PARTECIPATE: la responsabilità degli amministratori ed il ruolo della Corte dei Conti
[color=red][b]Corte di Cassazione, SS.UU., 27 ottobre 2016, n. 21962[/b][/color]
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. RORDORF Renato - Primo Presidente f.f.
Dott. DI PALMA Salvatore - Presidente di Sez.
Dott. AMOROSO Giovanni - Presidente di Sez.
Dott. AMENDOLA Adelaide - Presidente di Sez.
Dott. NAPPI Aniello - Consigliere
Dott. GIANCOLA Maria Cristina - Consigliere
Dott. BIANCHINI Bruno - Consigliere
Dott. VIRGILIO Biagio - Consigliere
Dott. CHINDEMI Domenico - rel. Consigliere
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso 17261-2014 proposto da:
( OMISSIS), elettivamente domiciliato in ( OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato ( OMISSIS), rappresentato e difeso dall'avvocato ( OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ( OMISSIS);
- controricorrente al principale ed al successivo -
e contro
PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA CORTE DEI CONTI DI BOLZANO;
- intimata -
e
( OMISSIS), elettivamente domiciliato in ( OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato ( OMISSIS), che lo rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso successivo;
- ricorrente successivo -
contro
( OMISSIS);
- intimato -
sul ricorso 18679-2014 proposto da:
( OMISSIS), elettivamente domiciliato in ( OMISSIS), presso lo studio dell'avvocato ( OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ( OMISSIS), per delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ( OMISSIS);
- controricorrente -
e contro
( OMISSIS), ( OMISSIS), PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI - SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE TRENTINO ALTO ADIGE;
- intimati -
avverso la sentenza n. 425/2014 della CORTE DEI CONTI - PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE ROMA, depositata il 17/03/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/09/2016 dal Consigliere Dott. DOMENICO CHINDEMI;
uditi gli avvocati ( OMISSIS), ( OMISSIS) e ( OMISSIS);
udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
FATTO
La Procura regionale della Corte dei Conti per la regione Trentino, Provincia di Bolzano,conveniva in giudizio davanti alla sezione giurisdizionale regionale, il sigg. ( OMISSIS), amministratore delegato della ( OMISSIS) s.p.a., capitale interamente pubblico e con azionisti il Comune di Bolzano e il Comune di Merano, detentori, ciascuno, di meta' delle azioni, nonche' i sindaci dei due Comuni ( (OMISSIS), sindaco di (OMISSIS), e (OMISSIS), sindaco di (OMISSIS)) in relazione al danno cagionato dalla sottoscrizione, da parte dell'amministratore delegato su richiesta dei due sindaci, di un contratto di sponsorizzazione per una manifestazione sportiva; contratto in forza del quale l'azienda energetica si impegnava a versare l'importo di Euro 200.000 in cambio di prestazioni pubblicitarie che per altri sponsor venivano valutate in misura di gran lunga inferiore.
La Sezione regionale della corte dei Conti accertava la sussistenza del danno e condannava i due sindaci al pagamento di Euro 30.000 ciascuno e l'amministratore delegato della societa' al pagamento della somma di Euro 140.000.
La Sezione centrale della Corte dei Conti, adita in via principale dai due sindaci e, in via incidentale dal (OMISSIS) e dal Procuratore regionale, confermava la sentenza impugnata ritenendo sussistente la giurisdizione contabile rilevando che l'attivita' dei sindaci aveva favorito - unitamente all'attivita' posta in essere dall'amministratore delegato della societa' ( OMISSIS) - la sponsorizzazione e aveva cagionato un danno per i rispettivi Comuni, anche in considerazione del fatto che le erogazioni disposte dall'amministratore delegato avrebbero dovuto essere qualificate come erogazioni di utili piuttosto che come costi non riferibili all'azienda. I giudici contabili rilevavano, per quanto di interesse, che i sindaci erano i soggetti realmente interessati alla sponsorizzazione e la somma spesa dalla societa' avrebbe costituito un utile da ripartire tra i Comuni e da impiegare per finalita' istituzionali.
(OMISSIS), (OMISSIS) e (OMISSIS), quest'ultimo separatamente, propongono ricorso per cassazione, il Procuratore generale presso la Corte dei Conti resiste con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Vanno preliminarmente riuniti i ricorsi a norma dell'articolo 335 c.p.c., trattandosi di impugnazioni avverso la medesima sentenza.
1. Con un unico articolato motivo i ricorrenti eccepiscono il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in quanto l'eventuale danno cagionato dalla "mala gestio" sarebbe stato subito dal patrimonio della (OMISSIS) con conseguente giurisdizione del giudice ordinario poiche' il pregiudizio patrimoniale inciderebbe in via diretta solo sul patrimonio della societa'.
Sostengono, inoltre, la infondatezza della previsione di utili derivanti dalla distribuzione della somma spesa come sponsorizzazione, atteso che, nell'anno in questione, la societa' ha comunque riportato ingenti utili e, comunque, la distribuzione degli utili postula l'approvazione di un bilancio, con conseguente esclusione della riferibilita' della scelta della sponsorizzazione ai soci piuttosto che agli organi sociali, rilevando la non riferibilita' ai sindaci della condotta causativa dell'ipotetico danno e cioe' la sottoscrizione del contratto di sponsorizzazione da parte dell'A.D. (OMISSIS), avendo i sindaci solamente sottoscritto per condivisione la lettera in data 20.2.2009 con cui il (OMISSIS), nella qualita' di A.D della societa' A.E. e non certo di funzionario di fatto - comunicava di voler destinare Euro 200.000 per la sponsorizzazione.
2. Ritiene la Corte che debba essere diversificata la valutazione relativamente all'Amministratore delegato della societa' con capital e interamente pubblico, dai soci azionisti (Comune di Bolzano e Comune di Merano e per essi i rispettivi sindaci - (OMISSIS), sindaco di (OMISSIS) e ( OMISSIS), sindaco di (OMISSIS)).
Con riferimento alla posizione dell'Amministratore delegato, in forza della recente giurisprudenza di questa Corte, alla quale il Collegio intende dare continuita', pur con la necessaria specificazione tra condotte imputabili all'amministratore della societa' e condotte imputabili ai soci, "la controversia avente ad oggetto l'azione di responsabilita' promossa dal Procuratore della Corte dei Conti per il danno diretto, patito da una societa' per azioni a partecipazione pubblica e addebitato a condotte illecite dei suoi amministratori o dipendenti, non rientra nella giurisdizione della Corte dei Conti, non essendo configurabile, avuto riguardo all'autonoma personalita' giuridica della societa', ne' un rapporto di servizio tra l'agente e l'ente pubblico titolare della partecipazione, ne' un danno diretto di quest'ultimo" (Cass., ord. 1.2.2012,n. 1419; Cass. 14957/2011; conf. Cass. n. 20941/2011, Cass.n. 14655/2011, Cass. n. 26806/2009, Cass. n. 16286/10, Cass. n. 8429/10, Cass. n. 519/10 e Cass. n. 26806/09).
Nel caso di specie, inoltre, non trattasi di societa' in house (cosi' dovendosi intendere quella costituita da uno o piu' enti pubblici per l'esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente i medesimi enti possano essere soci, che statutariamente esplichi la propria attivita' prevalente in funzione degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici) ma di societa' di diritto privato operante in un mercato concorrenziale, dotata di piena autonomia rispetto ai soci enti pubblici.
L'A.E. s.pa. e', infatti, una societa' per azioni a capitale prevalentemente pubblico, come emerge dall'articolo 1 dello statuto sociale, dovendosi escludere che essa debba avere quali soci esclusivamente enti pubblici e va esclusa, nei confronti del suo amministratore delegato, la richiesta di affermare la giurisdizione contabile in quanto, nella specie, le disposizioni statutarie della societa' non consentono di ravvisarne le caratteristiche (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 10299 del 03/05/2013).
Non e', al riguardo, configurabile alcun rapporto di servizio tra l'ente pubblico partecipante e l'amministratore della societa' partecipata, il cui patrimonio sia stato leso dall'atto di mala gestio, ma neppure sussiste in tale ipotesi un danno qualificabile come danno erariale, inteso come pregiudizio direttamente arrecato al patrimonio dello Stato o di altro ente pubblico che della suindicata societa' sia socio, trattandosi di danno sofferto da un soggetto privato - la societa' riferibile al patrimonio appartenente soltanto a quel soggetto e non certo ai singoli soci pubblici i quali sono unicamente titolari delle rispettive quote di partecipazione.
In altri termini nella societa' di diritto privato a partecipazione pubblica, il pregiudizio patrimoniale arrecato dalla asserita "mala gestio" dei suoi organi sociali non integra il danno erariale in quanto si risolve in un "vulnus" gravante in via diretta esclusivamente sul patrimonio della societa' stessa, soggetta alle regole di diritto privato e dotata di autonoma e distinta personalita' giuridica rispetto ai soci.
Non e' consentito di saltare a pie' pari la distinzione tra patrimonio della societa' e patrimonio dell'ente partecipante ne', quindi, di investire la Corte dei Conti con un'azione di responsabilita' per danno erariale cagionato dall'Amministratore della societa' quando il danno dedotto si riferisce al patrimonio sociale e non direttamente a quello del socio pubblico.
Nel caso di specie, pertanto, non appaiono ravvisabili i presupposti per affermare la sussistenza della giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti dell'Amministratore delegato ( OMISSIS).
2. Diversa e' la valutazione sulla giurisdizione con riferimento ai sindaci dei Comuni soci della A.E., ben potendo l'azione di responsabilita' per danno erariale configurarsi nei confronti di chi, essendone incaricato, non abbia esercitato i poteri ed i diritti sociali spettanti al socio pubblico al fine d'indirizzare correttamente l'azione degli organi sociali o di reagire opportunamente agli illeciti da questi ultimi commessi, in relazione ai quali non vale la distinzione tra danno diretto e danno indiretto per l'ente locale, occorrendo far riferimento al danno concretamente imputabile agli enti di cui sono rappresentanti (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 20941 del 12/10/2011).
I due sindaci dei Comuni di Bolzano e Marano, infatti, hanno cooperato, sulla base delle emergenze della sentenza impugnata, unitamente all'amministratore delegato della AE per la realizzazione di finalita' non corrispondenti a quelle pubbliche della societa', caratterizzate da una illecita sponsorizzazione per la realizzazione degli illeciti commessi dall'amministratore delegato. (cfr Cass. Sez. U, Ordinanza n. 20941 del 12/10/2011).
Nell'attuale assetto normativo, il dato essenziale che radica la giurisdizione della Corte contabile e' rappresentato dall'evento dannoso verificatosi a carico di una pubblica amministrazione e non piu' dal quadro di riferimento - pubblico o privato - nel quale si colloca la condotta produttiva del danno (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009; Cass. Sez. un., 25 maggio 2005, n. 10973; Cass. 20 giugno 2006, n. 14101; Cass. 1 marzo 2006, n. 4511; Cass. 15 febbraio 2007, n. 3367).
Questa Corte ha gia' affermato che "e' devoluta alla giurisdizione del giudice contabile, quanto alla domanda di risarcimento del danno avanzata dal Procuratore generale della Corte dei Conti, quando l'azione di responsabilita' trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell'ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, in tal modo pregiudicando il valore della partecipazione, in caso di comportamenti degli amministratori o dei sindaci tali da compromettere la ragione stessa della partecipazione sociale dell'ente pubblico, strumentale al perseguimento di finalita' pubbliche ed implicante l'impiego di risorse pubbliche, o da arrecare cosi' direttamente pregiudizio al suo patrimonio" (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009).
Si esercita, infatti, attivita' di rilevanza pubblica non solo quando si svolgono pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall'ordinamento, si perseguono le finalita' istituzionali proprie dell'amministrazione pubblica mediante un'attivita' disciplinata in tutto o in parte dal diritto privato.
Tali valutazioni valgono anche nel caso della responsabilita' di societa' di diritto privato partecipate da un ente pubblico, in quanto non perdono la loro natura di enti privati per il solo fatto che il loro capitale sia alimentato anche da conferimenti provenienti dallo Stato o da altro ente pubblico.
Infatti nel caso in cui lo Stato o altro ente pubblico assuma una partecipazione in una societa' per perseguire in tal modo finalita' di rilevanza pubblica si verifica una relazione funzionale con l'ente territoriale, caratterizzata dall'inserimento della societa' medesima nell'iter procedimentale dell'ente locale e dal conseguente rapporto di servizio venutosi cosi' a determinare, con conseguente giurisdizione della Corte dei Conti nelle controversie in materia di responsabilita' patrimoniale per danno erariale concernente i soci enti pubblici della societa' in forza del rapporto partecipativo e del conseguente investimento di risorse finanziarie pubbliche nel patrimonio della societa' privata.
