Data: 2016-02-08 15:49:40

AFFIDAMENTO a terzo settore e coop sociali - Delib. ANAC 20/1/16

AFFIDAMENTO a terzo settore e coop sociali - Delib. ANAC 20/1/16

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[color=red][b]AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 20 gennaio 2016
Determinazione delle linee guida per l'affidamento di servizi a  enti
del terzo settore e  alle  cooperative  sociali.  (Delibera  n.  32).
(16A00812)
(GU n.30 del 6-2-2016)[/b][/color]



                L'AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE

Premessa.
  Il terzo settore rappresenta un'importante realta' nel  Paese,  sia
sotto il profilo sociale, per la natura dei servizi svolti, che sotto
il profilo  occupazionale.  Le  amministrazioni  pubbliche  ricorrono
frequentemente  agli  organismi  no-profit  per  l'acquisto    o
l'affidamento di servizi alla persona. Tale scelta  organizzativa  ha
il  vantaggio  di  promuovere  un  modello  economico  socialmente
responsabile in grado di conciliare  la  crescita  economica  con  il
raggiungimento di specifici obiettivi  sociali,  quali,  ad  esempio,
l'incremento occupazionale e  l'inclusione  e  integrazione  sociale.
Nonostante il notevole impatto della  spesa  per  i  servizi  sociali
sulle finanze pubbliche, si registra ancora oggi la mancanza  di  una
specifica normativa di settore che  disciplini  in  maniera  organica
l'affidamento di contratti pubblici ai soggetti  operanti  nel  terzo
settore. L'occasione per rimediare a  tale  carenza  potrebbe  essere
rappresentata dall'approvazione del disegno di legge recante le linee
guida per una revisione  organica  della  disciplina  riguardante  il
terzo settore (d.d.l. n. 1870 approvato alla Camera dei deputati il 9
aprile 2015).
  L'Autorita' ritiene opportuno emanare le presenti linee  guida  con
lo  scopo  di  fornire  indicazioni  operative  alle  amministrazioni
aggiudicatrici e agli operatori del settore, al fine di realizzare  i
predetti  obiettivi  nel  rispetto  della  normativa  comunitaria  e
nazionale in materia di contratti pubblici  e  di  prevenzione  della
corruzione, in particolare dei principi di libera circolazione  delle
merci, di liberta' di stabilimento, libera  prestazione  dei  servizi
nonche' dei principi che ne derivano  (parita'  di  trattamento,  non
discriminazione,  riconoscimento  reciproco,  proporzionalita'  e
trasparenza).
  L'intervento  si  inserisce  nel  quadro  normativo  comunitario  e
nazionale vigente in materia di affidamenti di servizi sociali e  nel
sistema normativo di settore  (legge  8  novembre  2000  n.  328  sul
sistema integrato di servizi sociali e decreto attuativo decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001; legge quadro sul
volontariato 11 agosto 1991 n. 266; legge 30 dicembre 1995 n.  563  e
relativo regolamento attuativo decreto  ministeriale  n.  233  del  2
gennaio 1996, in materia di accoglienza degli  immigrati  irregolari;
decreto legislativo 25 luglio 1998 n. 286 e legge 30 giugno  2002  n.
189  in  materia  di  accoglienza  agli  stranieri  regolarmente
soggiornanti; legge 26 luglio 1975, n.  354,  come  modificata  dalla
legge 10 ottobre 1986, n. 663 e dalla legge 22 giugno 2000  n.  1938,
in materia di recupero dei soggetti detenuti; legge 8  novembre  1991
n. 381 in materia di cooperative sociali di tipo B).
  Le  disposizioni  di  settore  in  materia  di  servizi  sociali
summenzionate, prevedono la possibilita' di effettuare affidamenti ai
soggetti del terzo settore in deroga all'applicazione del Codice  dei
Contratti, introducendo  il  ricorso  a  forme  di  aggiudicazione  o
negoziali, al fine di consentire agli organismi del  privato  sociale
la piena espressione della  propria  progettualita'.  Trattandosi  di
previsioni derogatorie, le stesse possono  trovare  applicazione  nei
soli casi espressamente consentiti dalla normativa, al ricorrere  dei
presupposti soggettivi ed oggettivi ivi individuati,  con  esclusione
di  applicazioni  analogiche  o  estensive.  Inoltre,  atteso  che
l'erogazione  di  servizi  sociali  comporta  l'impiego  di  risorse
pubbliche, devono essere garantite l'economicita', l'efficacia  e  la
trasparenza dell'azione  amministrativa,  oltre  che  la  parita'  di
trattamento tra gli operatori del settore.
[b]  Le presenti linee guida sono state predisposte avendo a riferimento
il quadro normativo attuale e pertanto dovranno  essere  integrate  a
seguito delle modifiche che saranno introdotte  con  la  riforma  del
terzo settore e il recepimento  della  direttiva  2014/24/UE,  meglio
descritta nella Relazione AIR  allegata,  che  disciplina  i  servizi
sociali in un apposito capo (Capo I, Titolo III,  articoli  da  74  a
77), dettando per l'aggiudicazione dei relativi  appalti  di  importo
pari o superiore alla soglia di 750.000 euro un regime «alleggerito».
1. Il sistema integrato di interventi e  servizi  sociali.  Il  ruolo
degli organismi no-profit. [/b]
  Ai sensi dell'art. 128 del decreto  legislativo  n.  112/1998,  per
«servizi sociali» si  intendono  tutte  le  attivita'  relative  alla
predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a  pagamento,  o
di  prestazioni  economiche  destinate  a  rimuovere  e  superare  le
situazioni di bisogno e di difficolta' che la  persona  incontra  nel
corso della propria vita,  escluse  soltanto  quelle  assicurate  dal
sistema  previdenziale  e  da  quello  sanitario,  nonche'  quelle
assicurate in sede di amministrazione della giustizia.
