CAV - vizi dello strumento urbanistico e disciplina regionale (Sent. 8/6/2016)
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[color=red][b]T.A.R. Toscana, Sezione III, 8 giugno 2016 sent. 862
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FATTO
I ricorrenti in qualità di proprietari degli appartamenti ad uso civile abitazione realizzati nel comune di Scansano in forza della convenzione di lottizzazione in data 3 giugno 2004 impugnano l’ordinanza di cui in epigrafe con la quale il predetto Ente, sul presupposto che la destinazione residenziale sarebbe difforme da quella turistica consentita al P.R.G., ha intimato loro la rimessione in pristino stato.
Con il primo motivo essi si dolgono che il comune di Scansano, prima con la variante al piano di lottizzazione e poi attraverso il rilascio di singoli permessi edilizi avrebbe assentito la realizzazione di vere e proprie unità residenziali denominate “ville” e non già di case appartamenti vacanze (c.a.v.) come da ultimo si pretenderebbe.
Con il secondo motivo viene dedotto che ottemperare all’ordinanza impugnata sarebbe impossibile a causa della mancanza, imputabile al comune, delle necessarie infrastrutture di urbanizzazione primaria e secondaria.
Con il terzo e quarto motivo i ricorrenti affermano di non essere gli autori materiali del presunto illecito edilizio, avendo essi acquistato gli appartamenti dalla Società lottizzante che fin dall’origine vi impresse la destinazione a residenza e non a case appartamenti vacanze con gestione unitaria (peraltro non prevista dagli strumenti urbanistici).
DIRITTO
[b]Il ricorso è fondato. [/b]
Prima di affrontare il merito delle questioni sollevate con le censure formulate nel ricorso è opportuno operare un sintetico richiamo alla natura urbanistico edilizia della tipologia delle cd. c.a.v.
La L. 17 maggio 1983 n. 17, dopo aver qualificato nella categoria delle strutture a tipologia ricettiva le residenze turistico alberghiere, i villaggi turistici e le case per ferie, definiva le case appartamenti per vacanze come “immobili arredati gestiti i forma imprenditoriale per l’affitto ai turisti, senza offerta di servizi centralizzati”.
[b]Si trattava, pertanto, a tutti gli effetti, di unità immobiliari a tipologia residenziale la cui peculiarità emergeva esclusivamente sotto il profilo “gestionale”, poiché essendo le stesse utilizzate per una attività imprenditoriale il loro sfruttamento economico non poteva inquadrarsi nell’ambito della mera locazione ad uso abitativo e richiedeva, pertanto, una specifica licenza (poi sostituita dalla d.i.a.). [/b]
Prova ne è che il vincolo urbanistico a destinazione ricettiva ai sensi dell’art. 8 della menzionata legge avrebbe dovuto essere imposto solo sulle strutture ricettive e non anche sulle case per vacanze le quali sotto il profilo urbanistico avrebbero dovuto considerarsi a tutti gli effetti come unità residenziali.
Tale impostazione è stata recepita nella legge regionale toscana n. 42 del 2000 che inquadra le case e appartamento per vacanze nell’ambito strutture ricettive extra-alberghiere “con le caratteristiche della civile abitazione”.
Anche nell’ordinamento regionale, come precisato nella circolare adottata dalla G.R.T. con delibera n. 289 del 23/04/2007, le c.a.v. vengono, pertanto, qualificate come strutture ad uso turistico ricettivo (con obbligo di gestione unitaria) ma aventi natura di “civile abitazione” ed assoggettate “in quanto tali alla disciplina urbanistica ed edilizia prevista per queste ultime”.
Le c.a.v., pertanto, sotto il profilo urbanistico ed edilizio in nulla si distinguono delle abitazioni di tipo residenziale quanto a destinazioni funzionali, dotazioni infrastrutturali minime e caratteristiche costruttive.
[b]La regolamentazione dettata dal P.R.G. del comune di Scansano per il comparto ove sono sorte le abitazioni di proprietà dei ricorrenti non si è attenuta alle predette indicazioni. [/b]
L’art. 28 delle NTA del P.R.G. del comune ha, infatti, ha previsto che nella sottozona T1 (“Centro turistico di Scansano”) possano essere realizzate accanto a strutture di tipo tipicamente ricettivo (alberghi e r.t.a.) anche volumetrie residenziali ma, al contempo, urbanisticamente vincolate “alla funzione turistica”.
[color=red][b]La menzionata norma del P.R.G. ha così dato vita ad una categoria atipica di residenza turistica che risponde sul piano strutturale alla tipologia della civile abitazione e sotto quello funzionale all’uso turistico che si è inteso assicurare imprimendo alle volumetrie residenziali un vincolo di destinazione diverso ed ulteriore rispetto a quello previsto dalla legge 217 del 1983 che riguardava solo le strutture propriamente ricettive. [/b][/color]
L’ambivalenza della previsione urbanistica si é riflessa sulla pianificazione attuativa.
