BOTTI CAPODANNO: illegittima ordinanza di divieto generalizzato di uso
[b]TAR LAZIO – ROMA, SEZ. II – sentenza 9 maggio 2017 n. 4681 [/b]
Pubblicato il 09/05/2017
N. 05572/2017 REG.PROV.COLL.
N. 15425/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 15425 del 2016, proposto da:
xxxx , rispettivamente, dei legali rappresentanti p.t. e dei titolari, rappresentate e difese dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alfredo Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
contro
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Ciavarella, domiciliata presso l’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
e con l’intervento di
ad opponendum:
Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi e Gino Giuliano, con domicilio eletto presso lo studio Ufficio Legale Nazionale del Codacons in Roma, viale Mazzini, 73;
per l’annullamento
[color=red][b]dell’ordinanza sindacale n. 145 del 22.12.2016, con la quale, a far data dal 29.12.2016 e fino alle ore 24.00 del 01.01.2017, è stato disposto su tutto il territorio di Roma Capitale il divieto assoluto “di usare materiale esplodente, utilizzare fuochi artificiali, petardi, botti, razzi e simili artifici pirotecnici e in genere artifici contenenti miscele detonanti ed esplodenti”; “di usare materiale esplodente anche cd. declassificato a meno di metri 200 dai centri abitati, dalle persone e dagli animali”;[/b][/color]
di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e dell’Avvocatura Generale dello Stato;
Visto l’atto di intervento ad opponendum del Codacons;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2017 il dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Roma Capitale, con ordinanza sindacale n. 145 del 22 dicembre 2016, ha ordinato, a far tempo del giorno 29 dicembre 2016 e fino alle ore 24.00 del giorno 1° gennaio 2017, nel territorio di Roma Capitale, il divieto assoluto di:
usare materiale esplodente, utilizzare fuochi artificiali, petardi, botti, razzi e simili artifici pirotecnici e in genere artifici contenenti miscele detonanti ed esplodenti;
usare materiale esplodente anche c.d. “declassificato” a meno di metri 200 dai centri abitati, dalle persone e dagli animali.
Il provvedimento è stato adottato, visti, tra gli altri gli artt. 50 e 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000,
premesso che:
in occasione della festa di Capodanno è consuetudine utilizzare petardi, botti, razzi e simili, nonché altri artifici pirotecnici;
tutti gli articoli pirotecnici, anche quelli c.d. “declassificati”, cioè potenzialmente non pericolosi, posti in libera vendita, contengono sostanze esplosive e che, oltre a liberare sostanze inquinanti, producono calore, effetti luminosi e sonori;
ogni anno l’uso dei botti provoca incidenti con danneggiamenti a cose e lesioni anche gravi a persone e animali;
in particolare, negli animali domestici e nella fauna selvatica detto uso provoca reazioni di disorientamento, paura e altri comportamenti incontrollati che possono determinare situazioni di pericolo per la pubblica incolumità nonché per gli animali stessi
e considerato che:
sussiste l’urgente necessità di adottare misure idonee a garantire l’incolumità pubblica, la sicurezza urbana, la protezione degli animali e assicurare le necessarie attività di prevenzione attraverso la limitazione dell’uso dei botti e dei fuochi d’artificio sul territorio comunale.