  La legge quadro sui servizi sociali  8  novembre  2000  n.  328  ha
istituito un «sistema integrato di interventi e servizi  sociali»  da
realizzarsi mediante politiche e prestazioni coordinate  nei  diversi
settori della vita sociale, integrando  servizi  alla  persona  e  al
nucleo familiare (1) con eventuali misure economiche, e  mediante  la
definizione di percorsi attivi volti a ottimizzare l'efficacia  delle
risorse  e  a  impedire  sovrapposizioni    di    competenze    e
settorializzazione delle risposte. La finalita'  perseguita  consiste
nel garantire,  in  coerenza  con  gli  articoli  2,  3  e  38  della
Costituzione, il raggiungimento  di  obiettivi  sociali  determinati,
quali:  il  miglioramento  della  qualita'  della  vita;  le  pari
opportunita'; la non discriminazione e il godimento  dei  diritti  di
cittadinanza;  la  prevenzione,  eliminazione  o  riduzione  delle
condizioni di disabilita', di bisogno  e  di  disagio  individuale  e
familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficolta'  sociali
e  condizioni  di  non  autonomia.  In  osservanza  ai  principi  di
sussidiarieta', cooperazione, efficacia, efficienza ed  economicita',
omogeneita', copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilita' ed
unicita'    dell'amministrazione,    autonomia    organizzativa    e
regolamentare  degli  enti  locali,  la  competenza  in  materia  di
programmazione e organizzazione del sistema integrato di interventi e
servizi sociali e' attribuita agli enti locali, alle Regioni  e  allo
Stato con il coinvolgimento attivo degli organismi del terzo  settore
(art. 5 decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri  30  marzo
2001, recante «Atto di  indirizzo  e  coordinamento  sui  sistemi  di
affidamento dei servizi alla persona previsti dall'art. 5 della legge
8 novembre 2000 n. 328»). Si considerano soggetti del terzo  settore:
le organizzazioni di volontariato, le  associazioni  e  gli  enti  di
promozione sociale, gli organismi della cooperazione, le  cooperative
sociali, le fondazioni, gli enti di patronato, altri soggetti privati
non a scopo di lucrativo (art. 2).
  Sul quadro normativo venutosi a delineare con l'entrata  in  vigore
della legge quadro sui servizi sociali e' intervenuta, appena un anno
dopo, la riforma del Titolo V della  Costituzione,  attribuendo  alle
Regioni la potesta' legislativa primaria in materia di organizzazione
dei servizi sanitari e sociali e conservando in capo  allo  Stato  la
potesta' legislativa esclusiva  in  materia  di  «determinazione  dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti  civili  e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»
- cd. LIVEAS - (art. 117, comma 2,  lettera  m)  Cost.),  oltre  alle
funzioni  di  perequazione  finanziaria  (art.  119)  e  al  potere
sostitutivo in caso di  mancata  erogazione  dei  livelli  essenziali
(art. 120). Tali previsioni mirano a garantire un livello  di  uguale
godimento dei diritti sociali  (e  civili)  in  tutto  il  territorio
nazionale, demandando alle Regioni la definizione delle modalita'  di
organizzazione dei servizi e la  possibilita'  di  prevedere  livelli
ulteriori di assistenza.
  La  potesta'  legislativa  regionale  e'  stata    esercitata,
sostanzialmente,  piu'  che  come  espressione  di  nuove  competenze
normative, come strumento  di  attuazione  della  disciplina  statale
dettata con  la  legge  quadro  sui  servizi  sociali,  che  pertanto
continua  a  rivestire  il  ruolo  fondamentale  di  disciplina  di
riferimento, oltre che a  garantire  l'omogeneita'  della  protezione
sociale nel  territorio  nazionale  mediante  l'individuazione  degli
interventi rientranti nei livelli essenziali  delle  prestazioni  (2)
(art. 22, comma 2).
2. La concorrenza nel settore dei servizi sociali.
  La spesa  per  l'erogazione  dei  servizi  sociali  ha  un  impatto
considerevole sulla politica economica del Paese (3) , sia  sotto  il
profilo delle risorse impiegate  e  della  relativa  efficienza,  sia
sotto il profilo degli effetti sugli utenti. E', pertanto, necessario
che le amministrazioni, da  un  lato,  individuino  correttamente  il
fabbisogno della propria domanda, e, dall'altro, adottino  regole  di
selezione dei prestatori di servizi idonee a  garantire  la  qualita'
dei servizi resi e a stimolarne la  produttivita'.  Soltanto  in  tal
modo puo' essere garantito il  pieno  soddisfacimento  dell'interesse
sociale che l'amministrazione intende perseguire. La disfunzione  dei
meccanismi  concorrenziali,  infatti,    favorisce    comportamenti
distorsivi,  quali  la  presentazione  di  offerte  particolarmente
favorevoli sotto il  profilo  economico,  ma  inaffidabili  sotto  il
profilo qualitativo, la formazione di accordi collusivi finalizzati a
compartimentare il mercato di riferimento, la creazione di rendite di
posizione volte a  impedire  l'accesso  di  nuovi  operatori  e/o  la
fidelizzazione  forzata  dell'amministrazione  nei  confronti  di  un
determinato fornitore. Di contro la contendibilita' del mercato e  la
trasparenza dell'azione amministrativa rappresentano  strumenti  che,
da un lato, prevengono le inefficienze del sistema e, dall'altro,  ne
aumentano la competitivita' e consentono  di  erogare  i  servizi  in
parola  nel  rispetto  dei  principi  di  universalita',  parita'  di
trattamento, uguaglianza e non discriminazione.
  Risulta allora necessario  che  le  amministrazioni  prevengano  le
distorsioni  osservate,  sia  preventivamente,    in    fase    di
programmazione/progettazione  degli  interventi  da  realizzare,  sia
successivamente, in fase di controllo sull'esecuzione degli stessi. A
tal  fine,  le  stesse  devono  garantire  effettive  condizioni  di
concorrenza nel mercato  (laddove  i  fruitori  dei  servizi  sociali
possono rivolgersi a fornitori diversi, accreditati o autorizzati)  o
di concorrenza per il mercato (intesa come possibilita' di accesso di
tutti  gli  operatori  economici  che  intendano  eseguire  commesse
pubbliche, evitando di introdurre eventuali barriere all'accesso)  in
quelle situazioni in cui il servizio puo' essere efficientemente reso
da un solo operatore.  Al  fine  di  consentire  la  concorrenza  nel
mercato, le amministrazioni devono adeguatamente strutturare la  fase
della programmazione e quella della progettazione e  co-progettazione
per evitare la spartizione del mercato da  parte  delle  imprese  che
partecipano  al  tavolo  di  co-progettazione,  consentita  dallo
sfruttamento  della  propria  posizione  e  di  eventuali  asimmetrie
informative. A tal fine la potesta' decisionale  deve  essere  sempre
conservata in capo all'amministrazione, anche quando  le  fasi  della
programmazione e della  progettazione  degli  interventi  sociali  si
svolgano in compartecipazione con il privato sociale. In particolare,
attraverso la programmazione, l'amministrazione  indaga  il  mercato,
con l'aiuto dei soggetti pubblici e privati operanti sul  territorio,
al  fine  di  individuare  il  fabbisogno  e  definire  le  aree  di
intervento, nei  limiti  delle  risorse  disponibili.  Attraverso  la
co-progettazione,  invece,  l'amministrazione  sara'  adiuvata  dai
soggetti del  terzo  settore  nella  ricerca  di  soluzioni  tecniche
utilizzabili per l'attuazione di progetti innovativi  finalizzati  al
soddisfacimento della domanda dei  servizi  predefinita  dalla  parte
pubblica. E', peraltro, opportuno che nella  fase  di  programmazione
dei fabbisogni e della progettazione delle modalita' per soddisfarli,
siano adottati strumenti tesi a favorire  quanto  piu'  possibile  la
partecipazione dei  cittadini  e  degli  utenti  finali,  ad  esempio
tramite  pagine  dedicate  sul  proprio  sito  istituzionale  e  il
coinvolgimento di soggetti  e  istituzioni  che  operano,  a  diverso
titolo, nel settore (come le scuole).
