La tabaccaia contro il barista: il TAR Lazio dirime la lite
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I requisiti per ottenere l'autorizzazione alla rivendita speciale in un bar interno ad un Centro sportivo.
Una titolare di rivendita ordinaria di tabacchi nel territorio di un Comune del viterbese si è rivolta al TAR denunciando l’illegittimità della determinazione con cui è stata accolta l’istanza, presentata da un controinteressato, volta all’istituzione di una rivendita speciale presso il bar di cui costui è titolare, situato all’interno del Centro Sportivo comunale, in sostituzione del patentino precedentemente detenuto, aggregato alla rivendita ordinaria della ricorrente.
A sostegno della proposta azione ha dedotto parte ricorrente l’assenza dei presupposti per l’istituzione della rivendita speciale e della soppressione del patentino, avuto particolare riguardo alla situazione di fatto in cui opera il bar, con conseguente affermata illegittimità della gravata determinazione dell’Agenzia delle Dogane sotto molteplici profili, ivi compreso il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’istituzione della rivendita speciale.
Il TAR, ricostruito il quadro normativo vigente in materia (1.- art. 22 della legge n. 1293 del 1957 – recante l’organizzazione dei servizi di distribuzione e di vendita dei generi di monopolio; 2.- art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958, recante il regolamento di esecuzione della L. n. 1293; 3.- D.M. n. 38 del 21 febbraio 2013, recante il regolamento della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo di cui al D.L. n. 98 del 2011 n. 98, convertito nella L. n. 211 del 2011), con sentenza n. 3850 del 29 marzo 2016 (della II Sezione) ha rigettato il ricorso.
I giudici amministrativi, infatti, considerato che le rivendite speciali di generi di monopolio trovano fondamento in esigenze speciali di pubblico servizio che si pongono anche in assenza delle condizioni per l'istituzione di una rivendita ordinaria ovvero di un patentino, ha osservato che dalla normativa in esame vengono tipizzati i luoghi in cui è possibile l’istituzione di tali rivendite, cui si affianca una previsione – quale norma di chiusura a fattispecie aperta – riferita ad “altri luoghi” in cui si riscontri un'esigenza di servizio alla quale non può sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino, dovendo conseguentemente ritenersi che la specificazione dei luoghi riveste carattere meramente esemplificativo e non tassativo.
Nei luoghi indicati dalla normativa l’istituzione delle rivendite speciali è subordinata, quindi, alla ricorrenza delle esigenze richieste dalla norma, essendo la localizzazione dell'esercizio dei generi di monopoli strumentale alle esigenze da soddisfare, che concorre a determinare i presupposti che rendono manifesta la difficoltà di approvvigionamento del prodotto per il consumatore a fronte dell’assenza delle condizioni per istituire una rivendita ordinaria o un patentino.
Difatti, nella sistematica della disciplina che regola la materia, l’individuazione a priori delle località – es: stazioni ferroviarie, marittime, tranviarie, automobilistiche, delle aviolinee e di servizio automobilistico, caserme, case di pena, alberghi – ove è possibile l'istituzione delle rivendite speciali per la loro speciale ubicazione, se esonera l’Amministrazione dall’assolvimento dell’onere di una puntuale motivazione diversa da quella riferita alla specialità del luogo ove si colloca la rivendita, non esclude che rivendite speciali possano essere istituite anche in situazioni e località diverse, e precisamente ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino, salva restando l'esigenza di determinare, volta per volta, il presupposto che dà luogo all'approvvigionamento di quella delimitata cerchia di soggetti le cui esigenze vanno comunque soddisfatte, perché economicamente utili per il monopolio e funzionali alle esigenze dell’utenza.
Nelle considerazioni che precedono risiedono le ragioni che hanno condotto il TAR a ritenere la sussistenza, nella fattispecie in esame, delle condizioni che debbono sussistere per l’istituzione di una rivendita speciale, a nulla rilevando le concrete circostanze, pure enfatizzate dalla ricorrente, che caratterizzavano il bar del Centro sportivo (il cui accesso non era subordinato all’esibizione di tessere o biglietti di ingresso, l'assenza di ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via, la particolare conformazione dell’area su cui insiste il bar, gli orari prolungati di apertura dell’esercizio, ecc.).