Invero, nel 1998 fu approvato un primo piano di lottizzazione che inquadrava la volumetria residenziale realizzabile nel comparto nell’ambito della categorie delle “case per vacanze”.
Nella variante al Pdl approvate nel 2003 il riferimento a tale tipologia d’uso, però, scompare.
Nella relazione di accompagnamento alla stessa si legge che, nel rispetto delle norme di piano, il nuovo progetto avrebbe inteso realizzare “un centro turistico residenziale” (e, quindi non più un “centro turistico” tout court come previsto dall’art. 28 delle NTA) che accanto alla struttura alberghiera ed alla RTA avrebbe contemplato la presenza di “15 ville bifamiliari” non più ascritte alla tipologia delle c.a.v..
[b]Approvata tale variante (inclusa la relazione) il comune di Scansano ha rilasciato singoli permessi edilizi finalizzati alla realizzazione di ville che non contenevano alcun riferimento all’obbligo di utilizzazione delle stesse come c.a.v. né alla loro gestione unitaria (si vedano le considerazioni effettuate in proposito a pag. n. 127 del rapporto delle Legione carabinieri Toscana in data 7/10/2013). [/b]
Vincoli di tal fatta nemmeno sono previsti nell’atto d’obbligo del 23 luglio 2004 stipulato fra il comune di Scansano e la Società lottizzante ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 28 delle NTA del P.R.G. il quale aveva proprio la finalità di assicurare che i permessi di costruire fossero rilasciati nel “rispetto delle destinazioni d’uso previste dall’art. 8 della L. 217/1983”.
Le prescrizioni contenute in tale atto riguardano, infatti, solamente le “porzioni vincolate” ai sensi della predetta legge (albergo ed R.T.A.), non incidendo in alcun modo sull’uso delle volumetrie non assoggettate a vincolo.
Anche la convenzione urbanistica stipulata in pari data fra le medesime parti impone vincoli di gestione riguardanti unicamente le strutture turistico ricettive di cui al progetto così come “elencate e previste dalla citata legge quadro 217 del 1983.
Vero è che tale convenzione richiama il disposto dell’art. 28 delle NTA in base al quale le volumetrie a tipologia non recettiva, non assoggettate a vincolo, devono sempre essere finalizzate alla funzione turistica, ma all’astratto richiamo alla norma non segue alcuna disciplina d’uso volta ad assicurarne la concreta attuazione.
In tale situazione incerta e ambigua non v’è da stupirsi se gli stessi carabinieri estensori del rapporto del 7/10/2013 abbiano espressamente dichiarato di non essere in grado di stabilire se l’utilizzo residenziale delle ville realizzate nell’ambito del comparto fosse o meno legittimo sotto il profilo urbanistico a causa: a) della non conformità delle destinazioni a villa previste nella variante al Pdl del 2003 alla previsione dell’art. 28 del P.R.G.; b) della incertezza sul fatto se la stessa variante fosse stata approvata anche in modifica al piano regolatore; c) della assenza nei permessi edilizi rilasciati di ogni riferimento riguardante la sussistenza di un vincolo a destinazione turistica.
Su tali punti problematici i c.c. della Legione Toscana hanno chiesto chiarimenti al Comune il quale nella nota del 7/11/2013 ha tuttavia affermato che la destinazione d’uso dei fabbricati oggetto di indagine sarebbe sempre quella di case appartamenti per vacanze atteso che la variante al piano di lottizzazione del 2003 non avrebbe inciso sul profilo funzionale ma solo sulla tipologia edilizia che da monofamiliare sarebbe divenuta bifamiliare e, in ogni caso, non sarebbe stata approvata dalla regione con le procedure previste per le varianti al P.R.G.
Le considerazioni contenute nella predetta nota (che costituisce il supporto motivazione su cui si fonda il provvedimento impugnato) non paiono, però, condivisibili al Collegio.
Invero, lo scarto sussistente fra la variante al Pdl e la disciplina contenuta nell’art. 28 del P.R.G. appare evidente.
Mentre l’impostazione progettuale del piano afferisce ad un centro turistico articolato in strutture a tipologia ricettiva ed a tipologia residenziale (ma sempre con funzione turistica) quella della variante prefigura, invece, un centro “turistico-residenziale” composto da strutture ricettive e “ville” rispetto alle quali viene meno ogni riferimento alla funzione turistica.
Nella variante al Pdl, quindi, la funzione residenziale non appare più essere una sotto tipologia di quella turistica ma acquisisce una propria autonomia andandosi ad affiancare alla prima (tant’è che il centro non è più definito turistico ma turistico-residenziale e quelle che nel Pdl originario erano denominate case per vacanze ora divengono ville).
La novità di tale impostazione trova, peraltro, puntuale riscontro nei titoli edilizi successivamente rilasciati che hanno ad oggetto la realizzazione di ville senza contenere alcun riferimento alla presunta funzione turistica.