  Sotto l'altro profilo, al fine di consentire la concorrenza per  il
mercato,  e'  necessario  che  gli  enti  affidanti  non  richiedano
requisiti di partecipazione troppo stringenti che possano  funzionare
da barriere all'ingresso (ad esempio, nel caso in cui sia  necessario
erogare un servizio nell'ambito di un'apposita struttura, richiederne
la  disponibilita',  quale  requisito  di  partecipazione,  comporta
l'esclusione di tutti gli operatori privi di detta disponibilita')  o
criteri  di  valutazione  che  premino  eccessivamente  determinate
caratteristiche possedute solo da taluni concorrenti.
  Le  Amministrazioni  devono  garantire  effettive  condizioni  di
concorrenza  al  fine  di  assicurare  il  pieno  soddisfacimento
dell'interesse sociale che intendono perseguire. A  tal  fine,  nello
svolgimento delle attivita' di programmazione e  progettazione  degli
interventi da realizzare, anche quando agiscono in  compartecipazione
con il privato sociale, le amministrazioni devono mantenere in capo a
se stesse la potesta' decisionale in  ordine  all'individuazione  del
fabbisogno e alla definizione delle aree di intervento e favorire  la
massima partecipazione dei cittadini e degli utenti finali.  Inoltre,
le amministrazioni devono favorire  la  massima  partecipazione  alle
procedure di scelta del contraente, evitando di richiedere  requisiti
di partecipazione o criteri di valutazione che  introducano  barriere
all'ingresso.
3. L'aggregazione della domanda.
  Il sistema di programmazione dei servizi  sociali  delineato  dalla
legge n. 328/2000 prevede un obbligo di aggregazione  della  domanda,
individuando  l'unita'  minima  di    riferimento    nell'«ambito»
territoriale anziche' nel singolo Comune. Gli ambiti sono individuati
ai  sensi  dell'art.  8,  comma  3,  lettera  a)  tramite  forme  di
concertazione con gli enti locali interessati e, di norma, coincidono
con i distretti sanitari.
  Dette previsioni pongono un problema di  coordinamento  con  l'art.
33, comma 3-bis, del decreto legislativo n. 163/2006  che  prescrive,
in  via  generale,  l'operativita'  del  meccanismo  aggregatore  per
l'acquisizione di lavori, beni e servizi per i Comuni  non  capoluogo
di provincia.
  Nel merito, si  evidenzia  che  l'Autorita'  con  la  determina  n.
3/2015, ha chiarito l'ambito oggettivo  di  applicazione  del  citato
art. 33, comma 3-bis, del Codice stabilendo che  la  disposizione  si
applica all'acquisizione di lavori, servizi e forniture  nei  settori
ordinari (ivi compresi i servizi  di  cui  all'allegato  IIA)  e,  in
virtu' dell'art. 206, nei settori speciali; non si  applica,  invece,
ai contratti esclusi dal campo di applicazione del Codice,  ai  quali
e' riferito un numero limitatissimo di disposizioni dello stesso  (v.
parte I, titolo II del Codice) e alle concessioni di servizi (art. 30
del Codice) (4) .
[b]  Pertanto, agli acquisti  e  agli  affidamenti  di  servizi  sociali
rientranti nell'allegato II B del  Codice  dei  contratti  troveranno
applicazione le forme  di  aggregazione  specifiche  stabilite  dalla
legge n. 328/2000. [/b]
  Per quanto concerne i servizi affidati alle cooperative sociali  di
tipo B ai sensi dell'art. 5 legge n. 381/1991 (di  cui  al  paragrafo
8),  non  essendo  prevista  alcuna  deroga  specifica  al  riguardo,
occorrera' valutare la  categoria  del  servizio  (ovvero  se  ricade
nell'allegato IIA o allegato IIB) per definire l'obbligo  di  ricorso
all'aggregazione (5) .
  In ogni caso, si  ricorda  che  l'art.  14,  commi  27  e  28,  del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con legge  30  luglio
2010, n. 122, ha previsto l'obbligo, per  i  Comuni  con  popolazione
fino a 5.000 abitanti (6) , di procedere in forma associata, mediante
Unione di Comuni o convenzione, per la «progettazione e gestione  del
sistema locale dei  servizi  sociali  ed  erogazione  delle  relative
prestazioni ai cittadini,  secondo  quanto  previsto  dall'art.  118,
quarto comma, della Costituzione».
[b]  Gli acquisti  e  gli  affidamenti  di  servizi  sociali  rientranti
nell'allegato II B del Codice dei contratti devono essere  effettuati
ricorrendo alle forme  di  aggregazione  specifiche  stabilite  dalla
legge n. 328/2000 e dall'art. 14, commi 27 e 28, del decreto-legge 31
maggio 2010, n. 78, convertito con legge  30  luglio  2010,  n.  122.
Pertanto, non si applicano a tali fattispecie le  previsioni  di  cui
all'art. 33, comma 3-bis, del Codice dei contratti. [/b]
  L'affidamento  di  servizi  alle  cooperative  sociali  di  tipo  B
effettuato ai  sensi  dell'art.  5  legge  n.  381/91  e'  sottoposto
all'obbligo di aggregazione di cui  all'art.  33,  comma  3-bis,  del
Codice dei contratti  nel  caso  in  cui  abbia  ad  oggetto  servizi
rientranti nell'allegato IIA del Codice.
[color=red][b]4. La programmazione degli interventi da realizzare. [/b][/color]
  Gli enti locali, le Regioni e lo Stato  -  secondo  i  principi  di
sussidiarieta', cooperazione, efficacia, efficienza ed  economicita',
omogeneita', copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilita'  e
unicita'    dell'amministrazione,    autonomia    organizzativa    e
regolamentare degli enti locali  (articoli  1  e  3  della  legge  n.
328/2000) - devono procedere alla programmazione degli  interventi  e
dei  servizi  sociali.  La  programmazione  deve  avvenire  in  forma
unitaria, a livello di  ambito  territoriale  in  luogo  del  singolo
Comune,  e  integrata,  in  una  logica  di  governance  (con  il
coinvolgimento degli attori della societa' civile).