La tendenziale autonomia ed indipendenza del mercato proprio della rivendita speciale - che ne costituisce presupposto indispensabile - non impedisce, difatti, l'esistenza di una qualche comunicazione fra i diversi segmenti di mercato riferiti a diverse utenze, senza che ciò determini tuttavia il venir meno della potenzialità della domanda connessa alla speciale ubicazione dei locali in cui la rivendita speciale deve essere istituita.
A fronte dell’esistenza di una specifica utenza – quale quella del Centro Sportivo sulla cui area insiste il bar del controinteressato – la normativa di riferimento prevede, quale preclusione all’istituzione della rivendita speciale, l’unico limite negativo della insussistenza delle condizioni per l’istituzione di una rivendita ordinaria o per il rilascio del patentino, circostanze queste di cui la gravata determinazione dà compiutamente atto.
Ed invero, ostativa alla possibilità di istituzione di una rivendita ordinaria è la mancanza di locali idonei per procedere ad una gara pubblica, mentre, rispetto al patentino precedentemente rilasciato, a fronte dell’esigenza di servizio pubblico connessa alla particolare ubicazione del locale, è indubbia la maggiore utilità per la clientela e la maggiore redditività per l’Amministrazione dall’istituzione di una rivendita speciale, tenuto conto che la stessa può fornire una più ampia scelta di generi di monopolio ed è soggetta al pagamento di un corrispettivo per la gestione, con conseguente maggior rispondenza agli interessi sottesi alla distribuzione dei punti vendita di generi di monopolio.
La concreta situazione di fatto, quindi, che vede l’insistenza del bar nell’area di pertinenza del Centro Sportivo con accesso esclusivo dalla struttura ospitante, attesta il collegamento funzionale dell’attività dello stesso rispetto all’utenza del centro Sportivo, idoneo ad integrare quelle esigenze di pubblico servizio cui risponde l’istituzione della rivendita speciale e la sussistenza dei relativi presupposti.
http://www.ilquotidianodellapa.it/_contents/news/2016/marzo/1459348024284.html
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TAR Lazio, Roma, sez. II sent. 29 marzo 2016 n. 3850
N. 03850/2016 REG.PROV.COLL.
N. 07542/2014 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7542 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Andreina Federici, in proprio e nella qualità di titolare della Rivendita di Generi di Monopolio N.1 Ricevitoria N.2524 in Vejano, rappresentata e difesa dagli Avv. Lorenzo Aureli, Francesco Luigi Braschi, Marco Di Lullo, con domicilio eletto presso Francesco Luigi Braschi in Roma, Viale Parioli, 180;
contro
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Territoriale del Lazio, rappresentate e difese per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Andrea Zago, rappresentato e difeso dall'Avv. Francesca Matta, con domicilio eletto presso Federica Giachetti in Roma, Via A.G. Bragaglia, 78/G;
per l'annullamento
- della determina prot. n. 19834 datata 20 marzo 2014, comunicata in data 25 marzo 2014, recante l’accoglimento dell'istanza presentata dal sig. Zago Andrea tesa ad ottenere l'istituzione di una rivendita speciale presso il Bar del Centro Sportivo Comunale ubicato in Vejano (VT) Via Braccianese Claudia km. 42,100, sopprimendo altresì il patentino n. 600122;
- della nota del 24 ottobre 2013 prot. 80014/AD di comunicazione dell’avvio del procedimento;
- del verbale n. 14270 del 13 gennaio 2014 della Guardia di Finanza attestante l’assenza di ingressi diretti ed autonomi del locale;
- di ogni atto connesso, conseguenziale e presupposto;
e, con motivi aggiunti, per l’annullamento
- della nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 19 giugno 2014, di comunicazione dell’istituzione della rivendita speciale;
- del provvedimento del 5 giugno 2014 di contenuto ignoto inerente l’istituzione della rivendita speciale;
- - di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale; ;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, della Direzione Territoriale del Lazio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di Andrea Zago;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 marzo 2016 il Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Espone in fatto l’odierna ricorrente di essere titolare della tabaccheria rivendita n. 1 sita nel Comune di Vejano, cui dall’anno 2000 è aggregato il patentino n. 600122 operante presso il bar del Centro Sportivo Comunale di Vejano.
