SPORTELLI UNICI (edilizia) - vietato chiedere al privato di acquisire prima i pareri
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[color=red][b]T.A.R. Lazio Roma, Sezione II Bis, 29 febbraio 2016 sent. 2689 [/b][/color]
FATTO
1. Attraverso l’atto introduttivo del presente giudizio, notificato in data 20 dicembre 2011 e depositato il successivo 16 gennaio 2012, la ricorrente – in qualità di proprietaria di un immobile nel Comune di Castiglione in Teverina, distinto al Catasto al foglio 14, p.lla 60, “costituito originariamente da una tettoria e magazzino” – impugna i provvedimenti con cui, rispettivamente in date 18 ottobre 2011 e 8 novembre 2011, il citato Comune ha dapprima respinto la domanda di rilascio di permesso di costruire in sanatoria dalla predetta presentata in data 10 dicembre 2004, avente ad oggetto “cambio di destinazione d’uso da tettoia magazzino a civile abitazione”, e, in seguito, ingiunto la demolizione delle stesse opere, in quanto ritenute abusive.
In particolare, la ricorrente espone quanto segue:
- a seguito del già avvenuto riscontro da parte della predetta a richieste di documentazione integrativa formulate dal Comune di Castiglione in Teverina, in data 11 maggio 2011 quest’ultimo le “comunicava che il rilascio del permesso di costruire in sanatoria era subordinato alla produzione entro e non oltre gg. 150 del Nulla Osta per il Vincolo Idrogeologico” e del “Nulla Osta per il Vincolo Ambientale e del deposito in sanatoria delle opere in conglomerato cementizio armato e struttura metallica”;
- in data 30 maggio 2011 “si produceva”, pertanto, allo Sportello Unico edilizio del Comune “istanza per autorizzazione paesaggistico-ambientale ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. n. 42/2004” e “parimenti in data 29.06.2011 si produceva” al medesimo Sportello “l’istanza per rilascio dell’autorizzazione ai fini del vincolo idrogeologico”;
- nonostante la produzione anche di un’apposita “annotazione” con cui – a seguito della rappresentazione dell’impossibilità di addebitare alla predetta “alcun onere per il ritardo”degli enti preposti al rilascio dei nulla osta richiesti – formulava espresso invito alla revoca del termine di 150 gg. sopra riportato, in data 18 ottobre 2011 l’Amministrazione – “verificato, tra l’altro, che la domanda di condono presentata non interessa soltanto il cambio di destinazione d’uso da tettoia magazzino a civile abitazione ma consiste anche in modifiche ed ampliamento dell’immobile oggetto già di concessione condono edilizio” - adottava il provvedimento di “diniego del permesso di costruire in sanatoria” essenzialmente sulla base della mancata produzione dei nulla osta richiesti e, dopo pochi giorni (precisamente, in data 8 novembre 2011), l’ordinanza di demolizione n. 35 del “fabbricato” già oggetto della domanda di condono, in quanto abusivamente realizzato.
Avverso tali provvedimenti e, ancora, il silenzio serbato dalla Regione sulla domanda di “autorizzazione paesaggistico-ambientale” e dalla Provincia di Viterbo “sull’istanza per il rilascio dell’autorizzazione ai fini del vincolo idrogeologico” la ricorrente insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:
1. ILLEGITTIMITA’ DELLA COMUNICAZIONE DINIEGO RILASCIO PERMESSO DI COSTRUIRE IN SANATORIA DEL 18.10.2011 PROT. 1691 – ILLEGITTIMITA’ RIFLESSA DELL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE DEL COMUNE DI CASTIGLIONE IN TEVERINA, RESPONSABILE AREA TECNICA ANGELO GINANNESCHI, EMESSA IN DATA 08.11.2011 N. 35 – VIOLAZIONE DELL’ART. 6 COMMA 2 L. REGIONE LAZIO 8.11.2004 N. 12, in quanto il Comune non ha dato comunicazione all’interessata dell’impossibilità di concedere il titolo edilizio in sanatoria richiesto e, pertanto, è stato inequivocabilmente violato il diritto/obbligo di partecipazione della predetta “alla fase di conclusione negativa del procedimento amministrativo”, il cui corretto esercizio avrebbe “senz’altro condotto ad una diversa valutazione della pratica edilizia”, con conseguente nullità del diniego emesso e, quindi, illegittimità dell’ordinanza di demolizione.
