Dirigenti a contratto (110) rientrano nel TETTO DI SPESA (art. 9 c.8 78/2010)
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Corte dei Conti - 3 maggio 2016 - Sezione delle Autonomie - Delibera n. 14/2016/SEZAUT/QMIG
Art. 110, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.) - Computabilità degli incarichi dirigenziali conferiti nel tetto di spesa stabilito dall’articolo 9, comma 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78
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Deliberazione n. 14/SEZAUT/2016/QMIG
SEZIONE DELLE AUTONOMIE
Art. 110, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.) - Computabilità degli
incarichi dirigenziali conferiti nel tetto di spesa stabilito dall’articolo 9,
comma 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78
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Corte dei Conti
Sezione delle autonomie
N. 14/SEZAUT/2016/QMIG
Adunanza del 15 aprile 2016
Presieduta dal Presidente di Sezione preposto alla funzione di coordinamento
Mario FALCUCCI
Composta dai magistrati:
Presidenti di Sezione Adolfo Teobaldo DE GIROLAMO, Ciro VALENTINO,
Roberto TABBITA, Maria Giovanna GIORDANO, Carlo
CHIAPPINELLI, Diodoro VALENTE, Agostino
CHIAPPINIELLO, Mario PISCHEDDA, Ermanno
GRANELLI, Josef Hermann RÖSSLER
Consiglieri Marco PIERONI, Carmela IAMELE, Marta TONOLO,
Tommaso BRANCATO, Alfredo GRASSELLI, Rinieri
FERONE, Silvio DI VIRGILIO, Paola COSA, Francesco
UCCELLO, Adelisa CORSETTI, Rosa FRANCAVIGLIA,
Elena BRANDOLINI, Stefania PETRUCCI, Francesco
ALBO, Dario PROVVIDERA, Pasquale PRINCIPATO,
Simonetta BIONDO
Primi Referendari Stefano GLINIANSKI, Valeria FRANCHI, Giampiero
PIZZICONI, Tiziano TESSARO, Beatrice MENICONI
Referendari Giovanni GUIDA
Visto l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;
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Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto
12 luglio 1934, n. 1214, e le successive modificazioni ed integrazioni;
Visto l’art. 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Visto l’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, recante disposizioni
per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3;
Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti, approvato dalle Sezioni riunite con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000,
e successive modificazioni;
Visto l’art. 6, comma 4, del d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, e successive modificazioni;
Vista la deliberazione n. 41/2016/QMIG, depositata in data 9 febbraio 2016, con
la quale la Sezione regionale di controllo per la Lombardia, in relazione alla richiesta di
parere posta dal Comune di Bovisio Masciago (MB), ha rimesso al Presidente della Corte
dei conti una questione di massima in merito alla corretta imputazione della spesa relativa
agli incarichi dirigenziali;
Vista l’ordinanza n. 8 del 25 marzo 2016 del Presidente della Corte dei conti con
la quale, valutata la sussistenza dei presupposti per il deferimento alla Sezione delle
autonomie, la questione medesima è stata rimessa alla Sezione predetta;
Vista la nota del Presidente della Corte dei conti n. 1896 del 7 aprile 2016 di
convocazione della Sezione delle autonomie per l’odierna adunanza;
Uditi i relatori, consigliere Alfredo Grasselli e primo referendario Stefano
Glinianski
PREMESSO
Il quesito attiene alla computabilità degli incarichi dirigenziali conferiti ex articolo
110, comma 1, d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.), nel tetto di spesa stabilito dall’articolo 9,
comma 28, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78.
La questione si ripropone all’attenzione della Sezione delle autonomie, così come
evidenziato dalla Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia con
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deliberazione di rimessione n. 41/2016/QMIG, in conseguenza della modifica normativa
introdotta dall’articolo 11, comma 1, del d.l. n. 90 del 2014, che ha riformulato l’articolo
110, comma 1 del T.U.E.L, e, al contempo, ha riscritto l’articolo 19, comma 6-quater, del
d.lgs. n.165/2001 (norma, dopo la novella, riguardante esclusivamente gli enti di ricerca).
Più precisamente, nella vigenza dell’originario testo dell’articolo 19, comma 6-quater,
del d.lgs n. 165/2001, la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 12/2012/INPR, ha
enunciato il principio di diritto per cui le disposizioni contenute nei primi due periodi
del comma 6-quater, dell’articolo 19, del d.lgs. n. 165/2001 sottraggono gli incarichi
dirigenziali con contratto a tempo determinato, conferibili dagli enti locali ai sensi
dell’articolo 110, comma 1, ai vincoli assunzionali di cui all’articolo 9, comma 28, del
d.l. n.78 del 2010.