Il titolare di detto patentino, Sig. Andrea Zago, ha avanzato istanza di istituzione di una rivendita speciale da ubicare presso i locali del bar, con contestuale soppressione del patentino, e tale istanza – acquisite le osservazioni della ricorrente – è stata accolta con determinazione del 20 marzo 2014.
Avverso tale provvedimento deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:
I – Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013). Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
Sostiene parte ricorrente l’assenza dei presupposti per la trasformazione del patentino in rivendita speciale, nel dettaglio illustrando la disciplina di riferimento, avendo l’istituzione della rivendita speciale carattere residuale rispetto all’istituzione di una rivendita ordinaria o di un patentino, quest’ultimo già in precedenza rilasciato stante la sussistenza delle relative condizioni.
Né vi sarebbero, sostiene ancora parte ricorrente, particolari esigenze del pubblico che non possano essere soddisfatte tramite il patentino, peraltro non adeguatamente rappresentate nel gravato provvedimento, tenuto conto che il bar ha accesso diretto dalla pubblica strada indipendentemente dalle attività del Centro Sportivo e senza necessità di esibizione di tessere o biglietti.
Non sarebbero, inoltre, state esplicitate le ragioni della insufficienza del già esistente patentino che giustificasse la sua trasformazione in rivendita speciale, non costituendo circostanza idonea a tale trasformazione la maggiore utilità economica ricavata dall’Amministrazione.
II - Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013). Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
L’Amministrazione procedente non avrebbe tenuto conto del pregiudizio economico discendente per la ricorrente dalla trasformazione del patentino in rivendita speciale, tenuto conto del prelievo di tabacchi del 15% sulla rivendita di aggregazione derivante dal patentino, senza che tale trasformazione determini una modifica del quantitativo di tabacchi venduti o del servizio offerto ai consumatori, conseguendone unicamente il trasferimento dei redditi dalla ricorrente in capo al controinteressato.
III - Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013). Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
Alla denunciata assenza dei presupposti per l’istituzione della rivendita speciale e al difetto di motivazione e di istruttoria che affliggerebbero il gravato provvedimento, affianca parte ricorrente l’asserita assenza dei requisiti oggettivi necessari per l’istituzione di una rivendita speciale, nel dettaglio descrivendo la situazione di fatto del bar che, pur insistendo sull’area di pertinenza del centro sportivo, sarebbe dotato di accesso autonomo dalla pubblica via ed opererebbe senza alcun collegamento con le attività del centro sportivo e con la relativa utenza, osservando orari indipendenti da quelli del centro sportivo ed essendo accessibile anche da parte di soggetti diversi dai frequentatori dello stesso, non essendovi quindi coincidenza tra gli utenti della struttura sportiva e quelli del bar e non essendo richiesta l’esibizione di tessere o biglietti.
Mancherebbe, quindi, il requisito di cui al D.M 24 febbraio 2013 dell’esclusivo accesso dalla struttura ospitante e dell’assenza di ingressi autonomi e diretti dalla pubblica via, per come risulterebbe dalla perizia di parte depositata in giudizio.
III - Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013) . Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
Sostiene parte ricorrente che la struttura non sarebbe riconducibile a quelle per le quali è prevista l’istituzione di una rivendita speciale, trattandosi di un bar autonomo rispetto alla struttura ospitante, per il quale potrebbe operare unicamente il patentino.