  I Comuni, associati negli ambiti territoriali di  cui  all'art.  8,
comma 3, lettera a) della legge n. 328/2000, d'intesa con le  aziende
unita' sanitarie locali, devono definire il piano di zona dei servizi
sociali secondo le indicazioni del piano regionale nell'ambito  delle
risorse disponibili per gli interventi sociali e socio-sanitari.  Con
i piani regionali degli interventi e dei servizi sociali,  realizzati
d'intesa con i Comuni interessati, le Regioni  individuano  i  LIVEAS
(livelli essenziali dei servizi sociali determinati in funzione delle
aree di intervento, della tipologia di  servizi  e  prestazioni,  dei
criteri organizzativi e di erogazione di servizi e prestazioni),  che
rappresentano  uno  strumento  di  policy  e  un  set  di  servizi
indispensabili per costruire una base unitaria ed omogenea di offerta
di servizi sul territorio regionale (7) .
  Il piano di zona e' adottato, di norma, attraverso  un  accordo  di
programma  cui  partecipano  i  Comuni  associati  e  organismi  non
lucrativi  di  utilita'  sociale,  organismi  della  cooperazione,
associazioni ed enti di promozione sociale,  fondazioni  ed  enti  di
patronato, organizzazioni di volontariato,  enti  riconosciuti  delle
confessioni religiose, che, attraverso l'accreditamento o  specifiche
forme di concertazione, concorrono, anche con proprie  risorse,  alla
realizzazione del sistema integrato di interventi e  servizi  sociali
previsto nel piano.
  Il piano di zona, in particolare,  nell'individuare  gli  obiettivi
strategici e le priorita' di intervento nonche'  gli  strumenti  e  i
mezzi per la relativa realizzazione, le modalita'  organizzative  dei
servizi, le  risorse  finanziarie,  strutturali  e  professionali,  i
requisiti di qualita', deve prevedere l'erogazione  dei  servizi  nel
rispetto dei principi di universalita', parita' di trattamento e  non
discriminazione. In particolare, il piano di zona deve  essere  volto
a:
  a) favorire la formazione di sistemi locali di  intervento  fondati
su servizi e prestazioni complementari e  flessibili,  stimolando  in
particolare le  risorse  locali  di  solidarieta'  e  di  auto-aiuto,
nonche' a responsabilizzare i cittadini nella programmazione e  nella
verifica dei servizi;
  b) qualificare la  spesa,  attivando  risorse,  anche  finanziarie,
derivate da forme di concertazione;
  c) definire criteri di ripartizione della spesa a carico di ciascun
Comune, delle aziende unita' sanitarie locali e degli altri  soggetti
firmatari dell'accordo, prevedendo anche  risorse  vincolate  per  il
raggiungimento di particolari obiettivi;
  d) prevedere iniziative di  formazione  e  di  aggiornamento  degli
operatori finalizzate a realizzare progetti di sviluppo dei servizi.
[b]  La programmazione, come piu' volte osservato dall'Autorita'  (8)  ,
rappresenta uno strumento fondamentale per garantire  la  trasparenza
dell'azione amministrativa, la concorrenza nel mercato  e,  per  tali
vie, prevenire la corruzione e garantire  il  corretto  funzionamento
della macchina  amministrativa.  Infatti,  l'assenza  di  un'adeguata
programmazione comporta la necessita' di far fronte ai bisogni emersi
ricorrendo a  procedure  di  urgenza  che,  oltre  a  rivelarsi  poco
rispettose dei principi che governano l'azione amministrativa e a non
garantire la qualita' dei  servizi  resi,  possono  originare  debiti
fuori bilancio. [/b]
  Come evidenziato dalla Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Basilicata
con deliberazione n. 57/2015/PAR del  30  luglio  2015,  in  fase  di
programmazione vanno individuate non solo le modalita'  operative  di
erogazione del servizio sociale, ma anche le  risorse  finanziarie  a
tal  fine  necessarie.  «Tali  risorse  finanziarie  dovranno  essere
previste e  valutate  nel  loro  volume  aggregato,  per  poi  essere
ripartite tra i vari enti associati, sulla base degli accordi assunti
in sede  di  convenzione,  e  riportate  nei  rispettivi  bilanci  di
previsione  annuali  e  pluriennali».  Inoltre,  in  sede    di
programmazione,  devono  essere  individuate    e    adeguatamente
argomentate, ai sensi dell'art. 3 della legge n. 241/90,  le  ragioni
alla base dell'impossibilita' di espletare il servizio utilizzando il
personale dell'amministrazione, in termini di  efficienza,  efficacia
ed economicita'.
  Le  amministrazioni  hanno,  quindi,  l'obbligo  di  procedere  a
un'adeguata programmazione delle risorse e degli interventi  sociali,
da effettuarsi con il coinvolgimento attivo dei soggetti  pubblici  e
privati a cio' deputati, al fine di addivenire,  in  via  preventiva,
alla  corretta  individuazione  e  quantificazione  delle  risorse
disponibili, dei bisogni da  soddisfare,  degli  interventi  all'uopo
necessari e delle modalita' di realizzazione degli stessi.
  L'individuazione del fabbisogno di  servizi  sociali  (che  possono
variare nel tempo e sono legati a cause non sempre controllabili  dal
decisore  pubblico)  deve  essere  effettuata  partendo  dall'analisi
storica della domanda  del  servizio,  integrata  da  proiezioni  sui
possibili fabbisogni futuri (9) , incluse possibili linee  di  azione
per rispondere a situazioni di urgenza/emergenza.
  In sede di programmazione, ogni Comune, ai sensi dell'art. 13 della
legge n. 328/2000 e del decreto del  Presidente  della  Repubblica  3
maggio 2001, deve adottare una «carta dei  servizi  sociali»  (intesa
come «carta per la  cittadinanza  sociale»),  volta  a  delineare  le
modalita' con cui si intende rispondere ai bisogni degli  utenti  dei
servizi, tenendo conto dei propri  orientamenti  e  possibilita'.  La
carta deve disciplinare i seguenti aspetti:
  le condizioni per  un  patto  di  cittadinanza  sociale  a  livello
locale;
  i percorsi e le opportunita' sociali disponibili;
  la mappa delle risorse istituzionali e sociali;
  i livelli essenziali di assistenza previsti;
  gli standard di qualita' da rispettare;
  le modalita' di partecipazione dei cittadini;
  le forme di tutela dei diritti, in particolare dei soggetti deboli;
  gli impegni e i programmi di miglioramento;
  le regole da applicare in caso di mancato rispetto degli standard.