L’opzione ermeneutica riportata traeva origine, oltre che dal dato letterale della
disposizione, da una sua interpretazione logico-sistematica conducente la stessa nel solco
di un sistema normativo speciale che, in quanto tale, avrebbe escluso l’applicazione del
regime giuridico previsto in generale per il lavoro flessibile.
Successivamente, con l’avvenuta riformulazione dell’articolo 110, comma 1, del
d.lgs. n. 267/2000 e dell’articolo 19, comma 6-quater, del d.lgs. n. 165/2001, ora
riguardante solo gli enti di ricerca, come sopra detto, la giurisprudenza delle Sezioni
regionali di controllo ha manifestato due orientamenti.
Una prima posizione sostiene che, fermi gli altri vincoli in materia di spesa per il
personale, l’attuale formulazione dell’articolo 110, comma 1, non consentirebbe di
sottrarre la norma dal solco di quella sua specialità, già evidenziata dalla Sezione delle
autonomie con deliberazione n. 12/2012/INPR, ritenendo che la novella legislativa di cui
all’articolo 11, comma 1, del decreto legge n. 90 del 2014, ha solo ricondotto alla sua
naturale sedes materiae la disciplina degli incarichi dirigenziali, ritrascrivendo limiti
sostanzialmente analoghi a quelli precedentemente indicati dal legislatore (in tal senso, la
Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, con la deliberazione di
rimessione n. 41/2016/QMIG, e le precedenti deliberazioni nn. 84 e 406/2015/PAR; la
Sezione regionale di controllo per la Regione Molise, del. n. 106/2015/PAR; la Sezione
regionale di controllo per la Regione Liguria, del. n. 53/2014).
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Ne conseguirebbe la non riconducibilità degli incarichi dirigenziali con contratto a
tempo determinato, conferibili dagli enti locali ai sensi dell’articolo 110, comma 1, ai
vincoli assunzionali di cui all’articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010.
Altra tesi, al contrario, ritiene non più operante la deroga prevista per gli incarichi
dirigenziali conferiti dagli enti locali ai sensi dell’articolo 110, comma 1 e la
riconducibilità degli stessi ai limiti assunzionali di cui all’articolo 9, comma 28, del d.l.
n. 78 del 2010, sulla base delle seguenti considerazioni: in primo luogo, la rammentata
riformulazione dell’articolo 19, comma 6-quater, del d.lgs. n.165/2001; la valenza
ermeneutica delle linee guida destinate alle relazioni dei revisori dei conti degli enti
locali ai sensi dell’art. 1, commi 166 e ss., l. n. 266/2005, con riferimento alla tabella di
cui al punto 6.6.3 dei questionari allegati alla deliberazione n. 13/SEZAUT/2015/INPR,
in cui le spese degli incarichi conferiti ex articolo 110, comma 1 del TUEL sono conteggiate
nei limiti di cui all’articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, richiamando espressamente
l’abrogazione (con riferimento agli enti locali) dell’articolo 19, comma 6-quater, del d.lgs. n.
165/2001; infine, il principio generale di contenimento della spesa, quale chiave di
interpretazione delle norme in esame (in tal senso, Sezione regionale di controllo per la
Regione Puglia, deliberazioni nn. 219, 223, 237/PAR/2015; Sezione regionale di
controllo per la Regione Lazio, delibera n. 221/PAR/2014; Sezione regionale di controllo
per la Regione Toscana, delibera n. 447/2015/PAR).
Va rilevato, in punto di fatto, che all’adunanza della Sezione delle autonomie,
convocata per l’approvazione dei questionari sui rendiconti 2014 degli enti locali, erano
state invitate le Associazioni rappresentative degli enti in discorso, dall’A.N.C.I. ed
U.P.I., previo invio degli schemi di detti questionari, al fine della formulazione di
eventuali chiarimenti e deduzioni, effettivamente trasmessi dall’A.N.C.I., ma senza alcun
rilievo sulla citata tabella n. 6.6.3.
CONSIDERATO
1. La soluzione della questione prospettata necessita della risposta ad un quesito
preliminare e di carattere generale e cioè se la normativa riferibile alla dirigenza locale, a
tempo determinato, ove assumibile in misura non superiore al 30 per cento dei posti
istituiti nella dotazione organica, ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del decreto
legislativo n. 267 del 2000, per le peculiarità proprie della stessa, cristallizzi una specifica
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fonte di disciplina, diversa e derogatoria rispetto a quella afferente ad altre posizioni
occupazionali a tempo determinato.
Più precisamente, se l’impossibilità di stabilizzare la dirigenza, con esclusione, a
monte, dunque, di eventuali successive rivendicazioni occupazionali, nonché la sua
funzionale imprescindibilità, dovuta all’inavocabilità delle relative funzioni istituzionali,
determini la confluenza della stessa nel solco di una normativa speciale e derogatoria
rispetto a principi di carattere generale e, in particolare, al vincolo di spesa imposto
dall’art. 9, comma 28, del d.l. n.78/2010.