Con successivi motivi aggiunti, proposti a seguito dell’acquisizione di ulteriore documentazione mediante accesso, parte ricorrente propone impugnazione avverso il provvedimento del 19 giugno 2014, recante la comunicazione dell’istituzione della rivendita speciale e della soppressione del patentino aggregato alla rivendita della ricorrente, nonché avverso il provvedimento del 5 giugno 2014 recante l’istituzione della rivendita speciale, deducendone l’illegittimità in via derivata rispetto alla determina del 20 marzo 2014 di istituzione della rivendita speciale – con pedissequa trascrizione dei motivi di censura già proposti con il ricorso introduttivo del giudizio – nonché per vizi propri, articolando al riguardo le seguenti censure:
I - Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013). Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
Sostiene parte ricorrente come dall’esame della documentazione acquista a seguito di accesso, ed in particolare di quella allegata dal controinteressato a sostegno dell’istanza di istituzione di una rivendita speciale, emergerebbe l’assenza dei presupposti per il relativo accoglimento, non sussistendo particolari esigenze di pubblico servizio che non potessero essere soddisfatte da una rivendita ordinaria o da un patentino, né emergerebbe la presenza di una particolare categoria di soggetti diversa da quella che si rifornisce presso la rivendita ordinaria, avendo il bar un accesso diretto da strada pubblica ed essendo aperto a tutti i cittadini.
II - Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 della legge n. 1293 del 1957. Violazione e falsa applicazione dell’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del D.M. 21 febbraio 2014 (rectius: 2013). Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede, trasparenza, proporzionalità e giusto procedimento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto assoluto di istruttoria, difetto dei presupposti, difetto assoluto di motivazione, illogicità, irragionevolezza manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento.
Sostiene la ricorrente che il bar del controinteressato non presenterebbe i requisiti per l’istituzione di una rivendita speciale, non avendo esclusivo accesso dalla struttura ospitante ed avendo utenza diversa da quella del Centro Sportivo attraverso un autonomo accesso su strada.
Evidenzia, inoltre, parte ricorrente il contrasto tra il verbale della Guardia di Finanza del 3 aprile 2013 – laddove si afferma che il bar ha accesso libero dalla pubblica via – e quello del 13 gennaio 2014, ove si afferma che il locale non è dotato di ingresso diretto ed autonomo dalla pubblica via, affermando come il Centro Sportivo avrebbe un ingresso principale diverso da quello utilizzato dal bar, che osserva peraltro un orario di apertura dalle 6 alle 24 diverso da quello del Centro Sportivo.
Si è costituita in resistenza l’intimata Agenzia delle Dogane e dei Monopoli controdeducendo, attraverso deposito di pertinente relazione amministrativa, alle censure di parte ricorrente, chiedendo il rigetto della proposta azione.
Si è costituito in giudizio anche il controinteressato Andrea Zago, titolare della contestata rivendita speciale, difendendo la legittimità della gravata determinazione alla luce della situazione di fatto in cui opera il bar, collocato all’interno del Centro Sportivo ed avente accesso esclusivo dalla struttura ospitante, che resta sempre aperta senza limiti di orario, distante 700 metri dalla rivendita ordinaria più vicina e rispondente a specifiche esigenze di pubblico servizio non sopperibili attraverso rivendita ordinaria o patentino.
Con memoria successivamente depositata parte ricorrente ha controdedotto a quanto ex adverso sostenuto, insistendo nelle proprie richieste.
E’ seguito un ulteriore deposito di memorie sia da parte del controinteressato che della ricorrente, a sostegno delle rispettive posizioni e a confutazione di quelle avverse.
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2016 la causa è stata chiamata e, sentiti i difensori delle parti presenti, trattenuta per la decisione, come da verbale.
DIRITTO
1 - Con il ricorso in esame, integrato da motivi aggiunti, l’odierna ricorrente, titolare di rivendita ordinaria nel Comune di Vajano, denuncia l’illegittimità della determinazione con cui è stata accolta l’istanza, presentata dal controinteressato Andrea Zago, volta all’istituzione di una rivendita speciale presso il bar di cui è titolare, situato all’interno del Centro Sportivo del medesimo Comune, in sostituzione del patentino precedentemente detenuto, aggregato alla rivendita ordinaria della ricorrente.