  Inoltre,  le  amministrazioni  devono  verificare  e  valutare
annualmente lo stato  di  realizzazione  delle  azioni  attivate,  in
termini di risultati raggiunti, e apportare  i  cambiamenti  ritenuti
necessari  alla  programmazione  (ri-pianificazione)  per  l'anno
successivo. In particolare, devono essere individuate  le  azioni  di
mantenimento, di potenziamento e  di  innovazione  sulla  base  della
valutazione dell'andamento storico del  rapporto  tra  l'offerta  del
servizio  interessato  e  la  relativa  domanda  e  dei  dati  sulla
soddisfazione  dell'utenza  acquisiti  nell'ambito  delle  azioni  di
monitoraggio.
  Cio' anche al fine di evitare che le scelte dell'amministrazione in
ordine ai bisogni da soddisfare  in  ambito  sociale  possano  essere
influenzate dalla disponibilita' di offerta e, in particolare,  dalle
capacita' esecutive dei soggetti che partecipano alla programmazione.
Sul punto si ritiene importante evidenziare che l'individuazione  dei
bisogni da soddisfare e dei servizi da  erogare  resta  comunque  una
prerogativa dell'amministrazione. Una confusione  di  ruoli  in  tali
ambiti rischia, infatti, di distogliere l'azione amministrativa dalle
finalita' sociali cui e' preposta per agevolare il soddisfacimento di
interessi  particolari  e  favorire  l'emersione  di  comportamenti
collusivi o di fenomeni di corruzione.
  Le amministrazioni  hanno  l'obbligo  di  procedere  a  un'adeguata
programmazione  delle  risorse  e  degli  interventi  sociali,  da
effettuarsi con il coinvolgimento  attivo  dei  soggetti  pubblici  e
privati a cio' deputati, partendo dall'analisi storica della  domanda
del  servizio,  integrata  da  proiezioni  sui  possibili  fabbisogni
futuri, anche dettati da situazioni di urgenza/emergenza. Lo stato di
realizzazione delle azioni attivate deve essere valutato  annualmente
in termini di risultati raggiunti, sulla base dell'andamento  storico
del rapporto tra l'offerta del servizio  interessato  e  la  relativa
domanda  e  dei  dati  sulla  soddisfazione  dell'utenza  acquisiti
nell'ambito delle azioni di monitoraggio.
5. La co-progettazione.
  Oltre che nell'attivita' di programmazione, le  organizzazioni  del
terzo  settore  hanno  un  ruolo  di  rilievo  anche  in  materia  di
progettazione di  interventi  innovativi  e  sperimentali,  ai  sensi
dell'art. 7 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  30
marzo 2001 (10) . La co-progettazione  si  sostanzia  in  un  accordo
procedimentale di collaborazione che ha per oggetto la definizione di
progetti innovativi e sperimentali di servizi, interventi e attivita'
complesse  da  realizzare  in  termini  di  partenariato    tra
amministrazioni e privato sociale e che trova il  proprio  fondamento
nei  principi  di  sussidiarieta',  trasparenza,  partecipazione  e
sostegno    dell'impegno    privato    nella    funzione    sociale.
Conseguentemente,  tale  strumento  puo'  essere  utilizzato  per
promuovere la realizzazione degli interventi previsti  nei  piani  di
zona attraverso la concertazione, con i soggetti del  terzo  settore,
di forme e modalita' di:
  inclusione degli stessi nella rete integrata dei servizi sociali;
  collaborazione fra pubblica amministrazione e  soggetti  del  terzo
settore;
  messa in comune di risorse per l'attuazione di progetti e obiettivi
condivisi.
  Al fine di garantire la  correttezza  e  la  legalita'  dell'azione
amministrativa,  le  amministrazioni,  nel  favorire  la  massima
partecipazione  dei  soggetti    privati    alle    procedure    di
co-progettazione, devono mantenere in capo a se stesse la titolarita'
delle scelte. In particolare,  devono  predeterminare  gli  obiettivi
generali  e  specifici  degli  interventi,  definire  le  aree  di
intervento, stabilire  la  durata  del  progetto  e  individuarne  le
caratteristiche essenziali, redigendo  un  progetto  di  massima  che
serve anche a orientare i  concorrenti  nella  predisposizione  della
proposta progettuale.
  In, particolare, in  linea  con  i  modelli  gia'  sperimentati  in
diverse  realta'  territoriali,  il  percorso  di  co-progettazione
potrebbe essere articolato nelle seguenti fasi:
  a) pubblicazione di un avviso di interesse con cui si rende nota la
volonta'  di  procedere  alla  co-progettazione.  Nell'avviso  sono
indicati un progetto di massima, nonche' i criteri e le modalita' che
saranno utilizzati per l'individuazione del progetto o  dei  progetti
definitivi;
  b) individuazione del soggetto o  dei  soggetti  partner  dell'ente
mediante una selezione volta a valutare i seguenti aspetti:
  possesso dei requisiti  di  ordine  generale  (al  riguardo  sembra
opportuno adottare i criteri previsti dall'art. 38 dello  Codice  dei
contratti), tecnici, professionali e sociali  (tra  cui  l'esperienza
maturata);
  caratteristiche della proposta progettuale;
  costi del progetto;
  c) avvio dell'attivita' vera e propria di co-progettazione, con  la
possibilita' di apportare variazioni al progetto  presentato  per  la
selezione degli offerenti;
  d) stipula della convenzione.
  Le amministrazioni devono favorire la  massima  partecipazione  dei
soggetti privati alle procedure di co-progettazione e adottare metodi
di selezione che prevedano l'accertamento del possesso dei  requisiti
di affidabilita' morale e professionale in  capo  ai  partecipanti  e
l'adeguata valutazione delle caratteristiche e dei costi del progetto
presentato. La titolarita' delle scelte deve sempre permanere in capo
alle  amministrazioni,  cui  compete  la  predeterminazione  degli
obiettivi generali  e  specifici  degli  interventi,  delle  aree  di
intervento,  della  durata  del  progetto  e  delle  caratteristiche
essenziali dei servizi da erogare.
[color=red][b]6. Modalita' di erogazione dei servizi sociali. [/b][/color]
  Ai fini dell'erogazione dei servizi sociali, la legge  n.  328/2000
prevede che gli enti  pubblici  promuovono  azioni  per  favorire  la
trasparenza e la semplificazione amministrativa, nonche' il ricorso a
forme di  aggiudicazione  o  negoziali  che  consentono  ai  soggetti
operanti  nel  terzo  settore  la  piena  espressione  della  propria
progettualita'  (art.  5,  comma  2)  (11)  .  Piu'  precisamente,
l'erogazione dei servizi alla persona puo' avvenire mediante  diversi
strumenti,  rimessi  alla  scelta  discrezionale,  ma  motivata,
dell'amministrazione:
  a) autorizzazione e accreditamento (art. 11, legge n. 328/2000);
  b) convenzione con le organizzazioni di volontariato  di  cui  alla
legge n. 266/1991 (art. 3, decreto del Presidente del  Consiglio  dei
ministri 30 marzo 2001);
  c)  acquisto  di  servizi  e  prestazioni  (art.  5,  decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001);
  d) affidamento ai soggetti del terzo settore (art. 6,  decreto  del
Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001).