A nulla rileva, inoltre, il fatto che la variante al Pdl non costituisse anche variante allo strumento urbanistico generale.
Tale circostanza, infatti, potrebbe esclusivamente comportare l’illegittimità della stessa con conseguente possibilità del comune di annullarla in via di autotutela (qualora sussistessero gli altri presupposti sostanziali per l’esercizio di tale potere). Ma fino a quando ciò non avvenga il Pdl del 2003 e i permessi edilizi rilasciati sulla base dello stesso devono considerarsi a tutti gli effetti titoli che abilitano ad una utilizzazione residenziale delle ville, ancorché ciò possa ritenersi in contrasto con il piano regolatore sovraordinato.
Né, peraltro, può condividersi la tesi secondo cui la previsione del Pdl che consente la realizzazione di ville bifamiliari andrebbe intesa non in senso letterale ma alla luce della disciplina dettata dal piano regolatore generale per il centro turistico di Scansano.
A tale operazione ermeneutica osta, come si è già detto, l’impostazione progettuale del piano attuativo che ricollega la tipologia villa alla previsione di un centro non più solo turistico ma turistico residenziale.
Ma, soprattutto, tale operazione appare incompatibile con il criterio interpretativo ispirato al canone della buona fede oggettiva, applicabile anche agli atti amministrativi, in base al quale l’affidamento degli amministrati deve avere la prevalenza sulle ambiguità e le oscurità che sovente connotano l’azione amministrativa, non potendo generalmente addebitarsi al cittadino un onere di ricostruzione dell'effettiva volontà dell'Amministrazione mediante complesse indagini ermeneutiche ed integrative (Cons. St., Sez. V, sent. 16 gennaio 2013 n. 238).
[color=red][b]Nel caso di specie, qualunque sia stato il reale intendimento dell’amministrazione, appare fuor di dubbio che la stessa abbia generato una situazione ambigua abbandonando nel Pdl del 2003 e nei permessi edilizi successivamente rilasciati ogni riferimento alle c.a.v. e prevedendo in luogo delle stesse la tipologia delle ville. [/b][/color]
Così come appare innegabile che da tale qualificazione delle tipologie non ricettive realizzabili nell’ambito del comparto sia potuto derivare un affidamento nella possibilità di un loro uso residenziale del resto connaturato al significato comune con cui l’espressione “villa” viene comunemente intesa.
A nulla vale osservare, come fa la difesa del comune, che la destinazione turistica avrebbe potuto essere desunta dall’esame del P.R.G., dai richiami ad esso operati dalla convenzione di lottizzazione e, a cascata, dal richiamo di tale convenzione negli atti di compravendita con cui gli immobili sono stati acquistati.
Specialmente negli atti amministrativi che imprimono limitazioni delle facoltà di godimento di beni immobili (rispetto ai quali sussistono evidenti esigenze di certezza giuridica) l’amministrazione ha il dovere del “clare loqui” dovendo specificare esattamente e senza ambiguità quelli che sono i vincoli e le restrizioni alle facoltà di uso connaturate alla loro ordinaria natura e destinazione d’uso, non potendo ricadere sul privato l’onere di compiere al riguardo complesse indagini istruttorie.
[b]Se nemmeno l’approfonditissima indagine dei c.c. della Legione Toscana è stata in grado di stabilire con certezza se la destinazione d’uso residenziale delle ville acquistate dai ricorrenti fosse legittima o meno non si può pretendere che gli acquirenti dovessero compiere uno sforzo ancora maggiore. [/b]
Da ultimo il Comune di Scansano, a sostengo delle proprie tesi, ha evidenziato che gli oneri liquidati in occasione del rilascio del permessi edilizi per l’edificazione delle ville sono stati parametrati sulla base dei criteri previsti per le destinazioni di tipo turistico e non di quelli relativi agli edifici di natura residenziale.
La circostanza appare, tuttavia, irrilevante in quanto il criterio seguito per il calcolo degli oneri non può certo determinare quello che è l’oggetto del permesso edilizio il quale deve trovare adeguata evidenza nella motivazione e nel dispositivo del provvedimento autorizzatorio (che, come già detto, nel caso di specie, si riferiva alla realizzazione di ville), né (sempre secondo un criterio di interpretazione obiettiva dell’atto) può valere come criterio interpretativo dello stesso atteso che i parametri seguiti per il calcolo degli oneri non sono stati evidenziati e resi noti ai richiedenti in modo che questi potessero avere contezza della presunta natura turistica delle costruzioni licenziate,
Ciò non significa che l’Amministrazione, qualora ciò sia ancora possibile, possa chiedere ai titolari del permesso edilizio l’integrazione degli oneri effettivamente dovuti per la realizzazione delle unità di tipo residenziale.
Il ricorso deve, quindi, essere accolto.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il comune di Scansano alla refusione delle spese di lite che liquida in Euro 3.500 oltre IVA e c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Riccardo Giani, Consigliere
Raffaello Gisondi, Consigliere, Estensore