Preavviso di rigetto art. 10-bis legge n. 241/1990 - non si applica al procedimento della Soprintendenza di annullamento dell'autorizzazione paesaggista rilasciata dal Comune.
Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 27.03.2012 n. 1803
N. 01803/2012REG.PROV.COLL.
N. 07224/2009 REG.RIC.
N. 07225/2009 REG.RIC.
N. 07226/2009 REG.RIC.
N. 07227/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7224 del 2009, proposto da:
Viola Francesco, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Basile, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Ministero per i beni e le attività culturali e Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio ed il patrimonio storico, artistico e demoantropologico di Napoli e provincia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Pozzuoli, non costituito in questo grado di giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7225 del 2009, proposto da:
Giovanni Barca, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Basile, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio ed il patrimonio storico, artistico e demoantropologico di Napoli e provincia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
il Comune di Pozzuoli, non costituito in questo grado di giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7226 del 2009, proposto da:
Maria Barca, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Basile, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio ed il patrimonio storico, artistico e demoantropologico di Napoli e provincia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Pozzuoli,non costituito in questo grado di giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7227 del 2009, proposto da:
Antonietta Viola, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Basile, con domicilio eletto presso Antonia De Angelis in Roma, via Portuense, 104;
contro
Il Ministero per i beni e le attività culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio ed il patrimonio storico, artistico e demoantropologico di Napoli e provincia, in persona dei rispettivi rappresentanti legali , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Pozzuoli,non costituito in questo grado di giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 7224 del 2009:
della sentenza del T.a.r. Campania - Napoli: Sezione VI n. 9865/2008, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 7225 del 2009:
della sentenza del T.a.r. Campania - Napoli: Sezione VI n. 9866/2008, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 7226 del 2009:
della sentenza del T.a.r. Campania - Napoli: Sezione VI n. 9867/2008, resa tra le parti;
quanto al ricorso n. 7227 del 2009:
della sentenza del T.a.r. Campania - Napoli: Sezione VI n. 9868/2008, resa tra le parti;
tutte le sentenze hanno riguardato l’annullamento del NULLA OSTA PAESISTICO rilasciato dal Comune di Pozzuoli nel procedimento di condono edilizio relativo ad uno stesso immobile;
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i beni e le attività culturali e della intimata Soprintendenza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 febbraio 2012 il consigliere di Stato Giulio Castriota Scanderbeg e uditi per le parti gli avvocati Basile e l'avvocato dello Stato Tidore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con i ricorsi in appello di cui in epigrafe gli appellanti, proponenti distinte istanze di sanatoria edilizia straordinaria quali proprietari di distinte porzioni del medesimo fabbricato sito in Pozzuoli alla prima traversa Costa di Agnano, realizzato in difformità rispetto all’iniziale titolo edilizio (concessione edilizia n. 28 del 6 maggio 1983), lamentano l’erroneità delle gravate sentenze con le quali il Tribunale amministrativo della Campania ha respinto i ricorsi avverso l’annullamento soprintendentizio dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Pozzuoli nell’ambito del predetto procedimento di sanatoria edilizia del manufatto.
Reiterano gli appellanti, nell’ambito dei separati ricorsi, i motivi di primo grado, già disattesi dal Tribunale amministrativo campano, fondati in particolare sulla pretesa estraneità del giudizio espresso dalla locale soprintendenza rispetto al naturale perimetro in cui deve svolgersi il sindacato statale in sede di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione o dall’ente locale delegato secondo il paradigma normativo di cui all’art. 159 del d.lgs. 22 gennaio 2004, 42 e, in materia di condono, all’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; sulla violazione degli istituti di partecipazione procedimentale, previsti agli artt. 7 e 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e, da ultimo, sul vizio di difetto di istruttoria, per non avere l’autorità preposta alla salvaguardia del vincolo paesaggistico confutato specificatamente le valutazioni di piena compatibilità dell’intervento realizzato con il vincolo paesaggistico dell’area espresso nella perizia di parte prodotta in ambito procedimentale.
Si è costituita nei distinti giudizi l’intimata Amministrazione centrale per resistere agli appelli e per chiederne la reiezione.
All’udienza del 28 febbraio 2012 i ricorsi sono stati trattenuti per la sentenza.
2. Pur se proposti avverso distinte sentenze, i ricorsi in appello in esame, riferendosi allo stesso procedimento amministrativo di sanatoria straordinaria del medesimo immobile e ponendo analoghe questioni giuridiche, evidenziano profili di connessione oggettiva che ne suggeriscono la riunione ai fini della loro unitaria trattazione.
Come anticipato, gli odierni appellanti, interessati ad ottenere l’annullamento giurisdizionale del provvedimento col quale il Soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio e per il patrimonio storico artistico ed atnoantropologico di Napoli e provincia ha disposto l’annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dal Comune di Pozzuoli, ai sensi dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, nell’ambito dei distinti procedimenti in sanatoria avviati da essi appellanti (ciascuno in relazione alla propria distinta posizione dominicale), lamentano la erroneità delle gravate sentenze con le quali, con identica motivazione, sono stati ritenuti immuni dai vizi dedotti gli atti di annullamento in primo grado gravati.