[b]  Attraverso l'autorizzazione e l'accreditamento vengono  individuati
gli operatori economici (appartenenti al terzo settore)  che  possono
erogare il  servizio,  mentre  e'  l'utente  finale  che  sceglie  la
struttura cui rivolgersi, sulla  base  della  qualita'  del  servizio
offerto (concorrenza nel mercato). [/b]Per  le  altre  tre  tipologie  di
affidamento, in deroga al  Codice  dei  contratti,  l'amministrazione
deve selezionare, sulla base  del  progetto  presentato,  l'operatore
economico che eroga il  servizio  e  la  concorrenza  si  svolge  per
entrare nel mercato. Anticipando quanto verra' detto  sui  controlli,
per  queste  ultime  tre  modalita'  di  erogazione  dei  servizi  e'
essenziale che l'amministrazione attribuisca una  rilevanza  maggiore
alla verifica della qualita' del servizio  effettivamente  reso,  non
operando i meccanismi di selezione tipici del mercato.
  6.1 Autorizzazione e accreditamento.
  L'autorizzazione al funzionamento e l'accreditamento sono  previsti
come condizioni imprescindibili per  la  conduzione  delle  strutture
residenziali e semiresidenziali  da  parte  di  soggetti  pubblici  o
privati.
  Il sistema di autorizzazione  nell'offerta  dei  servizi  e'  molto
diffuso nelle realta' regionali e comunali e, pertanto,  puo'  essere
considerato il modello classico e tradizionale di organizzazione  dei
servizi alla persona. L'autorizzazione e'  generalmente  intesa  come
sistema  di  abilitazione  all'attivita'  dei  soggetti  privati  che
vogliono offrire attivita' di servizio sociale. Nella  maggior  parte
delle Regioni, e' riconosciuta un'ampia autonomia ai Comuni, ai quali
e'  attribuita  la  potesta'  di  rilasciare  l'autorizzazione  e  di
programmare i servizi collegati. In altre realta' e' stato  previsto,
invece, un sistema accentrato a livello regionale,  con  attribuzione
ai Comuni del compito di  determinazione  delle  tariffe,  oppure  e'
stato  istituito  un  albo  regionale  dei  soggetti  autorizzati,
sottoposti a controlli e verifiche periodiche.
  In tutte le Regioni  il  sistema  autorizzatorio  e'  previsto  per
l'offerta  dei  servizi  residenziali  o  semiresidenziali  e  quindi
attiene alle strutture. In alcune  realta'  il  modello  e'  previsto
anche per i servizi domiciliari e socioeducativi (12) .
  Al fine di garantire l'affidabilita' del soggetto  erogatore  e  la
qualita' delle  prestazioni,  il  rilascio  dell'autorizzazione  deve
essere subordinato al possesso di  requisiti  di  onorabilita'  e  di
capacita' professionale  e  tecnica  adeguata  e  deve  avvenire  nel
rispetto del principio di trasparenza,  individuando  preventivamente
le procedure e i criteri di valutazione che saranno adottati  per  la
selezione dei soggetti. Inoltre, deve essere assicurata  l'osservanza
di standard minimi prefissati relativi alle strutture residenziali  e
devono  essere  valutati  gli  aspetti  organizzativi,  gestionali  e
metodologici, le garanzie offerte  agli  utenti  e,  soprattutto  con
riferimento ai  servizi  socioeducativi,  la  qualita'  dei  progetti
educativi proposti. Inoltre,  devono  essere  previste  attivita'  di
verifica periodica dei fabbisogni e della qualita' delle  prestazioni
(anche mediante la  misurazione  del  grado  di  soddisfazione  degli
utenti).
  Quanto  all'autorizzazione,  il  relativo  rilascio  deve  essere
subordinato al possesso di requisiti di onorabilita' e  di  capacita'
professionale e tecnica e deve avvenire nel rispetto dei principi  di
imparzialita',    trasparenza    e    concorrenza,    individuando
preventivamente le procedure e i criteri di valutazione adottati  per
la selezione dei soggetti. I criteri di valutazione devono riguardare
gli aspetti organizzativi, gestionali  e  metodologici,  le  garanzie
offerte agli utenti e la qualita' dei progetti educativi proposti. Al
fine di garantire la qualita' delle prestazioni e  il  raggiungimento
degli obiettivi, devono essere previste attivita' di  monitoraggio  e
di verifica periodica dell'esecuzione del contratto.
  Rispetto all'autorizzazione, l'accreditamento richiede l'osservanza
di standard qualitativi ulteriori e, quindi, si  pone  come  atto  di
abilitazione  di  secondo  grado.  Esso  non  riveste  una  funzione
accertativa del possesso di requisiti qualificanti, quanto  piuttosto
una  funzione  collaborativa  e  promozionale,  essendo  volto  ad
instaurare un rapporto tra accreditato e  accreditante,  ispirato  ad
una logica di sussidiarieta'. Gli enti accreditati, infatti,  vengono
inseriti nella rete dei servizi sociali e possono ricevere contributi
e sovvenzioni per lo svolgimento di attivita' rivolte al pubblico. In
particolare, l'amministrazione puo' concedere voucher  o  assegni  di
cura ai cittadini da spendere presso  le  strutture  accreditate  per
l'acquisto di prestazioni.
  Le Regioni, in virtu' della propria autonomia, hanno  allargato  il
campo di  applicazione  dell'istituto  dell'accreditamento  anche  ad
altri servizi, attribuendo allo stesso diverse finalita':
    1.  regolazione  dell'ingresso  nel  mercato  di  soggetti  che
intendono erogare servizi  per  conto  del  pubblico.  In  tal  caso,
l'accreditamento serve  per  accedere  alle  procedure  di  selezione
operate dall'amministrazione. Il sistema prevede la definizione delle
tariffe da corrispondere ai soggetti accreditati per l'erogazione  di
prestazioni attraverso il sistema dei voucher/buoni di servizio, cio'
che consente agli utenti l'acquisto diretto delle  prestazioni  dagli
enti accreditati (pubblici e  privati),  che  quindi  sono  posti  in
concorrenza tra di loro, con conseguente stimolazione  del  confronto
competitivo tra le strutture accreditate;
    2. promozione e miglioramento della  qualita'  dei  servizi:  gli
operatori  sono  obbligati  a  garantire  livelli  strutturali  e
organizzativi  predeterminati,  pertanto,  l'accreditamento  diventa
strumento di selezione dei soggetti erogatori  e  di  monitoraggio  e
verifica delle prestazioni (13) .
