amministrativi,
dovendosi, pertanto, escludere, come sopra esposto, che, attraverso detto istituto,
possano trovare ingresso richieste finalizzate ad un controllo generalizzato
dell’operato dell’amministrazione, tanto più quando, come nella fattispecie, non
consti neanche l’esistenza di gran parte dei documenti richiesti dal ricorrente, i cui
estremi, infatti, non sono stati dal medesimo indicati né, in qualche modo, resi
identificabili. E, invero, non può che convenirsi con la difesa dell’amministrazione
comunale, quanto all’inammissibilità di richieste che si risolvano, nella sostanza, in
formulazione di quesiti. Del resto, avverso le pretese omissioni
dell’amministrazione, l’ordinamento prevede specifici strumenti di tutela che
avrebbero potuto essere azionati dall’interessato, al ricorrere dei relativi
presupposti. A ciò aggiungasi che non è in contestazione che l’amministrazione
abbia provveduto, a seguito della integrazione della richiesta originaria da parte del
ricorrente, ad assicurare l’ostensione al fascicolo relativo al procedimento di
acquisizione nella sua integralità, dovendosi, pertanto, ritenere che non residuino
atti ulteriori nella disponibilità dell’amministrazione.
11.2 Né vengono il rilievo atti, dati ovvero informazioni per le quali sussista un
obbligo di pubblicazione, risultando, sul punto, del tutto generiche le deduzioni del
ricorrente, sia tenuto conto della risalenza della procedura acquisitiva sia,
soprattutto, tenuto conto dell’ovvia constatazione che la pubblicazione postula
l’esistenza degli atti richiesti.
11.3. Del pari, manca in radice anche il presupposto fondamentale per
l’ammissibilità dell’accesso civico generalizzato.
11.4. E, infatti, prima ancora degli interessi declinati nell’art. 5 bis del d. lgs. n. 33
del 2013, devono essere valorizzate in chiave selettiva e delimitativa dell’accesso
civico generalizzato le finalità per le quali tale strumento è stato previsto dal
legislatore esplicitate, come sopra esposto, nell’art. 5 comma 2 del medesimo testo
normativo attraverso il riferimento all’obiettivo di favorire forme diffuse di
controllo sul “perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e
di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
11.5. [color=red][b]Per quanto, infatti, la legge non richieda l’esplicitazione della motivazione
della richiesta di accesso, deve intendersi implicita la rispondenza della stessa al
soddisfacimento di un interesse che presenti una valenza pubblica e non resti
confinato ad un bisogno conoscitivo esclusivamente privato, individuale, egoistico
o peggio emulativo che, lungi dal favorire la consapevole partecipazione del
cittadino al dibattito pubblico, rischierebbe di compromettere le stesse istanze alla
base dell’introduzione dell’istituto.[/b][/color]
11.6. Emerge con immediatezza dalla lettura delle previsioni normative sopra
indicate, che: a) l’accesso ai “ dati e documenti” può riguardare esclusivamente dati
e documenti “detenuti” dall’amministrazione; b) l’accesso ha la finalità di “favorire
forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse
pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico” sicché sono oggetti di
accesso generalizzato esclusivamente documenti attinenti a tali finalità; c) l’accesso
non può prescindere dal rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi
giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis.
11.7. Orbene, quanto al primo di detti presupposti, va evidenziato che non consta
che l’amministrazione abbia la disponibilità di dati ulteriori rispetto a quelli già
forniti al richiedente, il quale, infatti, non è stato in grado di fornire neanche un
elemento, sia pure di carattere indiziario, circa l’eventuale adozione di
provvedimenti sanzionatori disciplinari ovvero in ordine all’eventuale redazione e
trasmissione di una denuncia di reato.
11.8. Si evidenzia, inoltre, che nella fattispecie viene in rilievo un procedimento
(quello di acquisizione di un bene al patrimonio comunale in conseguenza
dell’inottemperanza ad un ordine di demolizione) risalente a decenni addietro
(precisamente al 1993), rispetto al quale non è dato comprendere, né sono state
esplicitate dal ricorrente, le finalità pubbliche sottese alla richiesta, per come
esplicitate nelle previsioni normative sopra richiamate. E, invero, a prescindere
dalla copiosa (per stessa ammissione del ricorrente) documentazione contenuta nel
fascicolo del quale è stata finanche estratta copia, non è dato cogliere neanche una
correlazione (con precipuo riferimento ai supposti provvedimenti disciplinari ed
alla supposta denuncia di reato) con la procedura di esecuzione forzata cui il
ricorrente ha fatto riferimento.
12. Il Collegio ritiene di poter prescindere, alla luce di quanto sopra esposto, da
ulteriori considerazioni segnatamente riferite al coinvolgimento di eventuali
controinteressati, limitandosi a rilevare che l’art.5, comma 5 del d. lgs. n. 33 del
2016 s.m.i., analogamente a quanto previsto dall’art. 3 del d.P.R. 12 aprile 2006, n.
184, dispone che “fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria, l'amministrazione cui è
indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell'articolo 5-
bis, comma 2,d.lgv. cit. è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con
raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale
forma di comunicazione” ai fini della eventuale opposizione. Ciò senza considerare che
anche nella forma di accesso più penetrante, quale quella disciplinata dagli artt. 22
ss. della l. n. 241 del 1990, l’accesso ai dati sensibili e giudiziari è consentito, ai
sensi dell’art. 24, comma 7, nei limiti in cui sia strettamente indispensabile ai fini
della tutela in rapporto alla quale detto accesso è strumentale. Ed è appena il caso
di soggiungere che gli obblighi di tutela dei dati personali sono oggi ancor più
pregnanti dopo l’entrata in vigore degli artt. 5, 6 e ss. del Regolamento UE
2016/679, con il quale è stata, tra l’altro rafforzata l’efficacia delle misure già
previste dal d.lgs. n.196 del 2003.
[b]13. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, il ricorso va rigettato.[/b]
14. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate nella misura di cui
al dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis),
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, lo rigetta.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore di Roma Capitale,
liquidate complessivamente in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori
di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2018 con
l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Brunella Bruno, Consigliere, Estensore
Antonio Andolfi, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
Brunella Bruno
Elena Stanizzi
IL SEGRETARIO
Con un po' di pazienza, si potrà soddisfare la curiosità una volta che la pratica sarà esaurita da 40 anni e quindi passata in archivio storico. Per l'accesso basta indicare a grandi linee l'argomento della ricerca, e se pubblicata darne una copia. Se la richiesta è per fini amministrativi, occorre una marca da bollo
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