2. Nel quadro prospettico così delineato, una prima soluzione interpretativa
potrebbe indurre a ritenere che le limitazioni percentuali, oggi, così come in vigenza del
comma 6-quater, vecchio testo dell'articolo 19, del d.lgs. n. 165/2001, hanno rappresentato e
rappresentano, nella visione del legislatore, quel giusto compromesso tra il conseguimento
di un limite di spesa - insito nella limitazione percentuale di accesso alla copertura di posti
in dotazione organica - e la necessaria funzionalità delle amministrazioni locali, in
considerazione della specificità e indispensabilità delle funzioni dirigenziali.
Logico corollario discendente da tale assunto sarebbe, pertanto, che la formulazione
dell’articolo 110, comma 1, non consentirebbe di sottrarre detta norma dal solco di quella
sua specialità, così come puntualmente evidenziato dalla Sezione delle autonomie con
deliberazione n. 12/2012/INPR, con riferimento all’originario comma 6-quater, dell'articolo
19 del d.lgs. n. 165/200, nella sostanza di contenuto analogo alla norma di cui si discute.
Tale opzione ermeneutica, tra l'altro, troverebbe ulteriore elemento di conferma
nella circostanza che: a) gli incarichi di cui all'articolo 110, comma 1, del TUEL,
riguardano esclusivamente, incarichi dotazionali, quindi, nei limiti dei posti esistenti;
b) gli incarichi non dirigenziali - sia negli enti privi di dirigenza, che in quelli in cui è
presente la stessa - nel caso di dirigenza extra dotazione organica, restano limitati
dall'articolo 9, comma 28; c) esiste, poi, una generale protezione del tetto di spesa
massimo, ai sensi dell'articolo 1, comma 557 e ss., della legge n. 296/2006, oggi assunto
come valore medio del triennio 2011 - 2013, ai sensi del d.l. n. 78/2015.
Questo orientamento interpretativo è, tra l’altro, implicitamente rinvenibile nelle
decisioni di quelle sezioni regionali che – richiamandosi alla circostanza dell’identico tenore
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letterale tra il novellato comma 1, dell’articolo 110 T.U.E.L. e l’abrogato comma 6-quater,
dell’articolo 19, del d.lgs. n. 165/2001 – affermano che l’articolo 110, comma 1, del
T.U.E.L. si limiterebbe a superare la questione ermeneutica della individuazione della
corretta sedes materiae del limite alla capacità assunzionale dell’ente locale in rapporto
alla dotazione organica dirigenziale, nulla innovando rispetto al regime previgente.
3. Tale prospettazione, ancorché suggestiva e, innegabilmente, coerente con una
evidente specialità tipizzante i rapporti di lavoro dirigenziale, tuttavia, non sembra più
aderente alla normativa in materia di contenimento della spesa pubblica, veicolata, nella
sua applicazione, dai principi dettati dalla Corte costituzionale, con riferimento alle spese
del personale, enunciati successivamente alla deliberazione n. 12/2012/INPR della Sezione
delle autonomie.
La Corte costituzionale, infatti, con sentenza n. 173 del 2012, temporalmente di
poco successiva alla deliberazione n. 12/2012/INPR di questa Sezione, proprio con
riferimento all’articolo 9, comma 28, d.l. n. 78/2010, ha ribadito il valore generale degli
obiettivi prefissati dalla norma, precisando che la disposizione «pone un obiettivo
generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e,
precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni
in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato».
«L’art. 9, comma 28, censurato, d’altronde» – prosegue la Corte – «lascia alle
singole amministrazioni la scelta circa le misure da adottare con riferimento ad ognuna
delle categorie di rapporti di lavoro da esso previste. Ciascun ente pubblico può
determinare se e quanto ridurre la spesa relativa a ogni singola tipologia contrattuale,
ferma restando la necessità di osservare il limite della riduzione del 50 per cento della
spesa complessiva rispetto a quella sostenuta nel 2009».
Se tale è, dunque, il principio affermato dalla Corte costituzionale, al fine di ritenere
infondate le censure di legittimità della norma in discorso, lo stesso deve,
necessariamente, indirizzare l’interpretazione da parte del giudice contabile, in tal senso
costituzionalmente orientata, delle disposizioni in materia di limiti alle assunzione delle
pubbliche amministrazioni e, dunque, anche del rapporto intercorrente tra l’ art. 110,
comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 e l’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 2010.
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È evidente, infatti, che, indipendentemente dalla prestazione oggetto del contratto di
impiego – dirigenziale o no – e dalla modalità organizzativa dell’inserimento del personale
nell’organizzazione del lavoro – in o extra dotazione organica – ciò che rileva ai fini della
delimitazione dell’ambito di applicazione della normativa in materia di contenimento della
spesa imposto dall’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/10, è la tipologia contrattuale che, ove a
tempo determinato, incide ai fini delle limitazioni dalla stessa previste.