  Nella prassi si e' osservato che l'istituto dell'accreditamento  ha
trovato attuazione in ambito regionale attraverso tre diversi modelli
(14) :
  1. modello del governo pubblico, caratterizzato  dalla  limitazione
nel numero dei soggetti accreditabili sulla base della programmazione
regionale e locale del fabbisogno;
  2.  modello  dell'accreditamento  libero,  caratterizzato  dalla
concessione dell'accreditamento a tutte le strutture che ne  facciano
richiesta e siano in  possesso  dei  requisiti,  il  cui  apporto  al
servizio  pubblico  sara'  definito  da  accordi  contrattuali  senza
nessuna garanzia di accesso ai fondi;
  3. modello degli accordi contrattuali in cui l'accreditamento viene
sostituito da accordi negoziali con i soggetti erogatori dei servizi.
  Indipendentemente  dal  modello  utilizzato,  per  garantire  la
capacita'  degli  esecutori  e  la  qualita'  delle  prestazioni  la
selezione del soggetto chiamato ad erogare il servizio deve  avvenire
garantendo adeguati livelli di trasparenza, previa valutazione  della
sussistenza di requisiti di onorabilita' e di capacita' professionale
e tecnica adeguata.
  Inoltre, tra i  requisiti  da  prendere  in  considerazione  devono
rientrare anche la previsione di modalita'  di  partecipazione  degli
utenti e dei loro familiari alla  gestione  e  alla  valutazione  del
servizio, nonche' il rispetto dei diritti degli  utenti  riconosciuti
da  convenzioni  internazionali,  da  disposizioni  a  tutela  dei
consumatori e dalle carte dei servizi.
  Infine, l'accreditamento deve costituire un percorso dinamico; deve
prevedere sia valutazioni periodiche dei fabbisogni di prestazioni  e
della qualita'  dei  servizi,  che  verifiche  del  mantenimento  dei
requisiti e delle  condizioni  di  accreditamento.  Occorre,  quindi,
individuare le cause di decadenza dell'accreditamento stesso (perdita
dei requisiti soggettivi, gravi inadempimenti, ecc.),  cui  collegare
la risoluzione dei contratti in corso.
  Quanto alle procedure  di  accreditamento,  esse  devono  garantire
adeguati  livelli  di  trasparenza  e  di  concorrenza  e  assicurare
l'affidabilita' morale e professionale dei soggetti esecutori,  anche
attraverso la verifica del  rispetto,  da  parte  degli  stessi,  dei
diritti degli utenti riconosciuti da convenzioni  internazionali,  da
disposizioni a tutela dei consumatori e dalle carte dei  servizi.  Il
venir meno dei requisiti che hanno dato luogo all'accreditamento  e/o
l'accertamento  di  gravi  inadempimenti  nell'esecuzione  delle
prestazioni deve dar luogo alla decadenza dell'accreditamento e  alla
risoluzione dei contratti in corso.
[color=red][b]  6.2 Le convenzioni con le associazioni di volontariato. [/b][/color]
  Al fine di valorizzare l'apporto del volontariato  nel  sistema  di
interventi e servizi sociali (art. 3 del decreto del  Presidente  del
Consiglio dei ministri 30 marzo 2001) e' stata prevista  una  riserva
in favore delle organizzazioni di volontariato (15) per  l'erogazione
di servizi alla persona, in considerazione della  particolare  natura
delle  prestazioni  e  delle  finalita'  sociali  perseguite  con
l'affidamento  del  servizio  (solidarieta'  sociale,  accessibilita'
diffusa del servizio, equilibrio economico, garanzia del mantenimento
dei livelli essenziali  (16)  ).  La  deroga  all'applicazione  delle
regole  dell'evidenza  pubblica  puo'  essere  giustificata  soltanto
allorquando sussista l'attitudine del sistema a realizzare i principi
di universalita', solidarieta', efficienza economica e adeguatezza.
[b]  Lo strumento individuato dalla legge n.  266  dell'11  agosto  1991
(legge quadro sul volontariato) per attuare la collaborazione tra gli
enti pubblici e le organizzazioni di volontariato e' la  convenzione,
che rappresenta lo strumento giuridico mediante il quale il  soggetto
pubblico riconosce in capo all'organizzazione i  requisiti  necessari
per il perseguimento di obiettivi  di  interesse  pubblico,  mette  a
disposizione  di  tale  soggetto  le  risorse  necessarie  per  il
perseguimento degli  obiettivi  predefiniti,  controlla,  verifica  e
valuta l'operato dell'organizzazione  con  riferimento  all'attivita'
affidata. La convenzione deve  pertanto  prevedere,  quale  contenuto
necessario:
  la descrizione delle obbligazioni assunte dalle parti;
  le disposizioni volte  a  garantire  l'esistenza  delle  condizioni
necessarie ad assicurare la continuita' del servizio  e  il  rispetto
dei diritti e della dignita' degli utenti;
  la durata che deve essere preventivamente individuata in dipendenza
della tipologia di servizio da erogare ed in  modo  da  garantire  la
liberta' di accesso;
  le forme di verifica delle prestazioni e di  controllo  della  loro
qualita';
  le modalita' di rimborso delle spese;
  le disposizioni che prevedono la copertura assicurativa contro  gli
infortuni e le  malattie  connessi  allo  svolgimento  dell'attivita'
stessa, nonche' per la  responsabilita'  civile  verso  i  terzi  dei
volontari. [/b]
  Le convenzioni  possono  essere  stipulate  con  le  organizzazioni
iscritte da almeno sei mesi nei registri  di  cui  all'art.  6  della
legge quadro (17) e che dimostrino attitudine e capacita'  operative.
Pertanto, i soggetti selezionati per la stipula di convenzioni devono
possedere i requisiti soggettivi di cui all'art. 3 della legge quadro
(v. nota n. 15), oltre ai requisiti  di  moralita'  professionale,  e
dimostrare adeguata attitudine  (da  valutarsi  in  riferimento  alla
struttura,  all'attivita'  concretamente  svolta,  alle  finalita'
perseguite, al numero degli aderenti, alle risorse a disposizione)  e
capacita' tecnica e professionale (intesa come concreta capacita'  di
operare e realizzare l'attivita' oggetto di convenzione, da valutarsi
con riferimento  all'esperienza  maturata,  all'organizzazione,  alla
formazione  e  all'aggiornamento  dei  volontari).  Le  procedure  di
selezione dei soggetti con cui stipulare  convenzioni  devono  essere
svolte nel rispetto dei  principi  di  imparzialita',  trasparenza  e
concorrenza, individuando criteri di scelta che consentano l'adeguata
valutazione dei requisiti normativamente previsti  e  favoriscano  la
piena espressione della capacita'  progettuale  e  organizzativa  dei
soggetti affidatari.
