AREE PUBBLICHE: Antitrust contro i criteri della Regione Emilia-Romagna
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ATTIVITA' DI SEGNALAZIONE E CONSULTIVA
AS1429 – REGIONE EMILIA ROMAGNA – PROCEDURE DI SELEZIONE PER
L’ASSEGNAZIONE DI POSTEGGI SU AREE PUBBLICHE
Roma, 12 giugno 2017[/b]
Regione Emilia Romagna
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella sua riunione del 7 giugno 2017, ha
deliberato di esprimere il proprio parere ai sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n.
287, così come introdotto dal decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, relativamente al contenuto
della D.G.R. Emilia Romagna n. 337/2017, recante “Procedure selettive di cui alla deliberazione
di Giunta Regionale n. 1552 del 2016, di recepimento del documento unitario della Conferenza
delle Regioni e delle Province Autonome del 3 agosto 2016, prot. n. 16/94CRo8, concernente
‘Linee applicative dell’intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 in materia di procedure
di selezione per l’assegnazione di posteggi su aree pubbliche’. Disposizioni conseguenti alla
conversione in legge, con modificazioni, del D.L. n. 244/2016 recante “Proroga e definizione dei
termini” (di seguito anche D.G.R. n. 337/2017), e a ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e
conseguente1.
Per quanto di rilievo in questa sede, la D.G.R. n. 337/2017 (punto 2) stabilisce che “sono
confermate la validità delle procedure selettive previste dalla propria deliberazione n. 1552 del 26
settembre 2016 ‘Recepimento del Documento unitario della Conferenza delle Regioni e delle
Province Autonome del 3 agosto 2016, prot. n. 16/94CR08/C11, concernente ‘Linee applicative
dell’intesa della Conferenza Unificata del 5/7/2012 in materia di procedure di selezione per
l’assegnazione di posteggi su aree pubbliche’ e la proroga al 31 marzo 2017 il termine per
presentare le relative domande, stabilito con propria deliberazione n. 57 del 30 gennaio 2017
(punto 2)2.
Nella richiamata deliberazione n. 1552 del 26 settembre 2016 (di seguito anche
D.G.R. n. 1552/2016)3, la Regione Emilia Romagna, dopo aver “dato atto” in premessa, fra
l’altro, che le Regioni e Province Autonome avevano approvato il Documento Unitario 2013 per
attuare l’Intesa della Conferenza Stato – Regioni del 2012 sui criteri di assegnazione dei posteggi
per il commercio su aree pubbliche, ha deliberato di recepire il Documento Unitario 2016 (punto
1)4, fornendo alcune “ulteriori indicazioni interpretative, in coerenza con le vigenti disposizioni
regionali in materia” (punto 2).
In particolare, come emerge dagli allegati facenti parte integrante di tale deliberazione e contenenti
i facsimile dei bandi pubblici per le assegnazioni di concessioni di posteggio, i criteri di
assegnazione previsti attribuiscono i seguenti punteggi:
a) per la “maggiore professionalità acquisita nell’esercizio del commercio su area pubblica”,
derivante dalla data di iscrizione come impresa attiva nel Registro delle imprese, 40 punti per
un’anzianità di iscrizione fino a 5 anni; 50 punti per un’anzianità fino a 10 anni e 60 punti per
un’anzianità superiore ai 10 anni;
b) per la “anzianità acquisita nel posteggio al quale si riferisce la selezione”, si attribuisce un
punteggio pari a 40 punti per il soggetto titolare della concessione in scadenza;
c) infine, 7 punti per l’impegno a eseguire specifiche opere/adattamenti in particolari contesti
(ad esempio, in caso di posteggio ubicato in centri storici o in aree di particolare valore storico,
archeologico, artistico etc.) e altri 3 punti per la prova della regolarità contributiva dell’impresa
(punto 2).
In base a tali criteri, quindi, su un complesso di 110 punti che un soggetto può al massimo
conseguire, almeno 100 derivano dalla valorizzazione di requisiti di “anzianità”.
Le ulteriori indicazioni interpretative fornite dalla D.G.R. n. 1552/2016 e confermate dalla
D.G.R. n. 377/2017 riguardano, in primo luogo, il calcolo dell’anzianità di impresa, per la quale
viene imputata “come propria a coloro che erano titolari di autorizzazione al 5 luglio 2012 tutta
l’anzianità di attività maturata fino a quella data da tutti i precedenti titolari di un medesimo titolo
abilitativo”.
Inoltre, la delibera applica all’assegnazione pluriennale di posteggi liberi isolati, nei mercati, nelle
fiere e in occasione di ciascuna singola manifestazione i criteri di cui ai punti 2 e 4 dell’allegato
alla D.G.R. n. 1368/1999, secondo i quali il criterio prioritario di selezione è dato dal maggior
numero di presenze maturate nel mercato o di presenze effettive maturate nella fiera, sempreché
riferibili ad un’unica autorizzazione e, in caso di parità di presenze, prevale, nell’ordine, la
maggiore anzianità di azienda, documentata dall’autorizzazione amministrativa dell’azienda o del
dante causa, nonché ulteriori criteri di priorità previsti dai regolamenti comunali.