Nel caso in cui l'ente pubblico abbia subito un pregiudizio derivante dalla perdita di valore della partecipazione, e' prospettabile l'azione del Procuratore contabile nei confronti - non gia' dell'amministratore della societa' partecipata, per il danno arrecato al patrimonio sociale - bensi' nei confronti dei soci enti pubblici abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio ed abbia percio' pregiudicato il valore della partecipazione (Cass. Sez. U, Sentenza n. 26806 del 19/12/2009).
Va, quindi, affermata la giurisdizione del giudice contabile in ordine all'azione proposta nei confronti dei predetti sindaci, restando evidentemente poi rimessa a quel medesimo giudice, in sede di merito, ogni valutazione circa la possibilita' d'individuare un danno imputabile ad azioni o omissioni di quei soggetti e riferibile (non gia' al patrimonio della societa' partecipata, bensi' direttamente all'ente pubblico comunale.
Un riscontro normativo a tale conclusione e' costituito dalla L. 28 febbraio 2008, n. 31, articolo 16 bis, (che ha convertito il Decreto Legge 31 dicembre 2007, n. 248), che recita: "Per le societa' con azioni quotate in mercati regolamentati, con partecipazione anche indiretta dello Stato o di altre amministrazioni o di enti pubblici, inferiore al 50 per cento, nonche' per le loro controllate, la responsabilita' degli amministratori e dei dipendenti e' regolata dalle norme del diritto civile e le relative controversie sono devolute esclusivamente alla giurisdizione del giudice ordinario".
Tale norma lascia chiaramente intendere che, in ordine alla responsabilita' di soci pubblici, vi sia una naturale area di competenza giurisdizionale diversa da quella ordinaria, avendo il legislatore stabilito che - sia pure limitatamente alle societa' quotate, o loro controllate, con partecipazione pubblica inferiore al 50% - la giurisdizione spetta invece in via esclusiva proprio al giudice ordinario. Presupposto di tale norma e' la giurisdizione del giudice contabile che il legislatore ha in tal modo presupposto, in rapporto ad atti di mala gestio dei soci enti pubblici di societa' a totale (come nel caso di specie) o maggioritaria partecipazione pubblica.
Relativamente alla dedotta inesistenza del danno, anche dopo l'inserimento della garanzia del giusto processo nella formulazione dell'articolo 111 Cost., il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni della Corte dei Conti in sede giurisdizionale continua ad essere circoscritto al controllo dell'eventuale violazione dei limiti esterni della giurisdizione del giudice contabile, ovvero all'esistenza dei vizi che attengono all'essenza della funzione giurisdizionale e non si estende al modo del suo esercizio. (Cass. Sez. Unite, 16/02/2007, n. 3615).
Quanto al danno risarcibile i sindaci ricorrenti prospettano profili che attengono al merito del giudizio promosso davanti alla Corte dei Conti, negando la sussistenza di un danno erariale causato dalla sottoscrizione del contratto di sponsorizzazione e comunque l'inesistenza del danno stesso mancando la prova che la supposta loro ingerenza avrebbe causato la perdita certificata nel bilancio societario.
Tali rilievi attengono, quindi, a pretesi errores in iudicando della Corte dei Conti, per cui la loro prospettazione e' inammissibile in questa sede.
In definitiva va dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti in merito alla domanda proposta dalla Procura della Corte dei Conti limitatamente ai soli danni attinenti alle societa' e per essa all'amministratore delegato ( OMISSIS) e vanno rigettati i ricorsi di ( OMISSIS) e ( OMISSIS).
Va cassata senza rinvio l'impugnata sentenza nei confronti di ( OMISSIS). Esistono giusti motivi, stante la peculiarita' della fattispecie, per compensare per intero tra le parti, le spese del giudizio di cassazione.
P.Q.M.
Riunisce i ricorsi. Accoglie, nei termini di cui in motivazione, il ricorso di ( OMISSIS).
Dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti nei confronti di ( OMISSIS) limitatamente ai danni attinenti al patrimonio delle societa' e cassa senza rinvio, l'impugnata sentenza nei confronti del predetto.
Rigetta i ricorsi di ( OMISSIS), e ( OMISSIS).
Compensa per intero tra le parti, le spese del giudizio.
Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, da' atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte di ( OMISSIS), e ( OMISSIS) dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13.