A sostegno della proposta azione deduce parte ricorrente l’assenza dei presupposti per l’istituzione della rivendita speciale e della soppressione del patentino, avuto particolare riguardo alla situazione di fatto in cui opera il bar, con conseguente affermata illegittimità della gravata determinazione sotto molteplici profili, ivi compreso il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla sussistenza dei requisiti per l’istituzione della rivendita speciale.
2 - Il ricorso, per le considerazioni che si andranno ad illustrare, non merita favorevole esame.
Essendo contestata da parte ricorrente – attraverso la denunciata assenza dei presupposti per l’istituzione di una rivendita speciale – la riconducibilità della fattispecie in esame alle previsioni normative che disciplinano la materia, giova, ai fini della delibazione in ordine alle questioni prospettate, preliminarmente procedere alla ricognizione del quadro normativo di riferimento al fine di verificare la sussumibilità della vicenda alla fattispecie astratta declinata dalle fonti normative, anche secondarie, regolanti la materia.
In tale direzione viene in rilievo, innanzitutto, l’art. 22 della legge n. 1293 del 1957 – recante l’organizzazione dei servizi di distribuzione e di vendita dei generi di monopolio - il quale dispone che “Le rivendite speciali sono istituite per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di carattere temporaneo quando, a giudizio dell'Amministrazione, mancano le condizioni per procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino”.
L’art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958 – recante il regolamento di esecuzione – stabilisce, con disposizione sovrapponibile, per quanto qui interessa, a quella precedente, che “Le rivendite speciali sono istituite dall'Ispettorato compartimentale nelle stazioni ferroviarie, marittime, tranviarie, automobilistiche, delle aviolinee e di servizio automobilistico, nelle caserme e nelle case di pena, nonché ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino”.
La specificazione dei criteri per l’istituzione delle rivendite speciali è contenuta nel D.M. n. 38 del 21 febbraio 2013 - recante il regolamento della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo – il quale prevede, all’art. 4, comma 1, che “Le rivendite speciali possono essere istituite per soddisfare le concrete e particolari esigenze di cui all' articolo 22 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293, da valutare in ragione:
a) dell'ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento;
b) della possibile sovrapposizione della rivendita da istituire rispetto agli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento;
c) del significativo pregiudizio economico che dalla nuova rivendita deriverebbe per quelle già esistenti nella medesima zona di riferimento”.
Il successivo comma 2 stabilisce che “Le rivendite speciali possono essere istituite nei seguenti luoghi, previsti dall' articolo 53 del decreto del Presidente della Repubblica 14 ottobre 1958, n. 1074, purché abbiano esclusivo accesso dalla struttura ospitante e non siano dotate di ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via:
a) stazioni ferroviarie;
b) stazioni automobilistiche e tranviarie;
c) stazioni marittime;
d) aeroporti;
e) caserme;
f) case di pena”.
g) altri luoghi, diversi da quelli di cui alle lettere da a) a f), nonché da quelli di cui all'articolo 6, nel rispetto dei parametri di cui all' articolo 2, sempre che l'ufficio competente dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli riscontri un'esigenza di servizio alla quale non può sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino, ivi inclusi, in particolare:
1) sale Bingo;
2) bar di strutture alberghiere di significativa dimensione ed importanza;
3) strutture pubbliche ovvero private alle quali sia possibile accedere soltanto previa esibizione di tessere o biglietti di ingresso;
4) stazioni metropolitane;
5) ipermercati, intesi quali strutture facenti capo ad unico soggetto, anche organizzate in più locali o reparti in relazione alle diverse tipologie merceologiche, qualora siano presenti esercizi autorizzati alla somministrazione di alimenti e bevande;
6) centri commerciali, qualora dall'istruttoria esperita non risulti concretamente possibile l'istituzione di una rivendita ordinaria e sempreché sussistano le particolari esigenze di equilibrare il rapporto fra domanda e offerta, in relazione al numero degli esercizi attivi e funzionanti e al consistente afflusso del pubblico presso il centro commerciale.”.
Tra i parametri previsti dall’art. 2, richiamato dalla illustrata norma, figura quello della distanza rispetto alla rivendita più vicina, risultato essere, nella fattispecie in esame, di 700 metri.
La fonte del regolamento recato dal citato D.M. n. 38 del 2013 si rinviene nel decreto legge n. 98 del 2011 n. 98, convertito nella legge n. 211 del 2011, che, nel demandare ad un regolamento la definizione delle modalità per l'istituzione di rivendite ordinarie e speciali di generi di monopolio e di patentini, indica tra i principi ispiratori, per quanto qui di interesse, quello della “ottimizzazione e razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l'individuazione di criteri volti a disciplinare l'ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l'esigenza di garantire all'utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l'interesse pubblico primario della tutela della salute consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall'effettiva domanda di tabacchi” e quello della “istituzione di rivendite speciali solo ove si riscontri un'oggettiva ed effettiva esigenza di servizio, da valutarsi in ragione dell'effettiva ubicazione degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento, nonché in virtù di parametri certi, predeterminati ed uniformemente applicabili sul territorio nazionale, volti ad individuare e qualificare la potenzialità della domanda di tabacchi riferibile al luogo proposto”.
Tale essendo il quadro normativo di riferimento, ritiene il Collegio che la contestata istituzione della rivendita speciale a favore del controinteressato non presenti, rispetto allo stesso, alcun profilo di contrasto.
Considerato, infatti, che le rivendite speciali di generi di monopolio trovano fondamento in esigenze speciali di pubblico servizio che si pongono anche in assenza delle condizioni per l'istituzione di una rivendita ordinaria ovvero di un patentino, vengono dalla normativa di riferimento tipizzati i luoghi in cui è possibile l’istituzione di tali rivendite, cui si affianca una previsione – quale norma di chiusura a fattispecie aperta – riferita ad ‘altri luoghi’ in cui si riscontri un'esigenza di servizio alla quale non può sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino, dovendo conseguentemente ritenersi che la specificazione dei luoghi riveste carattere meramente esemplificativo e non tassativo.
Nei luoghi indicati dalla normativa l’istituzione delle rivendite speciali è subordinata, quindi, alla ricorrenza delle esigenze richieste dalla norma, essendo la localizzazione dell'esercizio dei generi di monopoli strumentale alle esigenze da soddisfare, che concorre a determinare i presupposti che rendono manifesta la difficoltà di approvvigionamento del prodotto per il consumatore a fronte dell’assenza delle condizioni per istituire una rivendita ordinaria o un patentino.
Difatti, nella sistematica della disciplina che regola la materia, l’individuazione a priori delle località — stazioni ferroviarie, marittime, tranviarie, automobilistiche, delle aviolinee e di servizio automobilistico, caserme, case di pena, alberghi — ove è possibile l'istituzione delle rivendite speciali per la loro speciale ubicazione, se esonera l’Amministrazione dall’assolvimento dell’onere di una puntuale motivazione diversa da quella riferita alla specialità del luogo ove si colloca la rivendita, non esclude che rivendite speciali possano essere istituite anche in situazioni e località diverse, e precisamente ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino, salva restando l'esigenza di determinare, volta per volta, il presupposto che dà luogo all'approvvigionamento di quella delimitata cerchia di soggetti le cui esigenze vanno comunque soddisfatte, perché economicamente utili per il monopolio e funzionali alle esigenze dell’utenza.
Nelle considerazioni che precedono risiedono le ragioni che conducono a ritenere la sussistenza, nella fattispecie in esame, delle condizioni che debbono sussistere per l’istituzione di una rivendita speciale.
Deve, innanzitutto, ritenersi non ostativa all’istituzione di una rivendita speciale la circostanza, enfatizzata da parte ricorrente, che l’accesso al bar cui si riferisce tale contestata rivendita non sia subordinato all’esibizione di tessere o biglietti di ingresso, non avendo l’elencazione dei luoghi in cui è possibile l’istituzione di rivendite speciali carattere tassativo e dovendo da tale elencazione desumersi la ratio sottesa alla previsione, come volta a delimitare l’ambito di assentibilità delle rivendite speciali rispetto a quello tipico delle rivendite ordinarie e dei patentini in presenza di particolari esigenze di servizio connesse alla particolare ubicazione dei locali.
Per come emergente dalla documentazione versata al fascicolo di causa, il bar cui accede la rivendita speciale è collocato all’interno dell’area su cui insiste il Centro Sportivo Comunale e, quale conseguenza di questa sua collocazione, l’istituzione della rivendita speciale risulta intrinsecamente rivolta alle esigenze di approvvigionamento di tabacchi proprie dell’utenza di tale centro, idonea ad integrare quell’oggettiva ed effettiva esigenza di servizio, da valutarsi in ragione dell'effettiva ubicazione della rivendita, richiesta dalla normativa di riferimento, senza che a tal fine possa ritenersi dirimente la necessità che, per l’accesso al bar, sia richiesta l’esibizione di tessere o biglietti, essendo il collegamento tra il servizio reso e l’utenza di riferimento evincibile alla stregua della collocazione stessa del bar.
Quanto all’ulteriore requisito, previsto dalla disciplina di riferimento e relativo, ai sensi dell’illustrato art. 4, comma 2, del D.M. n. 38 del 2013, all’esclusivo accesso dalla struttura ospitante ed all’assenza di ingressi diretti ed autonomi sulla pubblica via, ritiene il Collegio che debba aversi riguardo alle risultanze del sopralluogo effettuato dalla Guardia di Finanza, che con verbale del 13 gennaio 2014, ha dato atto che “il locale non è dotato di ingressi diretti ed autonomi dalla pubblica via, ma solo di esclusivo accesso dalla struttura ospitante”.
La valenza di tale verbale non può essere inficiata dalla circostanza, valorizzata da parte ricorrente, che in un precedente verbale del 3 aprile 2013 la stessa Guardia di Finanza abbia affermato che vi fosse un accesso diretto dalla pubblica via, dovendo tale verbale ritersi superato da quello, di diverso tenore, successivamente redatto in seguito ad un approfondimento istruttorio disposto dall’Amministrazione procedente.
Inoltre, la particolare conformazione dell’area su cui insiste il bar, non può condurre a ritenere l’assenza del requisito in esame.
Il centro Sportivo nel cui ambito ricade il bar del controinteressato è dotato di due distinti ingressi, di cui uno, secondario, costituito da un cancello di ingresso pedonale, collocato nel piazzale antistante il bar, ricompreso nell’area di riferimento del centro Sportivo.
La circostanza che tale ingresso pedonale sia collocato in prossimità del bar non consente di aderire alla prospettazione di parte ricorrente che afferma la sussistenza di un ingresso diretto dalla pubblica via al bar.
L’ingresso in questione, difatti, è servente il Centro Sportivo, nella cui area di pertinenza ricade sia tale ingresso che il bar, dovendo conseguentemente ritenersi rispettato il corrispondente requisito normativo.
Non conduce a diverse conclusioni la circostanza che il bar osservi orari prolungati di apertura – dalle 6 alle 24 – dovendo al riguardo rilevarsi, per come rappresentato dal controinteressato e non contestato da parte ricorrente, che all’interno del Centro Sportivo insiste un campo di bocce disponibile agli utenti senza limiti di orario.
Al riguardo, nessun rilievo può tributarsi alla natura secondaria dell’ingresso pedonale al Centro Sportivo, enfatizzata da parte ricorrente, non costituendo comunque tale ingresso un accesso diretto ed autonomo al bar, collocato comunque nel perimetro del Centro Sportivo e accessibile esclusivamente tramite gli ingressi di quest’ultimo.