2. ILLEGITTIMITA’ DELLA COMUNICAZIONE DINIEGO RILASCIO PERMESSO DI COSTRUIRE IN SANATORIA DEL 18.10.2011 PROT. 1691 – NULLA OSTA EX ART. 32 L. 1985 N. 47 – COMPETENZA DEL COMUNE DI CASTIGLIONE IN TEVERINA – VIOLAZIONE DELL’ART. 32 L.R. 06.07.1998 N. 24; VIOLAZIONE DELL’ART. 1 L.R. 19.12.1995 N. 59 – MANIFESTA ILLOGICITA’ DELLA MOTIVAZIONE, atteso che la ricorrente non aveva l’obbligo di produrre alcunché, tenuto conto della competenza del Comune ad emettere il nulla osta “per il vincolo ambientale.. per effetto della sub delega di funzioni operata da più disposizioni amministrative e ribadita, in più occasioni, in specifici provvedimenti della Regione Lazio e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali”.
3. ILLEGITTIMITA’ DELL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE N. 35/2011 – NULLA OSTA EX ART. 32 L. 1985 N. 47 – COMPETENZA DEL COMUNE DI CASTIGLIONE IN TEVERINA – VIOLAZIONE DELL’ART. 32 L.R. 06.07.1998 N. 24 – VIOLAZIONE DELL’ART. 1 L.R. 19.12.1985 N. 59 – MANIFESTA ILLOGICITA’ DELLA MOTIVAZIONE, in ragione delle motivazione in precedenza esposte da intendersi in questo ulteriore motivo integralmente riprodotte.
4. VIOLAZIONE DELL’ART. 146 D.LGS. 2004 N. 42 – ILLEGITTIMITA’ DEL PROCEDIMENTO – NULLITA’ DELL’ATTO, atteso che “con la richiesta avanzata dall’interessato allo Sportello Unico per l’Edilizia….., doveva darsi inizio a tutte le attività rimesse al Comune, ivi comprese quelle di cui all’art. 146” in esame, le quali – per contro – “sono state totalmente pretermesse”.
5. ILLEGITTIMITA’ DELLA COMUNICAZIONE DI DINIEGO DEL RILASCIO DEL PERMESSO DI COSTRUIRE IN SANATORIA DEL 18.10.2011 PROT. 1691 – VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DELLE DELIBERE DI GIUNTA REGIONALE N. 6215 DEL 30.07.1996 E 3888 DEL 29.07.1998 – VIOLAZIONE DELL’ART. 5 DPR 06.06.2001 N. 380 – VIOLAZIONE DELL’ART. 10 L.R. 1998 N. 53 – AUTORIZZAZIONE IN SANATORIA AI SENSI DEL RDL 3267/23 – COMPETENZA DEL COMUNE DI CASTIGLIONE IN TEVERINA, UFFICIO TECNICO – SPORTELLO UNICO EDILIZIA – MANIFESTA ILLOGICITA’ DELLA MOTIVAZIONE, per la piena validità delle considerazioni esposte ai motivi sub 2 e 3 anche in relazione “all’autorizzazione in sanatoria ai fini del vincolo idrogeologico, di cui al R.D.L. 3267/23”, risultando doveroso riconoscere che si tratta di funzioni sub delegate al Comune e, comunque, sussistendo l’obbligo del citato Sportello a curare “gli incombenti necessari ai fini dell’acquisizione, anche mediante conferenza di servizi … degli atti di assenso…. necessari ai fini della realizzazione dell’intervento edilizio”. La condotta del Comune è tanto più “illogica” ove si consideri, poi, che, in relazione “a precedente pratica edilizia”, quest’ultimo ha concesso l’autorizzazione in sanatoria “ai soli fini del R.D.L. 3267/23 e RD 1126/26”, così come risulta dalla documentazione prodotta (cfr. all. n. 13 al ricorso).