L’Autorità, sul punto, intende svolgere le seguenti considerazioni.
La D.G.R. n. 337/2017 conferma la precedente delibera n. 1552/2016, compresi gli allegati che ne
fanno parte integrante, che stabiliva i criteri di selezione per assegnare posteggi, ricorrendo in
misura prevalente a requisiti di anzianità e/o esperienza, idonei a favorire gli operatori esistenti, in
occasione delle nuove procedure di assegnazione.
Si tratta di criteri già suggeriti in precedenti Documenti Unitari delle Regioni e Province
Autonome, in particolare, nel Documento Unitario 2013, che ha declinato per scaglioni di
anzianità l’attribuzione di una parte considerevole di punteggi (da 40 a 60), ha introdotto 40 punti
specifici e ulteriori per l’anzianità dell’attività svolta nel medesimo posteggio messo a gara e ha
previsto requisiti di anzianità e/o esperienza pregressa quali elementi idonei ad attribuire la misura
preponderante dei punteggi.
Come già evidenziato dall’Autorità nel parere AS1335 - Affidamento delle concessioni di
posteggio per il commercio su aree pubbliche5, simili criteri risultano idonei a costituire un
vantaggio per il prestatore uscente non replicabile dai concorrenti, neppure sommando tutti gli altri
punteggi previsti.
Pertanto, essi si pongono in contrasto con gli artt. 10 e 12 della Direttiva 2006/123/CE (di seguito
anche Direttiva Servizi o Bolkestein) e gli artt. 14 e 16 del D.Lgs. di recepimento n. 59/2010,
anche nell’interpretazione offerta dalla Corte di Giustizia nel settore affine delle concessioni
demaniali marittime, in base alla quale il principio di selezione pubblica non può tradursi in un
mero adempimento formale6.
Sullo stesso solco interpretativo deve leggersi la previsione di criteri che riconoscono al soggetto
“tutta l’anzianità di attività maturata fino a quella data da tutti i precedenti titolari di un
medesimo titolo abilitativo”, nonché ai criteri prioritari di selezione costituiti dal maggior numero
di presenze o di presenze effettive maturate nel mercato o nella fiera. Anche in tal caso, infatti,
vale il rilievo, già espresso dall’Autorità nel menzionato parere AS1335, per il quale i criteri “che
danno peso decisivo a requisiti di anzianità o di esperienza pregressa in un determinato settore
sono comunque idonei a pregiudicare il corretto dispiegarsi di dinamiche di mercato, in quanto
possono favorire gli operatori esistenti, a scapito di nuovi concorrenti. Pertanto, secondo il
consolidato orientamento dell’Autorità, tali criteri dovrebbero essere considerati soltanto in
maniera residuale”
7.
In conclusione, i criteri utilizzati dalla D.G.R. n. 337/2017 e dalle DD.GG.RR. nn. 1552/2016 e
1368/1999, quali atti presupposti, in quanto richiamati e confermati dalla deliberazione in esame,
appaiono idonei a integrare una preferenza in favore dell’operatore uscente, tale da inficiare, nella
sostanza, il ricorso a procedure di gara, e, pertanto, integrano una specifica violazione dei principi
concorrenziali nella misura in cui attribuiscono un indebito vantaggio concorrenziale in violazione
degli artt. 10 e 12 della Direttiva 2006/123/CE e degli artt. 14 e 16 del D.Lgs. n. 59/2010.
Ai sensi dell’articolo 21-bis, comma 2, della legge n. 287/90, la Regione Emilia Romagna dovrà
comunicare all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla ricezione del presente parere, le
iniziative adottate per rimuovere la violazione della concorrenza sopra esposta. Laddove entro il
suddetto termine tali iniziative non dovessero risultare conformi ai principi concorrenziali sopra
espressi, l’Autorità potrà presentare ricorso entro i successivi trenta giorni.
Il presente parere sarà pubblicato nel Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
___________________________________________________________
Comunicato in merito al mancato adeguamento della Regione Emilia Romagna al parere
motivato espresso dall’Autorità ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 in materia di criteri di
assegnazione delle concessioni di posteggio per il commercio su aree pubbliche.
Nella propria riunione del 7 giugno 2017, l’Autorità ha deliberato di inviare un parere motivato ai
sensi dell’articolo 21-bis della legge 10 ottobre 1990, n. 287, pubblicato in calce alla presente
comunicazione, in merito al contenuto della D.G.R. Emilia Romagna n. 337/2017, recante
“Procedure selettive di cui alla deliberazione di Giunta Regionale n. 1552 del 2016, di
recepimento del documento unitario della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome del
3 agosto 2016, prot. n. 16/94CRo8, concernente ‘Linee applicative dell’intesa della Conferenza
Unificata del 5 luglio 2012 in materia di procedure di selezione per l’assegnazione di posteggi su
aree pubbliche’. Disposizioni conseguenti alla conversione in legge, con modificazioni, del D.L. n.
244/2016 recante “Proroga e definizione dei termini”, pubblicata nel BUERT n. 108 del 19 aprile
2017 periodico (Parte Seconda), e a ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e conseguente.
A seguito del ricevimento di detto parere motivato, la Regione Emilia Romagna, con
comunicazione del 10 agosto 2017, ha sottolineato gli aspetti di discontinuità dei criteri di
selezione utilizzati rispetto al passato, caratterizzato da meccanismi di rinnovo automatici, e la
necessità di salvaguardare gli operatori del settore, non ricollocabili altrove in caso di mancata
riassegnazione del posteggio in cui operano, evidenziando peraltro che tutti i Comuni della
Regione hanno già da tempo avviato le procedure di selezione.
L’Autorità ha ritenuto che tali osservazioni non forniscono elementi idonei a superare i rilievi
concorrenziali evidenziati nel parere motivato in oggetto. Pertanto, preso atto del mancato
adeguamento dell’amministrazione al parere motivato ai sensi dell’art. 21-bis della legge
n. 287/1990, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella propria riunione del 6
settembre 2017, ha quindi disposto l’impugnazione davanti al TAR Emilia – Romagna della
D.G.R. Emilia – Romagna n. 337/2017, recante “Procedure selettive di cui alla deliberazione di
Giunta Regionale n. 1552 del 2016, di recepimento del documento unitario della Conferenza delle
Regioni e delle Province Autonome del 3 agosto 2016, prot. n. 16/94CRo8, concernente ‘Linee
applicative dell’intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 in materia di procedure di
selezione per l’assegnazione di posteggi su aree pubbliche’. Disposizioni conseguenti alla
conversione in legge, con modificazioni, del D.L. n. 244/2016 recante “Proroga e definizione dei
termini”, pubblicata nel BUERT n. 108 del 19 aprile 2017 periodico (Parte Seconda), e a ogni altro
atto ad essa presupposto, connesso e conseguente.
*****************
[i]1 La D.G.R. n. 337/2017 è stata pubblicata nel BUERT n. 108 del 19 aprile 2017 periodico (Parte Seconda).
2 Coerentemente, anche i termini dei procedimenti di autorizzazione e di rilascio della concessione di posteggio sono
“incrementati” di 60 giorni (punto 3) e gli Enti che hanno sospeso le procedure di autorizzazione e rilascio delle
concessioni di posteggio devono riaprire i termini di tali procedure entro il 31 marzo 2017, prevedendo che le domande
siano presentate entro il 2 maggio 2017 e i termini delle fasi successive del procedimento siano conseguentemente
posticipati rispetto a quelli inizialmente stabiliti (punto 4). I nuovi termini di scadenza individuati risentono di quanto
stabilito dall’art. 6, comma 8, D.L. n. 244/2016 (c.d. Milleproroghe), convertito in L. n. 19/2017.
3 La D.G.R. n. 1552/2016 è stata pubblicata nel BUERT n. 312 del 19 ottobre 2016 periodico (Parte Seconda).
4 Tale Documento conferma e specifica criteri di selezione già contenuti nel Documento Unitario 2013.
5 Parere del 7 dicembre 2016, pubblicato in Boll. n. 46/2016.
6 In tale parere del 2016, l’Autorità ha anche richiamato la sentenza della Corte di Giustizia, in materia di concessioni
demaniali marittime, cfr. la sentenza del 14 luglio 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, secondo la quale, in base
all’articolo 12 della Direttiva Servizi, non è possibile consentire la proroga automatica delle autorizzazioni demaniali
marittime e lacuali in essere per attività turistico-ricreative, in assenza di qualsiasi procedura di selezione tra i potenziali
candidati.
Nel citato parere, l’Autorità aveva, quindi, precisato che “Si pongono, quindi, in contrasto con tale principio le previsioni
che attribuiscono ai criteri di anzianità quasi la totalità dei punteggi massimi conseguibili, declinati dal Documento 2013
tra i 40 e i 60 punti per la professionalità pregressa, attestata attraverso l’iscrizione dell’operatore nel registro delle
imprese e altri 40 punti per i concessionari uscenti” e aveva concluso il parere motivato sottolineando che “In definitiva, i
punti sopra richiamati, nel prevedere una durata eccessivamente lunga, predeterminata e rigida, oltre che nell’accordare
preferenza agli operatori già presenti valorizzando in maniera eccessiva e prioritaria i requisiti di anzianità, si pongono in
contrasto con l’articolo 12 della Direttiva Servizi e con l’articolo 16 del D.Lgs. n. 59/2010 (…)”.
7 Cfr., la segnalazione del 9 novembre 2016 – S2658, Comune di Venezia - Regolamento disciplina attività artistiche suolo
pubblico, in Boll. n. 45/2016. [/i]
la risposta della Conferenza delle Regioni
riferimento id:41787