Le ricorrenti, che espongono di essere da anni titolari di attività di vendita al dettaglio di prodotti pirotecnici nel Comune di Roma, in virtù di regolari autorizzazioni prefettizie e comunali, hanno formulato avverso detto atto le seguenti doglianze:
l’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000 condizionerebbe l’esercizio del potere sindacale extra ordinem ad una serie di rigorosi presupposti, limiti e condizioni, da accertare attraverso un’accurata attività istruttoria, con riferimento alla specificità del caso concreto, da esternare in una minuziosa motivazione, mentre, nel caso di specie, ciò non sarebbe avvenuto;
non sarebbe stato accertato, attraverso un’adeguata istruttoria, alcun pericolo serio, concreto ed imminente e ciò in quanto i prodotti pirotecnici “legali” garantirebbero di per sé adeguati standard di sicurezza, compreso il livello di rumorosità;
[color=red][b]il divieto riguarderebbe irragionevolmente tutti i fuochi d’artificio, di ogni specie e genere, a prescindere dalla pericolosità, e indistintamente tutto il territorio del Comune di Roma, sicché sussisterebbe una sproporzione tra la finalità perseguita e la misura inibitoria adottata;[/b][/color]
[b]la consuetudine di utilizzare, in occasione della festa di Capodanno, petardi, botti, razzi ed altri artifici pirotecnici, sarebbe per definizione prevedibile ed in quanto tale sarebbe fronteggiabile con i rimedi ordinari dell’ordinamento giuridico, laddove il ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente si configurerebbe quale extrema ratio dell’ordinamento, vale a dire quale rimedio straordinario che l’amministrazione ha a disposizione per fronteggiare situazioni eccezionali ed imprevedibili, non altrimenti governabili;[/b]
le disposizioni legislative di cui al d.lgs. n. 123 del 2015 assoggetterebbero le attività di produzione, vendita ed uso dei prodotti pirotecnici alla cogente ed inderogabile osservanza di una serie di rigorose prescrizioni e regole, tutte poste a tutela della pubblica e privata incolumità, mentre il provvedimento impugnato inibirebbe indistintamente l’utilizzo di tutti i prodotti pirotecnici, anche di quelli a pericolosità “zero”, su tutto il territorio comunale;
il divieto indiscriminato dei prodotti pirotecnici legali non potrebbe che comportare, secondo un ragionevole giudizio prognostico, l’effetto di incentivare la vendita e l’utilizzo di quelli illegali;
[b]il provvedimento impugnato sarebbe stato unilateralmente predisposto dall’organo sindacale, ma non sarebbero state consultate le categorie e le professionalità incise dal divieto, né l’ordinanza sarebbe stata preventivamente comunicata al Prefetto, in violazione di quanto espressamente stabilito dall’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000.[/b]
L’Avvocatura Generale dello Stato ha eccepito il difetto di legittimazione passiva nel giudizio del Ministero dell’Interno.
Roma Capitale e l’interventore ad opponendum Codacons hanno analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.
Il Presidente di questa Sezione, con decreto monocratico 28 dicembre 2016, n. 8302, ha accolto l’istanza cautelare con la seguente motivazione:
“Considerato che, nella specie, sussistono le condizioni per disporre l’accoglimento dell’istanza anzidetta nelle more della celebrazione della camera di consiglio, atteso che il provvedimento impugnato, nella sommaria delibazione propria della presente sede cautelare, non appare sorretto da un’idonea istruttoria né, tantomeno, da una sufficiente motivazione, tenuto in particolare conto che trattasi di un’ordinanza contingibile ed urgente che inibisce l’uso di qualsivoglia tipologia di materiale esplodente, per giunta sull’intero territorio comunale”.
Lo stesso Presidente, con successivo decreto cautelare monocratico 30 dicembre 2016, n. 8318, ha dichiarato inammissibile l’istanza formulata dal Codacons di “specificazione delle modalità di esecuzione” del decreto n. 8302 del 2016 con la seguente motivazione:
“Ritenuto che l’istanza in esame sia irrituale alla stregua dell’art. 56 del codice del processo amministrativo, atteso, in ogni caso, che la disposta sospensione del provvedimento sindacale non modifica minimamente il quadro normativo preesistente all’ordinanza stessa, con riguardo tanto alle modalità di commercializzazione quanto quelle di utilizzo del materiale esplodente”.
Alla camera di consiglio del 25 gennaio 2017, fissata per la trattazione collegiale, la domanda cautelare è stata cancellata dal ruolo.
All’udienza pubblica del 5 aprile 2017, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il Collegio, in via preliminare, dispone l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno, soggetto estraneo alla presente vicenda contenziosa atteso che gli organi comunali rispondono in proprio anche per gli atti emessi nell’esercizio di poteri statali e che l’ordinanza non risulta essere stata preventivamente comunicata al Prefetto.
3. L’interesse al ricorso, nonostante sia consumato il periodo di tempo entro il quale l’ordinanza sindacale avrebbe dovuto spiegare i suoi effetti, continua a persistere.
Il Collegio rileva che nel giudizio amministrativo la valutazione di sopravvenuta carenza di interesse deve essere accertata dal Collegio giudicante obiettivamente e con il dovuto rigore, al fine di evitare che la conseguente dichiarazione di improcedibilità si risolva in una elusione dell’obbligo di pronunciare sulla fondatezza della domanda proposta (Cons. Stato, V, 19 giugno 2013, n. 3343).
L’interesse al ricorso consiste in un vantaggio pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare alla parte ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa.
Nella fattispecie in esame, al di là dell’eventuale annullamento dell’atto impugnato, l’interesse sostanziale dedotto in giudizio può ritenersi costituito, trattandosi di provvedimenti il cui contenuto precettivo è reiterabile, anche dall’esigenza di evitare che atti di analogo contenuto siano posti in essere in futuro e tale specifico interesse è connesso alla c.d. efficacia conformativa della sentenza, efficacia che, in caso di declaratoria di inammissibilità o improcedibilità del ricorso e, quindi, di sentenza in rito, non potrebbe mai venire in essere (cfr. sull’argomento TAR Lazio, Seconda, 9 febbraio 2016, n. 1882; Tar Lazio, Prima, 13 febbraio 2012, n. 1432).
La procedibilità, pertanto, discende dalla oggettiva considerazione che l’utilità perseguita dalla parte ricorrente con l’eventuale accoglimento del ricorso può essere individuata non solo nell’annullamento del provvedimento impugnato, ma anche nell’efficacia conformativa del successivo esercizio del potere pubblico e, sotto tale profilo, non sussiste dubbio che la sentenza resa in ordine alla presente controversia possa essere idonea ad attribuire tale utilità, così come non sussiste dubbio che la stessa amministrazione resistente, per quanto possa rilevare in una giurisdizione che comunque resta di diritto soggettivo a tutela di posizioni giuridiche individuali, ha certamente interesse all’accertamento giurisdizionale delle questioni proposte al fine di orientare correttamente la propria successiva attività.
4. Il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di quanto di seguito evidenziato.
L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 27 aprile 2015, n. 5, ha ritenuto che, in assenza della graduazione operata dalla parte, in ragione del particolare oggetto del giudizio impugnatorio legato al controllo sull’esercizio della funzione pubblica, il giudice stabilisce l’ordine di trattazione dei motivi sulla base della loro consistenza oggettiva (radicalità del vizio) nonché del rapporto corrente fra gli stessi sul piano logico – giuridico e diacronico procedimentale.
La Sindaca del Comune di Roma Capitale ha adottato una ordinanza contingibile ed urgente ai sensi dell’art. 54, comma 4, d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui il Sindaco, quale ufficiale di Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili ed urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
I presupposti essenziali per la legittima adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente sono individuabili nella sussistenza di un pericolo irreparabile ed imminente per la pubblica incolumità, non altrimenti fronteggiabile con i mezzi ordinari apprestati dall’ordinamento, nella provvisorietà e temporaneità degli effetti e nella proporzionalità del provvedimento (ex multis: Cons. Stato, V, 26 luglio 2016, n. 3369; Cons. Stato, III, 29 maggio 2015, n. 2697; Cons. Stato, VI, 31 ottobre 2013, n. 5276).
Ne consegue che non è legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili, le quali, invece, potrebbero essere utilmente fronteggiate e disciplinate con i mezzi ordinari.
La particolare situazione che si viene a creare durante la c.d. festa di Capodanno, che costituisce evento effettivamente eccezionale ed obiettivamente pericoloso per la concentrazione dell’uso degli artifici pirotecnici in un arco temporale ristretto, può ritenersi fatto notorio, tanto da essere definita come “consuetudine” nella stessa ordinanza impugnata, e perciò non può ritenersi imprevedibile, per cui ben avrebbe potuto e potrebbe essere disciplinata con gli ordinari strumenti previsti dall’ordinamento.
In conclusione, l’assenza di imprevedibilità della situazione disciplinata con l’ordinanza contingibile ed urgente rende fondata la relativa censura e, assorbite le ulteriori doglianze in ragione della maggiore pregnanza del vizio di legittimità esaminato e dello sviluppo logico e diacronico del procedimento, determina l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’impugnata ordinanza, salve le ulteriori determinazioni che, nell’esercizio della propria potestà discrezionale, l’amministrazione comunale vorrà eventualmente adottare per fronteggiare in futuro, avvalendosi dei mezzi ordinari messi a disposizione dall’ordinamento, le situazioni di criticità riscontrate, a tutela dei delicati interessi pubblici che vengono in rilievo.
5. Le spese del giudizio, considerata la peculiarità della fattispecie, possono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’impugnata ordinanza sindacale n. 145 del 22 dicembre 2016.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2017 con l’intervento dei magistrati: