AVVOCATURA DEL COMUNE: massima indipendenza anche organizzativa
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[color=red][b]TAR CALABRIA – CATANZARO, SEZ. I – sentenza 28 settembre 2016 n. 1879[/b][/color]
Pubblicato il 28/09/2016
N. 01879/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01130/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 c.p.a.;
sul ricorso numero di registro generale 1130 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Paolo Siciliano, rappresentato e difeso dall’avvocato Maurizio Rodinò, elettivamente domiciliato presso il suo studio, in Catanzaro, alla via N. Pizi, n. 1;
contro
Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliato presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;
Regione Calabria, in persona del suo Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Gianclaudio Festa, elettivamente domiciliata presso gli uffici dell’Avvocatura regionale, in Catanzaro, alla Cittadella regionale
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, Ministero della Salute, Ministero dell’Economia e delle Finanze non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
Con il ricorso principale:
– del decreto del Presidente della Giunta Regionale nella qualità di Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 5 luglio 2013, n. 97, nella parte in cui non prevede, nell’organizzazione dell’area tecnico-amministrativa delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale, la presenza, in posizione di autonomia, dell’ufficio legale
Con i motivi aggiunti:
– del decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 16 dicembre 2015, n. 130, nella parte in cui non prevede, nell’organizzazione dell’area tecnico-amministrativa delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale, la presenza, in posizione di autonomia, dell’ufficio legale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria e della Regione Calabria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2016 il dott. Francesco Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Oggetto del ricorso principale è il decreto del Presidente della Giunta Regionale nella qualità di Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 5 luglio 2013, n. 97, con cui sono state approvate le linee guida per l’adozione degli atti aziendali delle aziende del Servizio Sanitario Regionale Calabrese.
Per qual che qui interessa, lo schema in questione non prevede più l’esistenza, all’interno delle citate aziende, di un autonomo ufficio legale, ma una struttura denominata “Servizi Generali”, articolata nel settore legale e nel settore servizi generali.
2. – Con i motivi aggiunti è stato impugnato il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 16 dicembre 2015, n. 130, con cui sono state approvate le nuove linee guida per l’adozione degli atti aziendali delle aziende del Servizio Sanitario Regionale Calabrese, sostitutive di quelle precedentemente adottate e impugnate.
Anche il nuovo schema non prevede più l’esistenza autonoma di un ufficio legale, ma di una struttura denominata “Affari generali, Legali ed Assicurativi” cui sono assegnate le seguenti funzioni: la gestione della corrispondenza dell’Ente; la gestione degli atti amministrativi del Direttore generale e dei Direttori di Unità operative complesse e relative procedure di pubblicazione; la gestione delle convenzioni e delle pratiche di cui alla l. 25 ferraio 1992, n. 210; la stipula di contratti e attività di ufficiale rogante; la tutela dei diritti dell’Ente nei confronti dei terzi; la consulenza tecnico-giuridica ai servizi aziendali; la gestione del contenzioso civile, del lavoro, penale, amministrativo curando anche i rapporti coni legali esterni; la gestione del protocollo; la collaborazione alle attività di risk managment.
3. –Paolo Siciliano, avvocato assegnata all’ufficio legale dell’Azienda Ospedaliera di Cosenza, con l’incarico di direttore dello stesso, ha impugnato in parte qua i due provvedimenti, chiedendone l’annullamento.
Premesso che le aziende sono tenute ad adeguarsi alla struttura organizzativa proposta dalle linee guida (cfr. § 46 delle più recenti linee guida), sicché tali atti – pur programmatici – sono idonei a incidere immediatamente sulle posizioni giuridiche soggettive, egli deduce che la mancata previsione di un autonomo ufficio legale sia illegittima per violazione dei principi di cui all’art. 97 Cost., dell’art. 5 d.lgs. 30 marzo 2001, n. 164, dell’art. 3 r.d. 27 novembre 1933, n. 1578, nonché per eccesso di potere per ingiustizia manifesta, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà.
In particolare, la contestata formula organizzativa si porrebbe in contrasto con il principio, derivante dalle norme citate, secondo cui solo l’attribuzione di una posizione di autonomia all’ufficio legale delle amministrazioni e degli Enti pubblici consente l’adeguato esercizio del ministero di avvocato.
Sotto diverso ma connesso profilo, il ricorrente deduce che la mancata previsione di un autonomo ufficio legale nelle aziende del Servizio Sanitario Regionale comporterebbe la cancellazione degli avvocati che oggi lo compongono dall’albo professionale, con conseguente necessità di attribuire gli incarichi legali ad avvocati del libero foro. Ciò comporterebbe un aggravio di costi, contrastante con le finalità cui il provvedimento impugnato dovrebbe tendere.
4. – Si è costituito in giudizio l’ufficio commissariale.
Anche la Regione Calabria, cui il ricorso è stato notificato, si è costituita in giudizio protestando la propria estraneità alla controversia.
