RIDUZIONE ORARI delle sale giochi - legittima per TAR 7/2/2017
[color=red][b]TAR VENETO, SEZ. I – sentenza 7 febbraio 2017 n. 128 [/b][/color]
Pubblicato il 07/02/2017
N. 00128/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01386/2016 REG.RIC.
N. 01512/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1386 del 2016, proposto da:
xxxx S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Giacobbe, con domicilio eletto presso lo studio Jacopo Molina in Venezia, via Rampa Cavalcavia 1;
contro
Comune di Rovigo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ferruccio Lembo, domicilio ex art. 25 c.p.a. presso Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Monopoli di Stato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63 (Palazzo ex Rea);
Comando di Polizia Locale del Comune di Rovigo, U.T.G. – Prefettura di Rovigo, Questura di Rovigo, Comando Provinciale dell’Arma dei Carabinieri per la Provincia di Rovigo, Comando Provinciale della Guardia di Finanza per la Provincia di Rovigo, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Ufficio Per Veneto e Trentino-Alto Adige, non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Regione Veneto, non costituita in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 1512 del 2016, proposto da:
yyyy Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Casellato, domiciliata ex art. 25 c.p.a. presso lo studio Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;
contro
Comune di Rovigo, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Ferruccio Lembo, domiciliato ex art. c.p.a. presso Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 1386 del 2016:
dell’ordinanza sindacale n. 29 del 30 settembre 2016, pubblicata sull’Albo Pretorio online in data 3 ottobre 2016, con cui il Sindaco del Comune di Rovigo ha stabilito la disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex art. 86 e 88 del TULPS R.D. 773/1931 e negli esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione nonché di ogni altro atto presupposto e/o conseguente;
quanto al ricorso n. 1512 del 2016:
dell’ordinanza del Sindaco del Comune di Rovigo n. 29/2016 reg. ord. del 30.09.2016, pubblicata il 3.10.2016 ed avente ad oggetto: disciplina comunale degli orari di esercizio delle sale giochi e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex art. 86 e 88 del TULPS R.D. 773/1931 e negli esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione..
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Rovigo e di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Monopoli di Stato e di Comune di Rovigo e di Ministero dell’Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2017 il dott. Marco Rinaldi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Le società ricorrenti sono titolari di autorizzazione ex art. 88 del R.D. 773/1931 (d’orai poi TULPS) e dall’agosto/settembre 2013 gestiscono, rispettivamente, una sala bingo (xxxx S.r.l.) e una sala VTL (yyyy Srl) nel Comune di Rovigo.
Con distinti ricorsi hanno impugnato l’ordinanza sindacale n. 29 del 30 settembre 2016, con cui il Sindaco del Comune di Rovigo ha limitato gli orari di esercizio delle sale giochi e gli orari di funzionamento (accensione e spegnimento) degli apparecchi con vincita in denaro installati nei pubblici esercizi autorizzati ex art. 86 e 88 del TULPS R.D. 773/1931 e negli esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione, dettando la seguente disciplina:
“1. Orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ex artt. Artt. 86 E 88 TULPS L’orario di esercizio delle sale giochi è fissato nella seguente fascia oraria:
A) periodo dal 1° ottobre al 15 giugno dalle ore 14.30 alle ore 22.30 di tutti i giorni, compresi i festivi.
B) periodo dal 16 giugno al 30 settembre dalle ore 15.30 alle ore 23.30
2. Orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita di denaro di cui all’art.. 110, comma 6, del TULPS, RD 773/1931, collocati in altre tipologie di servizi
A) Autorizzati ex art. 86 del TULPS (bar ristoranti, alberghi, rivendite tabacchi, esercizi commerciali, ricevitorie lotto, ecc.)
B) Autorizzati ex art. 88 del TULPS (agenzie di scommesse, negozi da gioco, negozi dediti esclusivamente al gioco, ecc.)
L’orario massimo di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS collocati nelle tipologie di esercizi di cui sopra è fissato dalle ore 10.30 alle ore 13.00 e dalle ore 17.00 alle ore 22.30 di tutti i giorni, festivi compresi. Gli stessi apparecchi, nelle ore di “non funzionamento” devono essere spenti tramite l’apposito interruttore elettrico di ogni singolo apparecchio”.