Con gli appelli, in particolare, i ricorrenti ripropongono i motivi di censura già disattesi in primo grado, afferenti : a) il preteso illegittimo sindacato di merito esercitato dalla Soprintendenza in sede di annullamento dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Pozzuoli in favore di ciascuno degli odierni appellanti; b) la violazione degli articoli 7, 8 e 10-bis della legge n. 241 del 1990; c) il difetto di istruttoria dei gravati provvedimenti negativi, reso appariscente dalla mancata valutazione della perizia di parte prodotta dagli interessati a comprova della piena compatibilità dell’intervento edilizio con i valori paesaggistici dei luoghi.
Osserva il Collegio che nessuna delle censure proposte merita condivisione.
3. E’ da premettere che l’abuso edilizio a base dei distinti procedimenti in sanatoria è consistito nella realizzazione di un corpo di fabbrica notevolmente diverso da quello oggetto dell’originaria concessione edilizia del 1983, rilasciata a suo tempo dal Comune di Pozzuoli, in relazione all’intero fabbricato, in favore di Viola Antonietta. Il titolo edilizio era stato infatti chiesto e rilasciato per la ristrutturazione di una casa colonica a pianterreno (con piano cantinato), mentre il manufatto in concreto realizzato è consistito in un fabbricato di tre piani fuori terra con una volumetria complessiva di circa mc 1.500.
3.1. Con il primo motivo di appello gli appellanti pongono la questione dell’indebita intrusione, da parte della Soprintendenza, in sede di esercizio del potere di annullamento del nulla-osta paesaggistico, in valutazioni di merito di esclusivo appannaggio dell’autorità locale preposta al rilascio della autorizzazione paesaggistica. Secondo gli appellanti, il sindacato esercitato dalla Soprintendenza di Napoli avrebbe travalicato i tradizionali confini di tale potere, limitato al riscontro di eventuali vizi di legittimità dell’azione amministrativa dell’autorità investita in prima battuta della gestione del vincolo paesaggistico, vieppiù nell’ambito di un procedimento di condono edilizio in cui l’opera risulta già stata realizzata.
La censura non è convincente.
La motivazione addotta dalla Soprintendenza a fondamento del disposto annullamento è sintomatica al contrario di un controllo limitato alla sola legittimità dell’atto, correttamente avendo l’amministrazione statale ravvisato nei provvedimenti autorizzatori rilasciati dal Comune di Pozzuoli la sostanziale mancanza di motivazione in ordine alla compatibilità dell’interevento con i valori paesaggistici dei luoghi.
I profili censurati dall’autorità statale con l’annullamento del parere favorevole alla sanatoria del manufatto realizzato in zona vincolata, afferiscono alla mancata rappresentazione da parte dell’amministrazione locale dell’impatto dell’opera realizzata – di notevoli dimensioni - sul paesaggio circostante e si traducono, pertanto, in un tipico vizio di legittimità dell’atto per eccesso di potere per travisamento dei fatti posti a base delle valutazioni espresse e per carenza di motivazione. Sotto tal profilo dunque va esaminata, avuto riguardo alla necessità di un approfondimento istruttorio sui fatti, la descrizione compiuta dall’autorità soprintendentizia riguardo ai tratti essenziali dell’intervento edilizio realizzato (con riferimento sia ai significativi sbancamenti di terreno occorsi, sia alla occlusione delle libere visuali panoramiche), ritenuto tanto difficilmente armonizzabile con la bellezza del paesaggio flegreo da condurre alla ragionevole convinzione che la motivazione posta a corredo dei provvedimenti autorizzatori comunali abbia assunto i connotati propri della motivazione apparente, come tale pretestuosa e in effettiva, perché in realtà disancorata dalla reale conformazione del sito e dai suoi aspetti di rilevante valore paesaggistico.
In tal senso, gli impugnati provvedimenti di annullamento non sono illegittimi, come condivisibilmente ritenuto dal giudice di primo grado nelle distinte sentenze, perché l’autorità soprintendizia, lungi dal sovrapporre la propria valutazione a quella dell’Autorità locale, ha rilevato l’indebita inconsistenza del giudizio di compatibilità da quest’ultima espresso nell’ambito delle annullate autorizzazioni, rilasciate senza una compiuta, effettiva e congrua valutazione dell’impatto del nuovo fabbricato sul definitivo assetto del paesaggio.
3.2 Venendo al secondo motivo, afferente la dedotta violazione degli istituti partecipativi disciplinati dalla legge generale sul procedimento amministrativo (artt. 7 e 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241), osserva il Collegio che le censure proposte, prima ancora che infondate nel merito, risultano inammissibili in quanto dedotte per la prima volta in appello, in spregio al divieto di introduzione di ius novorum in sede di gravame.