6. ILLEGITTIMITA’ DELL’ORDINANZADI DEMOLIZIONE N. 35/2011 – VIOLAZIONE DI LEGGE – VIOLAZIONE DELLE DELIBERE DI GIUNTA REGIONALE N. 6215 DEL 30.07.1996 E 3888 DEL 29.07.1998 – VIOLAZIONE DELL’ART. 5 DPR 06.06.2001 N. 380 – AUTORIZZAZIONE IN SANATORIA AI SENSI DEL RDL 3267/23 – COMPETENZA DEL COMUNE DI CASTIGLIONE IN TEVERINA, UFFICIO TECNICO – SPORTELLO UNICO EDILIZIA – MANIFESTA ILLOGICITA’ DELLA MOTIVAZIONE, per le stesse ragioni di cui al motivo precedente.
7. MANCATO DECORSO DEI TERMINI DI CUI ALL’ART. 32 L. 47/85 COME NOVELLATO DALLA LEGGE 326/03 - ILLEGITTIMITA’ DEL PROCEDIMENTO DI RIGETTO – MANCATA FORMAZIONE DEL SILENZIO, posto che, “anche a voler in ipotesi ritenere competente la Regione e la Provincia in merito al rilascio dei nulla osta per i vincoli ambientale e idrogeologico”, il Comune – nel fissare il termine di 150 gg. - non ha tenuto alcun conto che, per il rilascio del parere da parte delle amministrazioni preposte al vincolo, la legge prevede il termine di 180 gg. e, pertanto, ha assegnato un termine incongruo.
8. MODIFICA DI DESTINAZIONE D’USO A AMPLIAMENTO DELL’IMMOBILE – VIOLAZIONE DELL’ART. 32 COMMA 27 LETT. D) D.L. 2003/269 E DELL’ART. 2 LETT. D) L.R. 12/2004 – INSUFFICIENZA ED ILLOGICITA’ DELLA MOTIVAZIONE – ANNULLAMENTO DEGLI ATTI IMPUGNATI, per carenza di qualsiasi riferimento “in merito alla valutazione della sanabilità o insanabilità delle opere” e, dunque, per l’inconferenza del mero richiamo alla sussistenza di “modifiche” o “ampliamento” dell’immobile.
9. RICHIESTA DI NULLA OSTA AMBIENTALE AI SENSI DELL’ART. 146 D.LGS. 42/2004 – RICHIESTA DI NULLA OSTA PER IL VINCOLO IDROGEOLOGICO AI SENSI DEL RDL 3267/23 E RD 1126/26 – DECORSO DEL TERMINE DI 180 GIORNI – IMPUGNAZIONE DEL SILENZIO RIFIUTO, formatosi a seguito della mancata risposta, nel termine di 180 gg. dalla data di presentazione delle istanze, da parte delle “Amministrazioni titolari delle relative funzioni, in merito alle istanze presentate per il tramite delle Sportello Unico”.
10. ILLEGITTIMITA’ DELL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE – EMISSIONE IN PENDENZA DELLA DEFINITIVITA’ DELL’ATTO PRESUPPOSTO, ossia “senza la definitività del procedimento” avviato con l’istanza di condono.
11. ILLEGITTIMITA’ DELL’ATTO - VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 20 COMMA 1, 5 COMMA 4 D.P.R. 380/2001; 32, 33 L. 47/1985 – 32 COMMA 27 L. 326/2003 – CIRCOLARE MINISTERO INFRASTRUTTURE E TRASPORTI 07.12.2005 N. 2699 – MANCATA CONVOCAZIONE DELLA CONFERENZA DI SERVIZI.
12. ILLEGITTIMITA’ DELL’ORDINANZA DI DEMOLIZIONE – MANCATA VERIFICA DEL PREGIUDIZIO PER LE OPERE CORRETTAMENTE ASSENTITE – PAGAMENTO DELLA SANZIONE PECUNIARIA DI CUI ALL’ART. 38 DPR 2001 N. 380.
In ultimo, la ricorrente chiede anche di disporre “consulenza tecnica d’ufficio al fine di verificare la consistenza e le caratteristiche delle opere oggetto di condono, nonché la loro eventuale incidenza sui vincoli insistenti sull’area”.
Con atto depositato in data 21 gennaio 2012 si è costituita la Regione Lazio a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato.
