IMPIANTI PUBBLICITARI SU STRADA - niente SCIA nè silenzio-assenso
T.A.R. Campania Napoli, Sezione IV, 20 marzo 2012 SENTENZA N. 1355
FATTO
Con atto ritualmente notificato e depositato la società Tregiga S.R.L. espone di avere presentato in data 31.3.2011 segnalazione certificata di inizio attività per la installazione di un impianto pubblicitario su tetto privato da collocare sul solaio di copertura di un edificio sito alla via Volta, angolo via Cancello di Franco n. 29 , richiamando le previsioni dell’art. 7 del PGI del Comune di Napoli; la SCIA era corredata degli allegati prescritti e quasi simultaneamente procedeva alla installazione.
Tuttavia con la diffida in epigrafe l’amministrazione comunale ha comunicato alla ricorrente ed alla società proprietaria del tetto che la SCIA non poteva produrre effetti, trattandosi di attività soggetta ad autorizzazione; ha inoltre aggiunto che ai sensi delle delibere di GM n. 263/2010 e n. 1675/2010 il rilascio delle nuove autorizzazioni in tutto il territorio comunale è sospeso sino al 31.12.2011 al fine dell’aggiornamento del Piano generale degli impianti pubblicitari.
Ha quindi diffidato la società alla rimozione dell’impianto,nelle more già installato, con atto notificato in data 1.6.2011. Stante l’inadempimento, il provvedimento veniva portato ad esecuzione coatta il 17.6.2011.
Avverso i suddetti provvedimenti sono state articolate le seguenti censure:
- incompetenza,violazione artt. 48 e ss. TU 267/00, violazione del PGI del Comune di Napoli: le delibere di GM n. 263 e 1675/2010 con cui è stata disposta la sospensione del rilascio delle autorizzazioni pubblicitarie sarebbero state emanate da organo incompetente, trattandosi di materia riservata al Consiglio comunale, in quanto ridondante di fatto in una modifica sostanziale del PGI; è illegittimo un atto di sospensione sine die al rilascio delle autorizzazioni in oggetto; le stesse inoltre difetterebbero di una motivazione idonea a giustificare la sospensione del P.G.I. per lungo tempo: il Comune, anziché disporre una generale sospensione delle autorizzazioni, avrebbe dovuto di volta in volta verificare la sussistenza de requisiti soggettivi ed oggettivi alla stregue dei criteri fissati dalle norme a tutela della sicurezza della viabilità, dell’ambiente e del paesaggio;
- violazione dell’art. 10 bis legge 241/90, violazione dell’art. 19 legge 241/90 , violazione dell’art. 7 del PGI: la mancata notifica del preavviso di rigetto non avrebbe consentito alla ricorrente la partecipazione al procedimento; nel caso di specie dopo il decorso di trenta giorni dalla presentazione della SCIA il titolo autorizzatorio dovrebbe ritenersi formato, per cui il Comune avrebbe potuto procedere solo in autotutela. L’attività sarebbe stata svolta sulla scorta di un provvedimento formatosi tacitamente ai sensi dell’articolo 7 titolo V del PGI secondo cui, per la istallazione degli impianti pubblicitari su proprietà privata, il procedimento di rilascio si definisce anche con il silenzio della PA per decorrenza di 30 gg.
- eccesso di potere, illegittimità derivata: la istallazione dell’impianto de quo non sarebbe soggetta ad autorizzazione, contrariamente a quanto ritenuto dall’amministrazione, trattandosi di impianti su suolo privato e non su suolo pubblico; solo per la istallazione di materiale pubblicitario su suolo pubblico potrebbe parlarsi di contingentamento dell’attività, assoggettabile ad autorizzazione, mentre la richiesta in esame ricadrebbe a pieno titolo nel campo applicativo della SCIA di cui al novellato art. 19 legge 241/90. Dunque l’amministrazione avrebbe potuto procedere solo in autotutela ai sensi degli artt. 21 quinquies e nonies legge 241/90.
Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, il quale ha rappresentato di avere provveduto in strettissimi termini a notificare l’improcedibilità della SCIA tanto alla richiedente quanto alla società proprietaria del lastrico su cui era prevista la installazione; la raccomandata era stata inviata alla sede legale della società indicata sulla SCIA stessa, ma veniva restituita il 13.4.2011 con la dicitura “destinatario sconosciuto” . Si procedeva anche alla notifica presso l’indirizzo personale del legale rapp.te della società, ed in data 11.5.2011 la raccomandata veniva restituita con la dicitura “ destinatario trasferito”. Ciò escluderebbe la necessità di rispetto dell’obbligo di preavviso di rigetto.
Il Comune ha aggiunto che, essendo stato già installato l’impianto, ha proceduto alla diffida alla rimozione entro 10 gg. con nota notificata in data 1.6.2011; stante la inottemperanza, il provvedimento di rimozione è stato eseguito in data 17,6.2011.
Inoltre , con riferimento alle delibere giuntali del 2010, controdeduce sostenendo che la Giunta non avrebbe travalicato i poteri del Consiglio,avendo disposto un atto di indirizzo agli uffici di mero carattere organizzativo; dette delibere conterrebbero adeguata motivazione, ed un termine finale di efficacia della sospensione.
Nel merito, sottolinea come l’istituto del silenzio assenso possa invocarsi solo in casi residuali, laddove anche gli impianti pubblicitari su suolo privato -pur esclusi dal contingentamento- sarebbero soggetti alla restante disciplina del PGI, ed a quella del codice della strada( cfr. articolo 4 titolo I del PGI): pertanto, ai fini della istallazione dell’impianto non sarebbero sufficiente la SCIA, dovendosi rilasciare apposita autorizzazione.
Con motivi aggiunti depositati in data 2 agosto 2011 la società ha impugnato la diffida alla rimozione notificata il 1.6.2011, ed ha agito per il risarcimento del danno derivante dalla attività provvedimentale e dalla materiale attività di rimozione dell’impianto. Ha eccepito motivi di illegittimità derivata dalla illegittimità degli atti che hanno escluso la formazione del silenzio assenso e ritenuto la abusività della collocazione dell’impianto, ed ha richiesto il risarcimento del danno derivante dalla rimozione dell’impianto, quantificato in Euro 55.600, e rettificato con memoria integrativa del 27.7.2011 in euro 58.719,50.
Anche ai motivi aggiunti ha replicato la difesa comunale.
Alla pubblica udienza del 8 febbraio 2012 il ricorso è stato ritenuto in decisione.
DIRITTO
Viene in rilievo nel presente giudizio la questione del titolo giuridico in base al quale vanno legittimati gli impianti pubblicitari, qualora siano realizzati su suolo privato e non su suolo pubblico.
In particolare, parte ricorrente ritiene di poter invocare il procedimento di cd. SCIA ( segnalazione certificata di inizio attività) di cui al novellato articolo 19 legge 241/90( cfr. legge 122/2010 e legge 106/2011) , richiamandosi alle previsioni dell’art. 7 del Piano generale degli impianti pubblicitari del Comune di Napoli, e sostenendo che lo stesso conterrebbe una disciplina peculiare per gli impianti da collocare su proprietà privata, per cui il procedimento di rilascio si definisce anche con il silenzio della PA dopo il decorso di trenta giorni dal deposito della istanza.
Alla luce di tali premesse, contesta sia la tardività della diffida in quanto inoltrata solo in data 19.5.2011 ( rispetto alla istanza protocollata in data 1.4.2011) , sia la erroneità della motivazione di improcedibilità che fa riferimento alla necessità di un titolo autorizzatorio, in quanto lo stesso si sarebbe legittimamente formato per decorso del tempo.
La tesi non merita favorevole considerazione.