Ad abundantiam, e per quanto comunque occorra, vale rammentare che, come già rilevato da questa Sezione (Cons. Stato, VI, 21 settembre 2011, n. 5293), il preavviso di provvedimento negativo di cui all’art. 10-bis l. n. 241 del 1990 non si applica a questo procedimento, che è volto all’annullamento, in tempi stretti e perentori, dell’autorizzazione paesaggistica (o, in questo specifico caso, del parere sull’istanza di sanatoria) sub specie di riesame di quell’atto da parte dell’Autorità statale, e che si configura come una fase di riscontro della già ritenuta possibilità giuridica di mutare lo stato dei luoghi (Cons. Stato, Ad. plen. 14 dicembre 2001, n. 9; VI, 27 agosto 2010, n. 5980). Il preavviso di diniego – ch è finalizzato ad aprire una fase, anche non breve, di confronto endoprocedimentale - è di suo incompatibile con la stretta tempistica del vaglio delle condizioni di legittimità di un atto legittimante già rilasciato e produttivo di taluni effetti. Si tratta di uno strumento partecipativo che la legge prevede solo “nei procedimenti ad istanza di parte” e che non trova applicazione per questa sequenza di secondo grado, che è avviata d’ufficio e che, pur configurando un secondo tratto di un'unica vicenda amministrativa di cogestione del vincolo, segue la cesura procedimentale del già avvenuto rilascio del provvedimento di base che conclude la fase ad istanza di parte (la fase soprintendentizia concreta una sequenza officiosa, avviata con la trasmissione degli atti da parte del Comune).
Quanto ai contenuti e alla funzione pratica, si deve poi considerare che, data la struttura e l’ambito di vaglio consentito all’amministrazione statale, siffatto preavviso non potrebbe consistere in un’autonoma comunicazione dei “motivi che ostano all’accoglimento della domanda”, ma diverrebbe senz’altro la comunicazione delle motivazioni in diritto per le quali l’autorità statale ritiene che quella locale abbia agito illegittimamente. Dunque, senza avere un’utilità particolare ai fini della miglior cura dell’interesse pubblico, coinciderebbe di fatto con i contenuti propri dell’annullamento stesso, che anticiperebbe improduttivamente e solo ne rallenterebbe gli effetti, ostacolando la sua funzione di estrema difesa del vincolo (di cui a Corte cost, 27 giugno 1986, n. 151; 18 ottobre 1996, n. 341; 25 ottobre 2000, n. 437; Cons. Stato, Ad. plen., 14 dicembre 2001, n. 9). Si tratterebbe dunque solo di un’inutile e anzi dannosa duplicazione di atti.
Del resto, qui l’assunto della compatibilità che si vorrebbe dimostrato alla Soprintendenza con la produzione della perizia di parte impingerebbe non già in una valutazione di legittimità, vale a dire all’ambito di valutazione consentito a quella (che riguarda il provvedimento amministrativo di base, non già il manufatto), bensì in un riesame del merito: che è proprio ciò che gli stessi interessati per altro verso contestano.
3.3 Da ultimo, non appare convincente il motivo incentrato sul difetto di istruttoria da parte della Soprintendenza nella adozione dei gravati atti di annullamento, sotto il particolare profilo della omessa valutazione dell’elaborato peritale prodotto dagli odierni appellanti e comprovante la piena compatibilità del manufatto con i valori paesaggistici compendiati nei luoghi oggetto d’intervento. Si è già detto che con motivazione congrua e pienamente aderente alla fattispecie concreta la Soprintendenza ha ritenuto illegittima l’autorizzazione paesaggistica comunale, sotto il profilo che la stessa non si è fatta carico di valutare la compatibilità dell’importante intervento edilizio ( soprattutto con riguardo all’aumento di cubatura realizzato rispetto all’originario titolo edilizio) con i valori paesaggistici dei luoghi oggetto di specifica tutela ordinamentale. Tale rilievo consente pertanto di ritenere superato anche il motivo afferente la dedotta carenza istruttoria, tale vizio risultando piuttosto predicabile a carico delle autorizzazioni rilasciate dal Comune di Pozzuoli che, come condivisibilmente rilevato dalla Soprintendenza negli atti gravati in primo grado, non sembra abbiano tenuto alcun conto dell’imponenza volumetrica dell’opera realizzata ( in un’area peraltro sottoposta, sul piano del regime urbanistico, ad interventi di mero recupero urbanistico-edilizio e di restauro ambientale) e della conclamata incompatibilità di tale intervento con le esigenze sottese al vincolo paesaggistico.
In conclusione, previa la loro riunione, gli appelli devono essere respinti, con conseguente conferma delle impugnate sentenze.
Le spese del presente giudizio di appello seguono la regola della soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li respinge previa riunione.
Condanna gli appellanti, in solido tra loro, al pagamento delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio in favore dell’Amministrazione appellata costituita, e liquida dette spese in complessivi euro 1.500,00 ( millecinquecento/00) oltre IVA e CAP come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere, Estensore
Bernhard Lageder, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/03/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)