Il successivo 17 febbraio 2012 la già citata la Regione Lazio ha, poi, prodotto una “memoria di costituzione” a mezzo dell’Avvocatura dell’Ente (tanto che, in data 2 marzo 2012, l’Avvocatura Generale dello Stato ha depositato atto di “rinuncia” al mandato), con cui ha precisato di essere stata investita, “per il tramite dello Sportello Unico del Comune di Castiglione in Teverina”, solamente per una pratica riguardante la ricorrente, inerente al “cambio di destinazione d’uso in sanatoria da tettoia magazzino a civile abitazione” ed evidenziando, ancora, di aver prontamente provveduto a fornire un riscontro “negativo” in relazione ad essa al Comune interessato con nota prot. 283089/2012 del 17 gennaio 2012, con conseguente “archiviazione” della pratica, in ragione essenzialmente del divieto di rilasciare l’autorizzazione richiesta “successivamente alla realizzazione anche parziale degli interventi”.
Con atto depositato in data 20 febbraio 2012 si è, altresì, costituito il Comune di Castiglione in Teverina, il quale – nel contempo – ha sostenuto la correttezza del proprio operato, adducendo – in sintesi - l’inapplicabilità del regime di “sub-delega” “in considerazione della natura e dell’entità delle opere realizzate”, l’inoperatività del termine invocato di 180 gg. (inerente esclusivamente “ipotesi di richiesta di permesso a costruire e non di quella di sanatoria”), e, ancora, l’insussistenza di un interesse pubblico a giustificazione dell’indizione di una “conferenza di servizi”.
In medesima data si è, poi, costituita la Provincia di Viterbo, la quale – nel contempo e, ancora, con memoria prodotta in data 7 maggio 2012 – ha affermato l’insussistenza dei “presupposti per l’accertamento dell’obbligo di provvedere”, sia per il mancato decorso, al momento della proposizione del gravame, dei termini prescritti per la conclusione del procedimento (pari a 180 gg. ex art. 21 del regio decreto n. 1126 del 1926), sia in ragione dell’avvenuto rilascio del nulla osta richiesto in data 27 febbraio 2012.
Con memoria prodotta in data 16 aprile 2012 la ricorrente ha, pertanto, ulteriormente insistito sull’incongruità del termine di 150 gg., concesso dal Comune, nonché sostenuto che “la sopravvenuta emissione” del nulla osta di cui al RDL 3267/23 “impone una doverosa rivalutazione della accoglibilità del permesso di costruire in sanatoria richiesto”.
2. In medesima data la ricorrente ha depositato “motivi aggiunti”, proposti per l’annullamento del “provvedimento della Regione Lazio, Area Autorizzazioni Paesaggistiche, del 17.01.2012, Prot. 273089/11, notificato il 19.01.2012, a mezzo del quale” l’istanza dalla predetta presentata per il rilascio del nulla osta per il vincolo paesaggistico è stata “dichiarata improcedibile”.
A tale fine la ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:
1. VIOLAZIONE DI LEGGE – OMESSA APPLICAZIONE D.L. 269/2003 E DELLA L.R. 2004 N. 12, per mancata corretta applicazione della normativa regolatrice del caso specifico secondo cui, “pur nei limiti dettati dalla .. normativa regionale, è ammissibile anche un’autorizzazione regionale” e, comunque, per omissione di “ogni analisi in relazione .. alla classificazione dell’intervento.. ed alla sua tipologia”.
2. ILLEGITTIMITA’ DELL’ATTO PER CARENZA ASSOLUTA DI MOTIVAZIONE.
3. ECCESSO DI POTERE – TRAVISAMENTO DEI FATTI – CONTRADDITTORIETA’ CON GLI ALTRI ATTI DEL PROCEDIMENTO – INOSSERVANZA DI CIRCOLARE MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI 7.12.2005 N. 2699, atteso che l’intervento è stato erroneamente qualificato e, in ogni caso, le Amministrazioni interessate hanno operato senza attenersi alle istruzioni operative dettate sulla base delle previsioni di legge (ossia, non si è proceduto alla previa convocazione della “conferenza di servizi”, è stato assegnato alle Amministrazioni preposte al vincolo un termine chiaramente incongruo e, ancora, il rigetto della domanda di condono e l’ordinanza di demolizione “sono stati espressi prima ancora che fossero decorsi i termini per la formazione del silenzio-rifiuto quando, pertanto, il sub procedimento destinato alla formazione” dei pareri prescritti “non era ancora completo”).