5. – Il ricorso è stato trattato in data 28 settembre 2016.
Per errore, esso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio. Nondimeno, sussistendone i presupposti e previo avviso alle parti, che hanno manifestato il loro assenso, esso è stato discusso nel merito e spedito in decisione ai sensi dell’art. 60 c.p.a.
6. – Va preliminarmente dichiarata l’improcedibilità del ricorso principale per sopravvenuto difetto di interesse, posto che il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti è integralmente sostitutivo del decreto prioritariamente censurato.
7. – Ciò posto, ritiene il Collegio che, poiché il provvedimento oggetto di ricorso non è imputabile all’amministrazione regionale, bensì all’ufficio commissariale, la Regione Calabria non ha legittimazione passiva al giudizio.
8. – Nel merito, i motivi aggiunti sono fondati.
[b]La giurisprudenza (cfr. T.A.R. Sardegna, Sez. II, 14 gennaio 2008, n. 7; T.A.R. Lazio – Latina, 30 marzo 2009, n. 255) ha già da tempo chiarito che la peculiarità dell’attività forense, che vuole l’avvocato libero di esercitare la difesa del proprio patrocinato, mal si presta ad essere inquadrata in una struttura di tipo gerarchico; al contrario, l’esistenza di un’autonoma articolazione organica dell’ufficio legale dell’ente risulta indispensabile affinché l’attività professionale, ancorché svolta in forma di lavoro dipendente, possa essere svolta con modalità che assicurino, oltre alla libertà dell’esercizio dell’attività di difesa – propria della figura professionale – anche l’autonomia del professionista.[/b]
Anche la Corte di Cassazione, pronunziandosi a Sezioni Unite, ha affermato che al fine dell’iscrizione negli elenchi speciali annessi all’albo degli avvocati è richiesto che presso l’ente pubblico esista un ufficio legale costituente un’unità organica autonoma e che coloro i quali sono ad esso addetti esercitino con libertà ed autonomia le loro funzioni di competenza, con sostanziale estraneità all’apparato amministrativo, in posizione di indipendenza da tutti i settori previsti in organico e con esclusione di ogni attività di gestione (Cass. Civ., Sez. Un., 18 aprile 2002, n. 5559).
Di recente, l’intervento del legislatore ha ribadito tali principi.
Infatti, l’art. 23 l. 31 dicembre 2012, n. 247, stabilisce che gli avvocati degli uffici legali specificamente istituiti presso gli enti pubblici, ai quali venga assicurata la piena indipendenza ed autonomia nella trattazione esclusiva e stabile degli affari legali dell’ente ed un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta, sono iscritti in un elenco speciale annesso all’albo. Per l’iscrizione nell’elenco gli interessati presentano la deliberazione dell’ente dalla quale risulti la stabile costituzione di un ufficio legale con specifica attribuzione della trattazione degli affari legali dell’ente stesso e l’appartenenza a tale ufficio del professionista incaricato in forma esclusiva di tali funzioni; la responsabilità dell’ufficio è affidata ad un avvocato iscritto nell’elenco speciale che esercita i suoi poteri in conformità con i principi della legge professionale.
[b]L’autonomia dell’ufficio legale, quindi, è pretesa dalla stessa legge.[/b]
[b]9. – Nel caso di specie, al contrario, viene prevista la creazione di un’unica struttura, destinata a curare gli affari legali delle aziende insieme ad altre attività estranee al ministero professionale dell’avvocato (curare la corrispondenza dell’Ente, gestire il protocollo, collaborare alle attività di risk managment).[/b]
Tale previsione si pone in stridente contrasto con la legge, e comporta, come denunciato dal ricorrente, la cancellazione degli avvocati dipendenti delle aziende dall’albo professionale e la conseguente necessità di attribuire ad avvocati del libero foro il compito di rappresentare e difendere l’amministrazione. Ciò in violazione delle finalità che il decreto commissariale impugnato persegue.
10. – In conclusione, i motivi aggiunti debbono essere accolti, con annullamento in parte qua del provvedimento impugnato.
Le spese sopportate dal ricorrente debbono essere poste a carico dell’Ufficio commissariale. Può essere disposta la compensazione nei confronti della Regione Calabria.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) dichiara improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso principale;
b) dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Calabria;
c) accoglie per quanto di ragione i motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il decreto del Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria del 16 dicembre 2015, n. 130, nella parte in cui non prevede, nell’organizzazione dell’area tecnico-amministrativa delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale, la presenza, in posizione di autonomia, dell’ufficio legale;
d) condanna il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario della Regione Calabria alla rifusione, in favore di Giuseppe Maletta, delle spese e competenze di lite, che liquida nella misura complessiva di € 3.000,00, oltre al rimborso del contributo unificato e delle spese generali nella misura del 15%, nonché oltre a IVA e CPA come per legge;
e) spese compensate tra le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Giovanni Iannini, Consigliere
Francesco Tallaro, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Francesco Tallaro Vincenzo Salamone