Va premesso che l’amministrazione comunale, nel costituirsi in giudizio, ha documentato la esatta sequenza del procedimento posto in essere, in particolare ha rappresentato di avere provveduto in strettissimi termini a notificare l’improcedibilità della SCIA tanto alla richiedente quanto alla società proprietaria del lastrico su cui era prevista la installazione; la raccomandata è stata inviata alla sede legale della società indicata sulla SCIA stessa, ma risulta restituita il 13.4.2011 con la dicitura “destinatario sconosciuto” . Si è proceduto anche alla notifica presso l’indirizzo personale del legale rapp.te della società, ed in data 11.5.2011 la raccomandata è stata restituita con la dicitura “ destinatario trasferito”.
Di qui la infondatezza in via preliminare delle censure che lamentano la tardività della inibitoria, per cui resta esclusa la necessità che il Comune agisse in autotutela, avendo l’amministrazione posto in essere ogni comportamento esigibile secondo le regole di correttezza e buona fede procedimentale, laddove non risulta che la società istante abbia tenuto un pari comportamento, stante la indicazione nella SCIA di una sede legale alla quale è risultata sconosciuta dopo pochi giorni dal deposito della dichiarazione stessa, nonchè il trasferimento di indirizzo del legale rappresentante .
Peraltro, nella fattispecie in esame va esclusa in radice la configurabilità dei presupposti per far luogo alla procedura della SCIA, trattandosi di attività non rientrante nel novero della semplificazione di cui all’art. 19 legge 241/90.
Va premesso che la esclusione delle attività di apposizione impianti pubblicitari su suolo privato da quelle contingentate –disposta dall’articolo 4 del titolo I del PGI comunale- non vale ex se a determinare il transito del procedimento nell’ambito di quelli de-regolati, né ai sensi dell’art. 19 legge 241/90, né ai sensi dell’art. 7 del PGI del Comune di Napoli.
Con riferimento alla normativa primaria, va rilevato che l’art. 19 legge 241/90 , come di recente novellato dalla legge 122/2010, contiene una serie di esclusioni della operatività della SCIA, tra cui i procedimenti che attengono alla pubblica sicurezza ed alla incolumità pubblica.
Nella specie, è incontroverso che si tratti di impianto visibile dalla pubblica, via e come tale interferente con la sicurezza della circolazione, anche in relazione alle sue rilevanti dimensioni ( la superficie dichiarata è di 36 mq); va dunque condiviso l’orientamento della S.C. in base al quale per gli impianti pubblicitari lungo le strade o in vista di esse non si applica l’istituto del silenzio- assenso (Cass. Civile sez. II,1.3.2007 n. 4869; 19.9.2011 n. 19103).
Invero la normativa nazionale e regolamentare ( art. 23 del D. Lgs 285/1992, DPR 495/92, D. Lgs 446/97, ed il Piano generale degli impianti pubblicitari vigente per il Comune di Napoli) sottopone la disciplina pubblicitaria al regime autorizzatorio, evidenziando che in materia di pubblicità l’interesse pubblico prevale su quello del privato allo svolgimento dell’attività.
Il codice della strada ed il regolamento di attuazione, in particolar,e stabiliscono sia divieti idonei a tutelare esigenze della circolazione e sicurezza stradale, sia a disporre precisi criteri dimensionali sia obblighi specifici concernenti le modalità di installazione e posizionamento, al fine di evitare che i mezzi pubblicitari ingenerino confusione con la segnaletica stradale, ovvero possano arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione.
L’istituto del silenzio assenso ed oggi della SCIA e della DIA, non è di portata illimitata, ma contiene deroghe per gli atti e procedimenti indicati nel comma uno dell’articolo 19, tra i quali quelli che attengono alla pubblica sicurezza.
Ne consegue che per il combinato disposto della predetta norma e dell’articolo 23 del Cds, l’istituto non è applicabile alla fattispecie in esame, ove il potere conferito agli enti proprietari della strada di disciplinare l’istallazione di impianti pubblicitari risponde alla necessità di garantire la sicurezza della circolazione stradale e quindi l’incolumità di persone e cose (cfr anche Cass. n. 4045/2011, n. 23340/09; nonché il recente parere del Ministero dei Trasporti in data 5.10.2011 n. 4928).
Alla luce di tali considerazioni, le censure proposte si presentano infondate.
L’impugnato provvedimento di diffida si fonda invero su una motivazione adeguata, che peraltro non ha formato oggetto di contestazione nella sua interezza da parte della società ricorrente. Inoltre la stessa perizia giurata di parte allegata alla presentazione della SCIA non contiene alcun riferimento alla posizione dell’impianto rispetto alla pubblica via, e quindi non attesta elementi in ordine alla sicurezza della circolazione, risultando sotto tale profilo incompleta ed inidonea a fornire alla pubblica amministrazione tutti i necessari elementi valutativi.
La società istante,invero, si è limitata, rispettivamente, a contestare quella parte della motivazione che fa riferimento all'impossibilità di installare il cartellone anche su suolo privato in difetto di preventiva autorizzazione comunale, senza alcun riferimento ad ulteriori interessi pubblici coinvolti nel procedimento attivato.
Come in precedenza esposto, la necessità di autorizzazione esplicita cui fa riferimento il Comune non deriva invero dal contingentamento della attività, ma dalla assoggettabilità dell’attività imprenditoriale- anche qualora svolta su suolo privato- alla intera disciplina del PGI come disposto dall’art. 4 titolo I del piano stesso.
In tal senso è la costante giurisprudenza anche di questa Sezione ( cfr. sentenza TAR Napoli sez. IV n. 21409/08 che è relativa alla l’istallazione di cartellone pubblicitario di identiche dimensioni su tetto privato posto verosimilmente allo stesso indirizzo di quello odierno , ove si è ritenuta la legittimità del diniego opposto dal Comune di Napoli che in quella occasione aveva così motivato : “nel caso in esame, la superficie dell'impianto pubblicitario (mq 36) è pari a poco meno della metà della superficie di facciata dello stabile (mq 81), proporzione che, oltre a costituire un impatto negativo sull'ambiente circostante, è anche un pericolo per la circolazione stradale se si considera che l'impianto di grandi dimensioni viene ubicato ortogonalmente al senso di marcia degli autoveicoli .” Ed ancora :”È appena il caso di rilevare che l’autorizzazione all'installazione di impianti pubblicitari postula, sia in base alla normativa statale di riferimento, che a quella regolamentare del Comune di Napoli, un'attenta valutazione delle esigenze di tutela del contesto ambientale e di sicurezza della circolazione stradale. A tal fine occorre in primo luogo richiamare l'articolo 23 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, il cui primo comma pone espressamente il divieto di collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda che per dimensioni, forma, colore, disegno e ubicazione “possano ingenerare confusione con la segnaletica stradale ovvero possano renderne difficile la comprensione, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarre l'attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione”.” ).
La stessa disciplina contenuta nel Piano Generale degli Impianti Pubblicitari del Comune di Napoli, all'articolo 1, nel definire gli obiettivi del Piano, individua nelle esigenze di carattere sociale, di tutela ambientale e paesaggistica, nonché della circolazione, i principi fondamentali cui attenersi nell'esercizio del potere di autorizzazione degli impianti pubblicitari, affinché questi “non costituiscano in alcun modo pericolo o disturbo per la sicurezza stradale, sia per quanto riguarda la circolazione veicolare sia quella pedonale” e “non si pongano, sul territorio, come elementi di disturbo all'estetica dell'ambiente naturale come di quello umanizzato, ma al contrario, ove possibile, nell'ambito del contesto cittadino diventino, quali elementi di arredo, occasione di arricchimento del panorama urbano, …”.
In relazione segnatamente agli impianti di rilevanti dimensioni, poi, gli schemi tecnici allegati al piano espressamente prevedono che l'approvazione del progetto da parte dell'ufficio concedente “dovrà tenere conto delle misure globali e delle misure in proporzione al pannello complessivo, dei colori, delle modalità di installazione, nonché della valutazione di impatto sull'ambiente circostante”.
E’ pur vero che il titolo V del PGI disciplina gli impianti non compresi nel contingentamento, tra cui all’articolo 1 lettera I :” I. I mezzi pubblicitari collocati su proprietà privata”
Tuttavia l’articolo 4 dello stesso titolo prevede che :” Gli impianti di cui alle lettere a), b), e), f) possono essere installati senza l’autorizzazione del Comune, ferma restando la corresponsione di quanto, eventualmente, dovuto per i canoni e/o le imposte.
Chiunque intenda installare sul territorio comunale gli impianti di cui alle lettere c), d), g), h), i), l), di cui all’Articolo 1 dello stesso Titolo, ovvero richieda la variazione di quelli già installati, è soggetto alla preventiva autorizzazione del Comune.”
Il successivo articolo 7 del titolo V , nell’elencare le procedure autorizzatorie, recita tra l’altro :
“….silenzio della Pubblica Amministrazione per decorrenza del termine di giorni 10 per la pubblicità temporanea e di giorni 30 per le fattispecie di cui alle lettere c, d, g, h, i dalla presentazione della domanda per il caso sub 2) e dal perfezionamento degli altri elementi necessari nel caso di atti complessi ex legge 241/90 e successive modifiche ed integrazioni.”.
Pertanto, anche in tal caso il mancato perfezionamento degli altri elementi necessari ai sensi del codice della strada impedisce la formazione di un provvedimento tacito.
Nella specie, quindi, è necessaria una serie articolata di valutazioni tale da confermare la esclusione del procedimento dal novero di quelli soggetti alla semplificazione di cui all’art. 19 legge 241/90.
Dalla infondatezza del ricorso principale discende anche quella del ricorso per motivi aggiunti concernente la rimozione di ufficio dell’impianto, la quale è avvenuta nel rispetto del paradigma legale di cui all’art. 23 del cod. strad; in proposito la relazione del settore precisa che la rimozione è avvenuta –sulla base del verbale di accertamento della Polizia municipale che ha constatato la istallazione abusiva dell’impianto- ai sensi del co 13 bis dell’art. 23 cod. strad., stante il contrasto col co 1 dell’impianto stesso; è conseguentemente da respingere anche la connessa domanda risarcitoria.
In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio deve essere dichiarato infondato, ed i motivi aggiunti vanno egualmente respinti.
Fondandosi il provvedimento inibitorio su almeno un motivo valido, tanto esimerebbe il Collegio dal valutare la legittimità del riferimento alle delibere soprasessorie di Giunta che hanno disposto la sospensione del rilascio delle autorizzazioni pubblicitarie su tutto il territorio comunale sino al 31.12.2011, in attesa della rielaborazione del PGI.
Tuttavia, anche ai fini di completezza dell’esame motivazionale del gravato atto, ritiene il Tribunale che tale ulteriore profilo sia egualmente legittimo, risultando rispettati i limiti della competenza dell’organo decidente, ed i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
Quanto al primo aspetto, basti rilevare come la competenza consiliare alla modifica del piano generale degli impianti non è stata intaccata, trattandosi di meri atti diretti a dettare indirizzi di natura organizzativa agli uffici , senza alcun contenuto modificativo delle prescrizioni del piano .
Né possono le stesse ritenersi viziate per difetto di motivazione, e per mancata prefissione di un termine massimo di durata.
Sotto il primo aspetto, va rilevato che la necessità di non compromettere ulteriormente l’utilizzo della immagine urbana – in attesa del necessario aggiornamento del PGI ormai risalente nel tempo- si presenta come un valore prevalente sugli interessi economici privati, ed adeguatamente specificato. Quanto al secondo aspetto, la delibera integrativa dell’ ottobre 2010 dispone la prefissione di un termine massimo di durata alla sospensione, parametrata al 31.12.2011, termine che rientra nella logica della proporzionalità e ragionevolezza, per cui la relativa censura va disattesa.( cfr. TAR Brescia 593/2011).
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo ,restando definitivamente a carico della ricorrente il contributo unificato dalla stessa anticipato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, respinge la domanda principale e quella proposta con i motivi aggiunti.
Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Napoli, liquidate in complessivi Euro 2000,00 ( duemila/00); contributo unificato a carico di parte ricorrente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Domenico Nappi, Presidente
Anna Pappalardo, Consigliere, Estensore
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere