SPOSTAMENTO DEL MERCATO: alle migliorie partecipano TUTTI gli operatori
SPOSTAMENTO DEL MERCATO: alle migliorie partecipano TUTTI gli operatori
T.A.R. Lombardia Milano Sez. I, Sent., 05-11-2014, n. 2634
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 235 del 2013, proposto da:
E.B. ed altri tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Enrico Lambiase e Giancarlo Turri, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Lorenzo Lamberti in Milano, piazza Luigi Cadorna, 4
contro
Comune di Luino, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Travi, domiciliato presso la Segreteria del Tribunale
nei confronti di
D.G., non costituito in giudizio
e con l'intervento di
ad opponendum:
M.A. ed altri, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Daniele Lucchetti, domiciliati presso la Segreteria del Tribunale
per l'annullamento
della deliberazione n. 56 del 27.11.2012, con la quale il Consiglio comunale di Luino ha approvato il regolamento per la disciplina dell'esercizio del commercio su aree pubbliche,
della deliberazione n. 1 dell'8.1.2013, con la quale la Giunta comunale di Luino ha approvato i criteri per l'assegnazione delle nuove aree mercatali ai titolari di posteggio interessati alla dislocazione,
dei verbali della Commissione per il commercio su aree pubbliche in data 17.4.2012, 6.11.2012, 20.11.2012 e 18.12.2012 e della nota in data 15.1.2013 prot. n. 950,
nonché di tutti gli atti comunque preordinati, consequenziali e connessi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Luino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2014 il dott. Roberto Lombardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Con ricorso collettivo depositato in data 31 gennaio 2013 i soggetti di cui in epigrafe, tutti titolari di formale autorizzazione rilasciata dal comune di Luino per il commercio in aree pubbliche su posteggio in concessione, impugnavano gli atti con i quali il comune aveva approvato, oltre al regolamento comunale per la disciplina dell'esercizio del commercio su aree pubbliche, i criteri per l'assegnazione delle nuove aree mercatali ai titolari di posteggio interessati alla dislocazione.
Nello specifico, i ricorrenti censuravano i provvedimenti impugnati perché, a loro dire, carenti di motivazione e di istruttoria, oltre che implicanti contraddittorietà ed ingiustizia manifesta.
Si costituiva l'amministrazione convenuta, che resisteva al ricorso, e la Sezione, dopo una rinuncia alla domanda cautelare, disponeva l'integrazione del contraddittorio nei confronti di tutti i titolari dei posteggi non interessati dal provvedimento comunale di spostamento, in quanto controinteressati sostanziali a un'eventuale sentenza di annullamento degli atti impugnati, autorizzando contestualmente la notificazione per pubblici proclami.
All'esito dell'udienza pubblica del 29 gennaio 2014, la Sezione disponeva la rinnovazione della predetta notificazione per pubblici proclami, in considerazione del fatto che non erano stati individuati nominativamente i soggetti da citare in giudizio.
A seguito della predetta rinnovazione, spiegavano intervento ad opponendum (da qualificarsi in realtà quale formale costituzione da parte di soggetti controinteressati), 130 titolari di posteggio attivi in aree mercatali diverse da quelle direttamente interessate dai provvedimenti impugnati.
La causa passava infine in decisione all'udienza pubblica dell'8 ottobre 2014.
I provvedimenti impugnati nascono dalla riqualificazione del lungolago del comune di Luino, riqualificazione che, andando a interessare anche l'area di piazza Svit Lago, ha determinato il necessario spostamento della totalità dei ricorrenti (fatta eccezione per G.C. Diffusione) in altro sito per l'esercizio del mercato settimanale.
Nel merito, i ricorrenti hanno dedotto due distinti motivi di impugnazione.
Innanzitutto, viene in contestazione la deliberazione n. 56 del comune (approvazione del nuovo regolamento comunale per la disciplina del commercio su aree pubbliche) sotto il profilo della mancata considerazione, tra gli aspetti da salvaguardare, della tutela dell'attività commerciale in atto.
In sostanza, l'amministrazione avrebbe individuato due nuove aree mercatali, di cui una (l'area "piazza V Locale") asseritamente isolata e scollegata rispetto al resto del mercato, oltre che in stato di abbandono; l'altra area ("piazza Ex Varesine"), pur situata nelle immediate vicinanze delle altre aree, avrebbe invece insuperabili problemi di conformazione e di fatiscenza.
Entrambe le nuove aree individuate, ad ogni modo, rappresenterebbero, a dire dei ricorrenti, "spazi appositi, indipendenti e del tutto avulsi rispetto al resto della realtà cittadina".
Il comune ha replicato alle su esposte contestazioni, eccependo innanzitutto che le censure dei ricorrenti si tradurrebbero in contestazioni inerenti al merito amministrativo, riguardando l'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione di intervenire per la riqualificazione di aree strategiche (quale sarebbe il lungolago di Luino).
L'amministrazione ha, altresì, evidenziato che le due nuove aree sarebbero collocate tutte nel centro cittadino, che una di esse (piazza V locale) si troverebbe in una zona particolarmente appetibile per il mercato (in quanto vicina alla stazione ferroviaria), e che entrambe si troverebbero a brevissima distanza dalla altre aree interessate dal mercato, di modo che non verrebbe pregiudicata la continuità del "percorso mercatale".
La difesa del comune di Luino ha, infine, precisato che entrambe le due nuove aree individuate disporrebbero di parcheggi e si troverebbero a breve distanza dalla linee ferroviarie e di autobus turistici, né vi sarebbero reali ragioni di sicurezza o di incolumità tali da impedirne l'utilizzo.
Con il secondo motivo, i ricorrenti hanno sostenuto che l'integrale modifica della conformazione del mercato avrebbe dovuto comportare per l'amministrazione l'obbligo di una riassegnazione complessiva dei posteggi sulla scorta della graduatoria vigente al momento del perfezionamento della nuova configurazione dell'area di mercato.
A tale fine i ricorrenti hanno richiamato la deliberazione n. 56 del 2012 nella parte in cui viene precisato che "l'individuazione di nuove aree mercatali determina una radicale trasformazione dell'attuale assetto del mercato in conseguenza della dislocazione di un notevole numero di parcheggi", sostenendo che il punto VIII, numero 4, dell'allegato A della Delib.G.R. 3 dicembre 2008, n. 8/8570 debba essere interpretato nel senso che, nell'ipotesi in cui la soppressione di una precedente area mercatale con contestuale individuazione di nuove aree mercatali determini una diversa complessiva conformazione dell'area di interesse, l'assegnazione dei posteggi nelle nuove aree mercatali non dovrebbe considerare i soli soggetti che occupavano l'area soppressa, ma occorrerebbe riassegnare tutte le aree di posteggio che compongono l'intero mercato.
Si può prescindere dall'esaminare in via preliminare le questioni di ammissibilità del ricorso sollevate dall'amministrazione resistente e dai controinteressati intervenuti, in quanto il primo motivo (cui esse soltanto si possono riferire) è manifestamente infondato.
Le eccezioni in discorso concernono innanzitutto la mancata impugnazione della deliberazione di approvazione del progetto esecutivo della riqualificazione del lungolago, progetto dal quale già sarebbe emersa la necessaria chiusura dell'area mercatale situata in piazza Svit Lago.
Tale eccezione di inammissibilità non può, tuttavia, riferirsi al secondo motivo di ricorso, ed è comunque infondata rispetto ad esso, in quanto i vizi rilevati in tale motivo attengono soltanto al criterio utilizzato per individuare i titolari di posteggio da trasferire nelle nuove aree mercatali. Sotto questo profilo, pertanto, la delibera di approvazione del progetto esecutivo di riqualificazione interessante l'area di Piazza Svit Lago non avrebbe dovuto avere quale necessaria conseguenza lo spostamento dei titolari di posteggio ivi collocati nelle ulteriori aree poi individuate con il nuovo regolamento comunale per la disciplina del commercio sulle aree pubbliche (atto impugnato), qualora il comune avesse utilizzato criteri diversi da quelli della pregressa ubicazione fisica.
Sotto questo profilo, emerge con evidenza anche quale sia il bene della vita perseguito dai ricorrenti con il secondo motivo; esso è rappresentato dal concreto ed attuale interesse ad ottenere la dislocazione in aree mercatali ritenute più appetibili rispetto a quelle individuate dal comune per sopperire all'eliminazione dell'area di Piazza Svit Lago.
In questa prospettiva, non vi è dubbio che vi sia stata dimostrazione dell'utilitas ricavabile dall'accoglimento del ricorso, anche con riferimento ai dati e alla documentazione offerta, in ordine all'assunto minore afflusso di clienti nell'immediato, dalla difesa dei titolari di posteggio forzatamente trasferiti dalla su citata piazza.
Venendo al merito delle contestazioni mosse dai ricorrenti, il Collegio ritiene che il primo motivo sia da respingere per le ragioni che seguono.
Risulta, sotto questo profilo, che i provvedimenti impugnati sono congruamente motivati e coerenti rispetto al progetto di riqualificazione del lungolago; invero, da un lato l'assegnazione del posteggio agli esercenti non impedisce al comune di disporre un diverso assetto delle aree, qualora la scelta risulti compatibile con la conservazione del posteggio (come nel caso di specie), dall'altro le aree individuate risultano essere collocate nel centro cittadino e in posizione utile rispetto alle vie di accesso anche ferroviarie al mercato.
D'altra parte, la scelta di optare o meno per il cd. percorso mercatale, in presenza della garanzia della conservazione del posteggio e di una dislocazione non abnorme di esso, attiene al merito dell'azione amministrativa, in difetto di vizi che rendano la detta scelta sindacabile nella odierna sede.
Risulta ad ogni modo accertato (si veda sul punto la planimetria dei luoghi allegata agli atti) che anche precedentemente alla nuova dislocazione sul territorio comunale delle aree riservate al commercio mercatale vi fossero delle zone (in particolare, Piazza Libertà) leggermente isolate dal percorso turistico primario. Non si può pertanto sostenere in modo credibile che la nuova scelta contraddica l'orientamento di fondo del comune di Luino, che ha sempre cercato di contemperare le esigenze anche veicolari del centro cittadino con l'assicurazione ai commercianti di un'ampia area in cui svolgere la loro attività.
Sotto altro, concorrente profilo, non risultano in alcun modo dimostrate né l'inagibilità delle nuove zone individuate, né la mancanza di sicurezza per l'incolumità di esercenti e visitatori (si veda, anzi, la relazione sullo stato dei luoghi redatta dal Comandante della Polizia locale di Luino, depositata in atti l'11 luglio 2014), di modo che non sono ravvisabili, in questa prospettiva, i sintomi di irragionevolezza denunciati, non essendo le altre doglianze tutelabili dinanzi a questo Giudice, in quanto riferite alla mera opportunità della scelta operata.
Venendo al secondo motivo di ricorso, il Collegio osserva che risulta decisiva l'interpretazione del disposto di cui al punto VIII, numero 4, dell'allegato A della Delib.G.R. 3 dicembre 2008 n. 8/8570; tale norma prevede che "qualora si proceda allo spostamento di parte o dell'intero mercato in altra sede, la riassegnazione del posteggi agli operatori già titolari di concessioni avviene con le seguenti modalità (...)"
Invero, occorre stabilire se con l'espressione "operatori già titolari di concessione" la delibera in esame si riferisca a tutti gli operatori o soltanto a quelli interessati dallo spostamento.
Le difese degli interventori valorizzano a loro favore la locuzione "già titolari di concessione" per sostenere che la norma si riferirebbe soltanto ai titolari coinvolti dalla riallocazione.
La tesi non risulta, peraltro, convincente, in quanto a parere del Collegio la disposizione regionale considera contestualmente, e disciplina nello stesso modo, sia lo spostamento dell'intero mercato che di "parte" del mercato, per cui il riferimento ai soggetti già titolari di concessione vale solo a differenziarli (ai fini della successiva graduatoria volta alla riassegnazione) dagli eventuali nuovi concessionari.
Da un punto di vista del rispetto dei principi di buon andamento, non discriminazione e proporzionalità dell'agere amministrativo sembra invece più persuasiva la lettura secondo cui, nel caso di trasformazione (anche parziale) dell'assetto mercatale, tutti i soggetti già titolari di concessione (e dunque anche quelli non direttamente interessati dal trasferimento) debbano essere coinvolti nella procedura di riassegnazione.
Il comune resistente e i controinteressati oppongono a tale ricostruzione del dato normativo l'irrazionalità di continue riassegnazioni, anche con riferimento ad ulteriori futuri spostamenti, e le pesanti ricadute sull'efficienza della gestione amministrativa del settore mercatale, che costringerebbe il comune a riallocare tutti gli operatori tra di loro omogenei.
E' certamente vero che anche l'efficienza dell'attività amministrativa sia un bene da perseguire, specie nell'ottica degli orientamenti perseguiti in materia negli ultimi anni dal legislatore, ma è altresì incontrovertibile che i principi costituzionali e comunitari impongono determinate garanzie a tutela degli amministrati.
Tra queste, vanno senz'altro citate quelle relative al principio di non discriminazione e di proporzionalità, che obbligano il potere pubblico ad effettuare sempre la scelta che, a fronte di decisioni necessarie e idonee a perseguire il pubblico interesse, implichi il minor sacrificio possibile per i soggetti interessati dall'azione amministrativa, specie in presenza di situazioni tra di loro analoghe.
Ritiene il Collegio che sarebbe in contrasto con tali principi avallare un'interpretazione della norma regionale di riferimento che, a fronte di una trasformazione dell'assetto mercatale, penalizzi soltanto alcuni dei soggetti interessati, sul rilievo che gli stalli loro assegnati siano situati in una determinata area.
D'altra parte, il punto di equilibrio tra l'esigenza di non discriminare operatori commerciali aventi posizioni non differenziate per titolo e l'esigenza di preservare l'efficienza dell'azione amministrativa, esonerando l'ente pubblico da continue riassegnazioni (ad ogni minimo ripensamento sui luoghi da adibire a commercio), è certamente rappresentato dal corretto significato da attribuire alla locuzione "parte del mercato".
Si tratta in definitiva di stabilire quando scatti l'applicazione della norma in questione, e quali siano i criteri per equiparare una data trasformazione dell'assetto mercatale in un vero e proprio "spostamento di parte" del mercato in altra sede.
Sotto questo profilo, qualora non intervengano dichiarazioni di interpretazione autentica sull'operazione in itinere da parte del soggetto preposto alla trasformazione, andranno considerati elementi oggettivi quali la percentuale degli operatori spostati, le dimensioni delle aree dislocate e la distanza geografica dello spostamento.
Nel caso di specie, il comune di Luino, nella deliberazione n. 56 del 2012, ha precisato che "l'individuazione di nuove aree mercatali determina una radicale trasformazione dell'attuale assetto del mercato in conseguenza della dislocazione di un notevole numero di parcheggi". A fronte dell'interpretazione fornita dallo stesso comune sull'operazione che stava per intraprendere, non sono emersi elementi oggettivi tali da contraddire tale impostazione, per cui nel caso di specie (trasformazione che ha soppresso un'ampia area mercatale e ne ha individuate due nuove e non totalmente omogenee con quelle già esistenti) si è trattato senz'altro dello spostamento di una "parte" del mercato, ai fini dell'applicazione della norma regionale di riferimento.
Ne consegue che il comune ha errato nell'interpretazione della disposizione in esame (punto VIII, numero 4, dell'allegato A della Delib.G.R. 3 dicembre 2008 n. 8/8570), allorché ha previsto, in presenza dello spostamento di una parte del mercato, la riassegnazione dei posteggi con riferimento ai soli operatori in attività nell'area mercatale soppressa, e non tramite il coinvolgimento in tale processo della totalità degli operatori.
I provvedimenti impugnati vanno dunque annullati in parte qua, e per i motivi appena esposti, con spese del giudizio che devono essere compensate tra le parti, in relazione alla novità della questione trattata.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione I)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini e nei limiti di cui in motivazione.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Mariuzzo, Presidente
Dario Simeoli, Primo Referendario
Roberto Lombardi, Referendario, Estensore