A sostegno dei gravami, le società ricorrenti, che prima fruivano di un orario di apertura dei pubblici esercizi molto più ampio (dalle ore 10 alle 02), hanno dedotto plurime censure di violazione di legge ed eccesso di potere, lamentando in particolare il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione delle norme di liberalizzazione delle attività economiche, dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, affidamento e parità di trattamento.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Rovigo, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Monopoli di Stato e il Ministero dell’Interno, contrastando le avverse pretese.
La xxxx S.r.l. ha, altresì, chiesto il risarcimento dei danni da provvedimento illegittimo.
All’udienza in epigrafe indicata le cause sono state trattenute in decisione.
Il Collegio, visto l’art. 70 c.pa, dispone preliminarmente la riunione dei giudizi in epigrafe indicati, attesa l‘identità del provvedimento impugnato e la sostanziale analogia delle censure svolte dalle parti ricorrenti.
I ricorsi non meritano accoglimento.
La limitazione degli orari di apertura delle sale da gioco o scommessa e degli altri esercizi in cui sono installate apparecchiature per il gioco è stata disposta dal Comune per tutelare la salute pubblica e il benessere socio-economico dei cittadini: l’ordinanza impugnata è stata, infatti, adottata dal Sindaco, ex art 50, comma 7, del D.lgs. n. 267/2000, allo scopo di prevenire, contrastare e ridurre il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP).
La competenza del Sindaco ad emanare le ordinanze de quibus è pacifica in giurisprudenza (ex multis, Corte costituzionale 18 luglio 2014, n. 220, Consiglio di Stato, Sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794) e non necessita di particolari glosse.
Il motivo con cui le ricorrenti deducono il difetto d’istruttoria, per non avere l’Ente Locale effettuato specifiche e minuziose indagini in ordine all’incidenza del fenomeno della ludopatia sul territorio comunale, non può essere condiviso.
[b]Nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale (per una sintesi dei molteplici interventi di prevenzione e contrasto della ludopatia si veda Cons. St. parere n. 33/2015 che richiama, tra l’altro, i seguenti atti: la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line; il decreto legge 13 settembre 2012, n. 158, che ha introdotto numerose misure di contrasto al gioco d’azzardo on line e off line; l’art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23, recante una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici volta a prevedere disposizioni per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico; la legge 3 dicembre 2014, n. 190 che ha trasferito presso il Ministero della Salute l’Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave istituito dal cd. decreto Balduzzi; le numerose leggi regionali, inclusa la L.R.V. n. 6/2015, che demandano agli Enti Locali l’adozione di misure di prevenzione, contrasto e riduzione del rischio della dipendenza da GAP).[/b]
I dati forniti dalla ASL Rovigo, prodotti in corso di causa e/o esposti dall’Ente Civico nella memoria conclusiva, evidenziano che la crescita del fenomeno della ludopatia ha riguardato anche l’ambito territoriale considerato, risultando dagli atti che presso l’USLL n. 18, nel cui distretto ricade il Comune intimato, il numero delle persone affette da disturbi del gioco d’azzardo prese in carico dall’ambulatorio della USLL a ciò specificamente dedicato è notevolmente aumentato negli ultimi anni, passando da 42 nel 2013 a 82 nel 2016.
E’ verosimile ritenere che il numero reale delle persone affette da GAP sia ancora maggiore, atteso che una parte significativa del fenomeno resta sommerso in quanto molti soggetti ludopatici, poiché provano vergogna o perché sottovalutano la propria patologia o per altre ragioni, non si rivolgono alle strutture sanitarie.
Vanno disattese anche le censure con cui le ricorrenti lamentano il difetto di motivazione e la violazione della libertà d’impresa, delle norme di liberalizzazione delle attività economiche e dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, tutela dell’affidamento e disparità di trattamento.
[color=red][b]L’ordinanza è adeguatamente motivata con riferimento all’esigenza di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo.[/b][/color]
La libertà di iniziativa economica non è assoluta, non potendo svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana (art. 41 Cost.).
La normativa nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche e degli orari dei pubblici esercizi consente alle autorità pubbliche di porre limiti e restrizioni all’attività economica per evitare danni alla salute, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale (cfr. art. 1, comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27; art. 3, comma 1, lett. c, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148; in termini anche Corte Costituzionale, sentenza 200 del 20.7.2012).
La Corte di Giustizia, come rimarcato da Cons. St. parere n. 33/2015 e da TAR Bolzano sentenza n. 31/2017, ha più volte specificato che restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi possono essere giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco medesimo (v. in tal senso, sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, punto 23), con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri e delle loro articolazioni ordinamentali, di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco (interesse fondamentale, salvaguardato dallo stesso Trattato CE).
[b]Secondo la giurisprudenza europea spetta a ciascuno Stato membro decidere, nell’ambito del proprio potere discrezionale, se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività di gioco o scommessa, oppure soltanto limitarle e prevedere, a tal fine, modalità di controllo più o meno rigorose, tenendo presente che la necessità e la proporzionalità delle misure adottate deve essere valutata unicamente alla luce degli obiettivi perseguiti e del livello di tutela, che le autorità nazionali interessate intendono garantire.[/b]
Ciò posto, l’impugnata disciplina limitativa degli orari di apertura dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa – che consente un’apertura giornaliera pari a otto ore – appare al Collegio proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti (prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo patologico), realizzando un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresce il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (sulla legittimità di ordinanze o regolamenti comunali che hanno limitato a otto ore giornaliere l’apertura delle sale scommesse o da gioco e la funzionalità degli apparecchi per il gioco installati in altri pubblici esercizi si vedano TAR Veneto, sentenze nn.114/2016, 119/2016, 753/2015 e 811/2015 nonché Cons. St. n. 2519/2016).
L’idoneità dell’atto impugnato a realizzare l’obiettivo perseguito deve essere apprezzata, tenendo presente che scopo dell’ordinanza comunale non è quello di eliminare ogni forma di dipendenza patologica dal gioco (anche quelle generate da gratta e vinci, lotto, superenalotto, giochi on line, ecc.) – obiettivo che travalicherebbe la sfera di attribuzioni del Comune (Tar Veneto, 114/2016) – ma solo quello di prevenire, contrastare, ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dalla frequentazione di sale da gioco o scommessa e dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco.
[b]La riduzione degli orari di apertura delle sale pubbliche da gioco è, in altre, parole, solo una delle molteplici misure che le autorità pubbliche possono mettere in campo per combattere il fenomeno della ludopatia, che ha radici complesse e rispetto al quale non esistono soluzioni di sicuro effetto (Cons. St. n. 2519/2016).[/b]
Neppure può ritenersi sussistente la lamentata violazione del principio di affidamento, considerato che l’ordinanza impugnata trova giustificazione in fatti e normative sopravvenuti (il forte aumento del numero delle persone affette da disturbi del gioco d’azzardo, passato da 42 nel 2013 a 82 nel 2016; l’approvazione della L.R.V. n. 6/2015, il cui art. 20 promuove interventi degli Enti Locali finalizzati alla prevenzione, al contrasto e alla riduzione del rischio di dipendenza dal GAP) e che, in ogni caso, gli imprenditori del settore, in quanto soggetti professionali, erano a conoscenza o avrebbero dovuto conoscere con l’utilizzo della diligenza professionale (1176, comma 2, c.c.), che la normativa europea e nazionale di riferimento consentiva alle autorità pubbliche di porre restrizioni all’esercizio di attività economiche legate all’attività di gioco o scommessa, allo scopo di tutelare la salute pubblica e il benessere socio-economico dei cittadini e in particolare delle fasce più deboli e vulnerabili della popolazione, maggiormente esposte alle lusinghe, suggestioni e illusioni del gioco d’azzardo.
Priva di pregio è, infine, la doglianza con cui si lamenta la disparità di trattamento rispetto a discipline più favorevoli (per i gestori) adottate da Comuni limitrofi, atteso che i provvedimenti municipali esplicano la loro efficacia solo nei rispettivi territori e che, pur essendo auspicabile una regolamentazioni uniforme della disciplina degli orari di apertura delle strutture in cui si esercita l’attività di gioco o scommessa da parte dei Comuni limitrofi, allo stato, non sussiste alcun obbligo in tal senso, potendo ogni Comune provvedere autonomamente.
Per quanto sin qui esposto entrambi i ricorsi – incluse le domande risarcitorie, ove proposte – devono essere respinti.
Le spese di lite possono essere compensate in ragione della problematicità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa riunione degli stessi, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Oria Settesoldi, Presidente
Marco Rinaldi, Referendario, Estensore
Michele Pizzi, Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi Oria Settesoldi