A tale impugnativa la Regione Lazio ha replicato con memoria prodotta in data 3 maggio 2012, osservando la carenza dei requisiti richiesti per far rientrare la domanda pervenuta “nella procedura dell’art. 167” del d.lgs. n. 42 del 2004 e, ancora, sostenendo che “la richiesta della Società si poneva nell’ambito di una procedura di domanda di condono edilizio” “presentata al Comune, il quale in forza della legge regionale 59/95 è munito di subdelega per il rilascio del parere ex art. 32 della L. 47/85”.
3. Con ordinanza n. 1699 dell’11 maggio 2012 la Sezione ha accolto la “domanda di sospensione dell’ordinanza di demolizione impugnata”, mentre – con successiva ordinanza collegiale n. 7656 del 10 settembre 2012 – ha rinviato la camera di consiglio già fissata per la trattazione della domanda inerente all’illegittimità del silenzio-rifiuto.
4. Con memoria prodotta in data 8 aprile 2013 la Regione ha ribadito che la richiesta della ricorrente “esulava dai casi previsti dall’art. 146 del D.Lgv. 42/04”, atteso che l’abuso realizzato non consisteva semplicemente nel cambio di destinazione d’uso dell’immobile.
Con memoria depositata il successivo 10 aprile 2013 la ricorrente – dopo aver rappresentato la messa “in esecuzione” da parte del Comune della “delega della Regione Lazio”, l’intervenuto rilascio del nulla osta per il vincolo idrogeologico e l’inoltro nell’aprile 2013 di un’istanza di “permesso di costruire per il ripristino dello stato originario del” fabbricato “con trasformazione in alloggio agrituristico” – ha chiesto il rinvio della decisione “del procedimento”, previa conferma della “sospensione cautelare”.
A seguito del deposito di documenti ad opera della ricorrente in date 5 e 7 novembre 2013, con ordinanza n. 175 dell’8 gennaio 2014 la Sezione ha chiesto chiarimenti alle Amministrazioni costituite.
In ottemperanza all’ordine impartito, rispettivamente in date 10 aprile 2014 e 7 maggio 2014 la Provincia di Viterbo e la Regione Lazio hanno prodotto una memoria ed una relazione, corredate da documenti, ribadendo quanto già affermato in precedenza.
Il successivo 12 settembre 2014 la Regione Lazio ha prodotto un ulteriore scritto difensivo.
5. In ragione di quanto riportato nella memoria prodotta dalla ricorrente in data 31 ottobre 2014 circa, tra l’altro, l’avvenuto rilascio da parte della Provincia di Viterbo del nulla osta richiesto ma anche di quanto dichiarato nel corso dell’udienza camerale, con sentenza n. 11754 del 24 novembre 2014 il Tribunale ha dato atto dell’avvenuta rinuncia al ricorso “nella parte relativa al contestato silenzio della Regione Lazio” e dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse “al ricorso nella parte relativa al contestato silenzio della Provincia di Viterbo”.
6. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, preme rilevare che – avendo già trovato definizione, con la sentenza n. 11754 del 2014, la domanda formulata dalla ricorrente in relazione al silenzio inadempimento serbato dalla Regione Lazio “sull’istanza di autorizzazione paesaggistico – ambientale avanzata ai sensi dell’art. 146 D.Lgs. 42/2004” e dalla Provincia di Viterbo ”sull’istanza per il rilascio dell’autorizzazione ai fini del vincolo idrogeologico” – il presente ricorso è stato introitato e, dunque, costituisce ora oggetto di decisione limitatamente alle domande di annullamento dei provvedimenti e degli atti impugnati con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti in seguito proposti.
2. Per quanto attiene alla domanda di annullamento di cui al ricorso introduttivo, il Collegio - premessa l’insussistenza di esigenze istruttorie - ritiene che la stessa sia fondata e, pertanto, vada accolta.
2.1. Come esposto nella narrativa che precede, la ricorrente lamenta l’illegittimità del diniego di permesso di costruire in sanatoria adottato dal Comune resistente in data 18 ottobre 2011, opposto all’istanza dalla predetta presentata il precedente 10 dicembre 2004, ex art. 32 D.L. 30.09.2003, n. 269, per la regolarizzazione di opere abusivamente realizzate, consistenti nel “cambio di destinazione d’uso da tettoia magazzino a civile abitazione” di un immobile di sua proprietà, e dell’ordinanza di demolizione che – sulla base di tale diniego – è stata in seguito adottata.
A tale fine la ricorrente denuncia, tra l’altro, l’inosservanza delle previsioni che regolamentano l’operato dello “Sportello Unico per l’Edilizia”, contemplanti espressamente l’attivazione di quest’ultimo per la “cura” degli incombenti necessari ai fini dell’acquisizione, “anche mediante conferenza di servizi”, nonché il mancato rispetto del termine di 180 gg. “dettati dalla normativa affinché le Autorità preposte al rilascio del nulla osta possano esprimersi”.
Tali censure sono meritevoli di positivo riscontro.
2.2. Al riguardo, appare opportuno ricordare che il provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria è stato adottato dal Comune resistente essenzialmente sulla base della mancata produzione, nel termine di 150 gg. concesso con la precedente nota prot. 718 dell’11 maggio 2011, della documentazione richiesta e, precipuamente, del nulla osta per il vincolo idrogeologico e del nulla osta per il vincolo ambientale.
In altri termini, si tratta di una decisione che trae origine dal mero riscontro di un’“inadempienza” della ricorrente ad una richiesta previamente formulata dall’Amministrazione resistente, concernente la produzione dei nulla osta già indicati, e, dunque, di una decisione che – come ampiamente sostenuto dalla ricorrente – risulta avulsa da valutazioni di carattere oggettivo, inerenti all’effettivo e concreto accertamento della sussistenza o meno dei presupposti imposti dalla legge per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate.
Ciò detto, è doveroso rilevare che – anche aderendo alla tesi sostenuta dal Comune resistente circa l’inoperatività della sub delega disposta dalla Regione, in ragione della consistenza delle opere, o, meglio, anche volendo condividere la ricostruzione giuridica della vicenda che si presenta di minore favore per la ricorrente (soprassedendo, tra l’altro, sulle “novità” intervenute nel corso del tempo in relazione alla vicenda in esame e, in particolare, sul diverso orientamento che, secondo le asserzioni di quest’ultima, sarebbe stato assunto dal Comune in ordine al “trasferimento delle competenze in materia di vincolo paesaggistico” e, più specificamente, in relazione all’abuso in contestazione - cfr. memoria prodotta in data 10 aprile 2013) – l’Amministrazione comunale non ha correttamente operato sulla base delle seguenti considerazioni:
- come noto, l’art. 5, comma 1, del D.P.R. n. 380 del 2001 prevede che le Amministrazione comunali provvedano “a costituire un ufficio denominato sportello unico per l’edilizia che cura tutti i rapporti fra il privato, l’amministrazione e, ove occorra, le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine all’intervento edilizio oggetto della richiesta di permesso o di segnalazione certificata di inizio attività”;
- il comma 1 bis del medesimo articolo statuisce, poi, che “lo sportello unico per l’edilizia costituisce l’unico punto di accesso per il privato interessato in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti il titolo abilitativo e l’intervento edilizio oggetto dello stesso, che fornisce una risposta tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrative comunque coinvolte”, precisando – in aggiunta – che lo sportello in questione “acquisisce….. presso le amministrazioni competenti, anche mediante conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater e 14 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità”, con connessa prescrizione – secondo il disposto del successivo comma 1 ter – dell’instaurazione di rapporti esclusivamente tra il privato e tale sportello, il quale – sua volta – instaura e, quindi, intrattiene i rapporti con “le amministrazioni pubbliche diverse dal Comune”;
- al successivo comma 3 sono, altresì, specificati gli “atti di assenso” che lo Sportello Unico per l’Edilizia è tenuto ad acquisire “direttamente o tramite conferenza di servizi”, con espressa elencazioni – tra gli stessi – anche degli “atti di assenso, comunque denominati, previsti per gli interventi edilizi su immobili vincolati ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, fermo restando che, in caso di dissenso manifestato dall’Amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, si proceda ai sensi del medesimo codice” (lett. g), e, ancora, del “parere dell’autorità competente in materia di assetti e vincoli idrogeologici” (lett. i), in linea – del resto - con quanto previsto anche nel successivo art. 20;