E a tale tipologia contrattuale a tempo determinato si richiama ex adverso l’art. 9,
comma 28, del d.l. n.78/2010, al fine di individuare le modalità di contenimento della
spesa là dove richiama un settore del personale rappresentato da quanti collaborano con
le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal rapporto di impiego a
tempo indeterminato.
A ciò non osta neppure la innegabile specialità della disciplina normativa afferente
alla dirigenza locale, su cui si fondano, in parte, le motivazioni della precedente
deliberazione n. 12/2012/INPR, e declinata in norme dedicate, tanto del Testo Unico del
Pubblico Impiego, che in quello di disciplina degli Enti locali.
La circostanza, infatti, che una disciplina possa definirsi come speciale, in quanto
regolante un particolare settore della pubblica amministrazione, non significa, quasi fosse
una automatica conseguenza, che detta normativa sia anche derogatoria dei principi di
carattere generale ad essa riferibili.
Specialità e deroga sono, infatti, due concetti giuridicamente distinti.
La finalità propria della norma speciale, infatti, non è – salvo che il legislatore lo
disponga espressamente o ciò si ricavi implicitamente da una interpretazione logico
sistematica – produrre effetti deroganti, bensì quella di interagire con la materia di
carattere generale in funzione della realizzazione di una disciplina compiuta.
Nel caso della dirigenza locale a termine, sicuramente la disciplina della stessa è
speciale (ne è prova il limite percentuale massimo indicato dal legislatore per poter
assumere dirigenti in dotazione organica) e, talvolta, anche derogatoria di norme a
carattere generale; ma tale specialità non può spingersi, per via ermeneutica, sino a
derogare ad una norma il cui carattere generale, per le finalità che sottende, così come
espresso dalla Corte costituzionale, «pone un obiettivo generale di contenimento della
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spesa relativa ad un vasto settore del personale e, precisamente, a quello costituito da
quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti diversi dal
rapporto di impiego a tempo indeterminato».
Va anche rammentato che la Sezione delle autonomie, successivamente alla
richiamata deliberazione n. 12/2012/INPR, pur non affrontando direttamente la
questione degli incarichi dirigenziali, nelle deliberazioni n. 21/SEZAUT/2014/QMIG e
n. 2/SEZ/AUT/2015/QMIG, ha sottolineato l’orientamento rigoristico del legislatore in
materia di assunzioni a tempo determinato, evidenziando «come il d.l. n. 90/2014 abbia
introdotto ipotesi “ben precise”, cioè specifiche e tassative, di esclusione dall’applicazione
della disciplina vincolistica in materia di spese del personale, ribadendo la validità della
linea ermeneutica di stretta interpretazione, che si sintetizza nell’adagio ubi lex voluit
dixit».
Infatti, in seno allo stesso articolo 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, il legislatore,
ove ha voluto, ha individuato precise deroghe alla disciplina di carattere generale.
L’avvalersi di personale a tempo determinato, nel limite del 50% della spesa
sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009, può, infatti, subire deroghe, fino alla non
applicazione della limitazione in esame, nell’ipotesi in cui gli enti locali interessati
all’assunzione a termine, siano in regola con l’obbligo di riduzione delle spese del
personale di cui ai commi 557 e 562, dell’articolo 1, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
e successive modificazioni, nell’ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente.
Orbene, ove il legislatore avesse voluto, avrebbe potuto espressamente derogare a
tale limitazione, anche con riferimento alla dirigenza locale.
Il silenzio della legge è, pertanto, confermativo dell’applicabilità della disciplina
generale anche alla dirigenza locale a tempo determinato, derogabile, così come per le
altre categorie di personale, esclusivamente ove in regola con quanto richiesto dal
legislatore con riferimento ai generali obblighi di riduzione della spesa del personale.
P.Q.M.
La Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa
dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con deliberazione n. 41/2016/QMIG,
pronuncia il seguente principio di diritto:
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“Le spese riferite agli incarichi dirigenziali conferiti ex art. 110, primo comma,
del decreto legislativo n. 267 del 2000 devono essere computate ai fini del rispetto del
limite di cui all’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito con
modificazioni dalla legge n. 122 del 2010”.
La Sezione regionale di controllo per la Lombardia si atterrà al principio
enunciato nel presente atto di indirizzo interpretativo, al quale si conformeranno tutte
le Sezioni regionali di controllo, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legge 10
ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.
I Relatori Il Presidente
F.to Alfredo GRASSELLI F.to Mario FALCUCCI
F.to Stefano GLINIANSKI
Depositata in Segreteria il 03/05/2016
Il Dirigente
F.to Renato PROZZO
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