Non riveste, inoltre, valenza ostativa al rilascio dell’autorizzazione all’istituzione di una rivendita speciale la circostanza che alla stessa possano accedere anche soggetti diversi dai fruitori del Centro Sportivo, non imponendo le particolari esigenze di servizio pubblico connesse alla specialità di talune ubicazioni la piena e perfetta coincidenza dell’utenza del luogo ospitante con quella della rivendita speciale, essendo sufficiente che vi siano esigenze speciali di una determinata e speciale utenza, che tuttavia non deve necessariamente essere esclusiva.
La tendenziale autonomia ed indipendenza del mercato proprio della rivendita speciale - che ne costituisce presupposto indispensabile - non impedisce, difatti, l'esistenza di una qualche comunicazione fra i diversi segmenti di mercato riferiti a diverse utenze, senza che ciò determini tuttavia il venir meno della potenzialità della domanda connessa alla speciale ubicazione dei locali in cui la rivendita speciale deve essere istituita.
A fronte dell’esistenza di una specifica utenza – quale quella del Centro Sportivo sulla cui area insiste il bar del controinteressato - la normativa di riferimento prevede, quale preclusione all’istituzione della rivendita speciale, l’unico limite negativo della insussistenza delle condizioni per l’istituzione di una rivendita ordinaria o per il rilascio del patentino, circostanze queste di cui la gravata determinazione dà compiutamente atto.
Ed invero, ostativa alla possibilità di istituzione di una rivendita ordinaria è la mancanza di locali idonei per procedere ad una gara pubblica, mentre, rispetto al patentino precedentemente rilasciato, a fronte dell’esigenza di servizio pubblico connessa alla particolare ubicazione del locale, è indubbia la maggiore utilità per la clientela e la maggiore redditività per l’Amministrazione dall’istituzione di una rivendita speciale, tenuto conto che la stessa può fornire una più ampia scelta di generi di monopolio ed è soggetta al pagamento di un corrispettivo per la gestione, con conseguente maggior rispondenza agli interessi sottesi alla distribuzione dei punti vendita di generi di monopolio.
Né, rispetto a tali maggiori utilità, sia per l’utenza che per l’Amministrazione, discendenti dall’istituzione di una rivendita speciale rispetto al mantenimento del patentino precedentemente rilasciato, può darsi prevalenza all’interesse azionato da parte ricorrente, come volto a mantenere immutato il precedente assetto – che vedeva il patentino aggregato alla propria rivendita ordinaria – al fine di non perdere il reddito derivante dall’attività esercitata tramite patentino.
La collocazione del bar nell’area inerente il Centro Sportivo e l’assenza di ingressi autonomi e indipendenti – diversi da quelli per l’accesso al Centro Sportivo – non consentono, inoltre, di ritenere la sussistenza dell’affermata autonomia del bar rispetto a tale Centro, asseritamente ostativa all’istituzione della rivendita speciale, irrilevante essendo il prolungato orario di attività osservato dal bar, comunque giustificabile in ragione della presenza di un campo di bocce che non conosce chiusure.
La concreta situazione di fatto, quindi, che vede l’insistenza del bar nell’area di pertinenza del Centro Sportivo con accesso esclusivo dalla struttura ospitante, attesta il collegamento funzionale dell’attività dello stesso rispetto all’utenza del centro Sportivo, idoneo ad integrare quelle esigenze di pubblico servizio cui risponde l’istituzione della rivendita speciale e la sussistenza dei relativi presupposti.
3 - In conclusione, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, il ricorso in esame e i motivi aggiunti debbono essere rigettati stante la rilevata infondatezza delle censure proposte.
4 - Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma - Sezione Seconda
definitivamente pronunciando sul ricorso N. 7542/2014 R.G., come in epigrafe proposto ed integrato da motivi aggiunti, lo rigetta.
Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 1.000,00 (mille) a favore della resistente Amministrazione e in € 1.000,00 (mille) a favore del controinteressato costituitosi in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2016 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere, Estensore
Carlo Polidori, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)