[color=red][b]- in proposito, la giurisprudenza amministrativa ha avuto in più occasione modo di osservare che l’istituzione ad opera del legislatore dei cc.dd. “sportelli unici” – diretti essenzialmente ad individuare “un unico centro organizzativo” di “riferimento” per il privato - costituisce uno strumento pienamente rispondente al “principio della semplificazione amministrativa” (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 24 novembre 2014, n. 5777; C.d.S., Sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 889); [/b][/color]
[b]- più specificamente, la giurisprudenza de qua ha avuto modo più volte di affermare che lo sportello unico per l’edilizia previsto dal D.P.R. n. 380 del 2001 risponde essenzialmente ad esigenze di “semplificazione procedimentale ed organizzativa” per quanto attiene ai rapporti tra l’Amministrazione e il privato, atteso che - proprio in virtù delle funzioni ad esso attribuite - comporta, tra l’altro, l’obbligo dell’ufficio comunale di “attivarsi direttamente presso le altre Amministrazioni al fine di acquisire gli ulteriori provvedimenti ed atti di assenso necessari per il rilascio dei permessi di costruire o di ogni altro atto di assenso comunque denominato in materia edilizia”, con la conseguenza che “l’imposizione del relativo onere in capo al privato” non può che costituire e, dunque, essere inteso come un “ingiustificato ed illegittimo aggravio del procedimento in violazione del principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione” (cfr. TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 28 settembre 2010, n. 2032); [/b]
- in sintesi, la previsione del c.d. Sportello Unico per l’Edilizia – al pari di altri “sportelli” previsti a livello legislativo – risponde ai principi di economicità e di efficacia già sanciti e riconosciuti dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990 e, dunque, impone – nel pieno rispetto della c.d. semplificazione amministrativa, volta alla salvaguardia degli interessi pubblici con il minor sacrificio per le posizioni dei privati ed all’accelerazione dei tempi procedurali – di configurare lo stesso Sportello come l’unico soggetto interlocutore dell’utente, tenuto – in quanto tale – ad attivarsi autonomamente anche al fine di procedere ad una valutazione contestuale delle varie esigenze, ponendo espressamente a disposizione di esso anche uno “strumento forte come la conferenza dei servizi”, connotata dalla precipua utilità funzionale dell’assunzione di determinazioni finali in via “collaborativa” (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 8 marzo 2010, n. 1348; TAR Puglia, Lecce, n. 2032 del 2010, già citata).
Ciò detto, diviene doveroso pervenire alla conclusione che – in ragione della già rilevata sussistenza dell’obbligo del Comune di provvedere direttamente, attivandosi, ove necessario, anche presso differenti Amministrazioni mediante il ricorso alla conferenza di servizi (finalizzata all’acquisizione delle volontà di altre autorità preposte a diversi interessi che risultino coinvolti dalla vicenda) - il rilascio di qualsiasi titolo abilitativo richiesto in materia edilizia non può essere subordinato alla previa acquisizione di documenti e pareri e, dunque, lo stesso rilascio non può essere – a maggior ragione - negato esclusivamente sulla base della mancata produzione da parte del privato interessato di “pareri” o “nulla osta” emessi da Amministrazioni che risultino preposte alla salvaguardia di “vincoli” gravanti sull’area interessata dall’intervento di trasformazione edilizia.
[b]In ragione di quanto riportato ed essendo già stato dato atto che la decisione di negare il permesso di costruire in sanatoria richiesto dalla ricorrente è stata assunta dal Comune di Castiglione in Teverina, inequivocabilmente dotato dello “Sportello Unico per l’Edilizia” (come, tra l’altro, risultante dalla documentazione prodotta agli atti), esclusivamente in ragione della mancata produzione della documentazione richiesta, espressamente identificata nello stesso provvedimento con il “N.O. per il Vincolo Idrogeologico” e il “N.O. per il Vincolo Ambientale”, non può, dunque, che convenirsi con la ricorrente in ordine al rilievo che la citata Amministrazione ha provveduto in spregio delle su riportate prescrizioni di cui al D.P.R. n. 380 del 2001. [/b]
2.3. Come in precedenza accennato, la ricorrente lamenta anche la violazione dei termini prescritti dalla legge per il rilascio dei nulla osta richiesti e, più specificamente, denuncia l’illegittimità del provvedimento di diniego di condono impugnato per essere stato adottato sulla base della maturazione di un termine - pari a 150 gg. - inequivocabilmente inadeguato, tenuto conto del differente termine concesso dal legislatore alle autorità preposte al vincolo per provvedere in caso di richieste di condono riguardanti “opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo”, pari a 180 gg. (cfr. art. 32 della legge n. 47 del 1985).
Anche tale censura è fondata.
Al riguardo, il Collegio ritiene di convenire con la ricorrente circa l’“incongruità” di tale termine, risultando quest’ultimo inferiore a quello che, come evidenziato anche dalla ricorrente, risulta fissato dal legislatore, pari a 180 gg., il quale - nonostante sia formalmente riferibile all’ipotesi di maturazione del c.d. “silenzio rifiuto” - non può ragionevolmente che essere inteso come “spatium deliberandi” concesso alle autorità di cui si discute per provvedere mediante l’adozione di un atto espresso, con l’inevitabile conseguenza che è da escludere il potere dell’Amministrazione comunale di provvedere in ordine alla domanda di condono presentata in epoca antecedente alla maturazione di tale termine o, comunque, di fissare termini inferiori al fine dell’acquisizione dei prescritti nulla osta, pena la violazione della prescrizione in esame.
In definitiva, la concessione del termine di 150 gg. in contestazione è chiaramente in distonia con la prescrizione dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, operante anche in relazione al caso in esame in virtù del richiamo di cui all’art. 35, comma 25, del d.l. n. 269 del 2003, convertito nella legge n. 326 del 2003.
2.4. Stante quanto in precedenza riportato, diviene doveroso rilevare anche l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione impugnata per illegittimità derivata dal diniego di condono ma anche per illegittimità “propria”, in ragione della constatazione che – venuto meno il provvedimento di diniego di condono – la stessa è da ritenere come adottata in pendenza del procedimento attivato dall’interessata per la regolarizzazione dell’abuso, ossia in carenza della previa definizione di quest’ultimo.
[b]2.5. Tanto è sufficiente per l’accoglimento del gravame, con assorbimento delle ulteriori censure formulate. [/b]
3. Come in precedenza esposto, la ricorrente ha, altresì, proposto motivi aggiunti per l’annullamento della nota con cui, in data 17 gennaio 2012, la Regione Lazio ha comunicato l’improcedibilità della domanda dalla predetta presentata per chiedere l’autorizzazione contemplata all’art. 146 del D.Lgs. n. 42 del 2004.
Tenuto conto dell’accoglimento dell’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo ma anche di quanto rappresentato dalla Regione Lazio in ordine alla spettanza in capo al Comune del potere di rilasciare il parere di cui si discute “ex art. 32 della legge 47/85”, ossia del riconoscimento da parte della stessa Regione della “sub delega” vantata dalla ricorrente (in linea, del resto, con quanto da quest’ultima riportato nella memoria prodotta in data 10 aprile 2013), il Collegio ravvisa validi motivi per dichiarare i motivi aggiunti di cui si discute improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che:
- risulta evidente che – in esito all’annullamento del provvedimento di diniego del permesso di costruire in sanatoria in esame e dell’ordinanza di demolizione in seguito adottata – il Comune è tenuto a “riprovvedere” in ordine all’istanza di condono presentata dalla ricorrente, rinnovando l’intero procedimento e, dunque, rivalutando la propria posizione anche sotto i profili del vincolo paesaggistico e del vincolo idrogeologico;
- la documentazione agli atti rivela, ancora, che, nel 2013, la ricorrente ha proceduto all’inoltro di “apposita pratica edilizia in corso di esame da parte del Comune di Castiglione in Teverina per l’adeguamento degli immobili di cui alla pratica edilizia 21/2004” (riguardante – appunto – il “cambio di destinazione d’uso da tettoia magazzino a civile abitazione”). In altre parole, risulta essere stato avviato un “nuovo procedimento” in relazione al quale la Regione Lazio - dopo aver evidenziato che “il Comune è munito di subdelega per il rilascio del parere” - ha espressamente riconosciuto la sua estraneità.
4. In definitiva, il ricorso introduttivo del presente giudizio è fondato, mentre i motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili.
Tenuto conto delle peculiarità che connotano la vicenda in esame, si ravvisano giustificati per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 295/2012, come in epigrafe proposto:
- accoglie la domanda di annullamento proposta con l’atto introduttivo del giudizio e, per l’effetto, annulla il diniego di condono e l’ordinanza di demolizione impugnati;
- dichiara improcedibili i motivi aggiunti;
- compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2015 con l'intervento dei Magistrati:
Domenico Lundini, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere
Antonella Mangia, Consigliere, Estensore