  La convenzione deve  avere  ad  oggetto  attivita'  ricomprese  nel
sistema  integrato  di  interventi  e  servizi  sociali  che  siano
compatibili  con  l'organizzazione  e  le  finalita'  degli  enti  di
volontariato.  L'attivita'  deve  essere  svolta  per  finalita'  di
solidarieta' sociale, autoaiuto e reciprocita' oppure come  forma  di
collaborazione nell'attuazione di interventi complementari a  servizi
che  richiedono  un'organizzazione  complessa.  Pertanto,  l'ambito
preferenziale di azione dell'associazionismo nel contesto del sistema
integrato di interventi e servizi  sociali  deve  essere  individuato
nella funzione di supporto e di rinforzo a  servizi  gia'  esistenti,
nella  proposizione  e  progettazione  di  interventi  e  servizi
innovativi, nell'assunzione in proprio di interventi,  nell'attivita'
frutto di co-progettazione tra organizzazioni ed enti pubblici.
  Con specifico riferimento ai rimborsi, si evidenzia che gli  stessi
devono avere ad oggetto i soli costi fatturati  e  rendicontati,  con
esclusione di  qualsiasi  attribuzione  a  titolo  di  maggiorazione,
accantonamento, ricarico o simili (18) .
  Inoltre, il rimborso dei costi indiretti (es. canoni di  locazione,
manutenzioni, spese generali) e' consentito limitatamente alla  quota
parte imputabile direttamente all'attivita'  oggetto  di  affidamento
(19) .
  Le convenzioni  di  cui  alla  legge  n.  266/1991  possono  essere
stipulate in deroga ai principi dell'evidenza  pubblica  soltanto  al
fine  di  realizzare  i  principi  di  universalita',  solidarieta',
efficienza  economica  e  adeguatezza  e  a  condizione  che  siano
rispettati i principi di imparzialita' e trasparenza. Le  convenzioni
possono essere stipulate  solo  con  organizzazioni  di  volontariato
selezionate tra soggetti moralmente affidabili che siano in  possesso
dei requisiti soggettivi previsti dall'art.  3  della  legge  n.  266
dell'11  agosto  1991  (assenza  di  fini  di  lucro,  elettivita'  e
gratuita' delle  cariche  associative,  gratuita'  delle  prestazioni
fornite dagli aderenti, obbligo di  formazione  del  bilancio)  e  di
adeguata attitudine e capacita' tecnica e professionale.
  Le  prestazioni  erogate  dalle  organizzazioni  di  volontariato
nell'ambito  di  convenzioni  devono  essere  a  titolo  gratuito.  I
rimborsi  possono  avere  ad  oggetto  i  soli  costi  fatturati  e
rendicontati, con esclusione di qualsiasi attribuzione  a  titolo  di
maggiorazione, accantonamento, ricarico o  simili.  Il  rimborso  dei
costi  indiretti  e'  consentito  limitatamente  alla  quota  parte
imputabile direttamente all'attivita' oggetto di affidamento.
  6.3 L'acquisto di servizi e prestazioni dagli organismi no-profit.
  I Comuni, al fine di realizzare il sistema integrato di  interventi
e  servizi  sociali  garantendone  i  livelli  essenziali,  possono
acquistare servizi e interventi organizzati dai  soggetti  del  terzo
settore (art. 5 decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  30
marzo 2011). Tale formula consente alle amministrazioni di continuare
a esercitare in via diretta la funzione connessa  all'erogazione  dei
servizi sociali, acquistando all'esterno i servizi strumentali di cui
necessita, senza delegarne la gestione.
  Al fine di garantire la concorrenza nel mercato e il  rispetto  dei
principi di economicita' ed efficienza dell'azione amministrativa, le
stazioni appaltanti devono garantire la  pubblicita'  del  fabbisogno
presunto di servizi in un determinato arco temporale e predeterminare
le tariffe e le caratteristiche qualitative  delle  prestazioni.  Gli
erogatori  di  servizi  devono  essere  fornitori  autorizzati  o
accreditati ai sensi dell'art. 11 della legge n.  328/2000,  iscritti
nell'apposito elenco, al fine di garantire il possesso dei  requisiti
soggettivi richiesti e dei requisiti di moralita' (art. 5,  comma  2,
decreto del Presidente del Consiglio dei  ministri  30  marzo  2011).
Sebbene la normativa preveda come eventuale la selezione dei predetti
fornitori  in  base  al  criterio  dell'offerta  economicamente  piu'
vantaggiosa  di  cui  all'art.  4  del  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri, si ritiene che la stessa debba essere  sempre
effettuata al fine di assicurare  un  adeguato  livello  di  qualita'
delle prestazioni, garantendo una maggiore partecipazione di  aziende
del terzo settore alle procedure di affidamento e  prevenendo  rischi
di corruzione. In conformita' alle indicazioni  fornite  dall'art.  4
del decreto in esame, tra i criteri da utilizzare per la  valutazione
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa si indicano:
  a) le modalita' adottate per il contenimento del  turn  over  degli
operatori;
  b) gli strumenti di qualificazione organizzativa del lavoro;
  c) la conoscenza degli specifici problemi sociali del territorio  e
delle risorse sociali della comunita'.
  Si evidenzia che la norma in  esame  individua  tra  i  criteri  di
valutazione dell'offerta anche il rispetto dei trattamenti  economici
previsti dalla contrattazione collettiva e delle norme in materia  di
previdenza e assistenza. Sul punto, si ritiene che, in  analogia  con
quanto previsto dal Codice dei contratti, tale criterio debba essere,
invece, richiesto come requisito di partecipazione.
  I criteri  individuati  espressamente  dalla  norma  devono  essere
integrati con gli elementi che  l'amministrazione  ritiene  necessari
per la valutazione della qualita' dell'offerta  in  riferimento  alla
specifica  prestazione  richiesta  (esperienza  pregressa,  risorse
disponibili, qualita' della proposta progettuale, ecc.).
  Inoltre, si evidenzia che, come recentemente ribadito  dalla  Corte
dei  conti,  Sez.  Reg.  Contr.  Basilicata,  con  deliberazione  n.
57/2015/PAR del 30 luglio 2015, la  possibilita'  di  acquistare  sul
mercato i servizi, originariamente prodotti al  proprio  interno,  da
soggetti del  terzo  settore  e'  giustificata  soltanto  quando  sia
necessaria per garantire i livelli essenziali dei servizi medesimi  e
a condizione di ottenere conseguenti economie di gestione, cio' anche
nel rispetto delle previsioni dell'art. 29 della legge  n.  448/2000.
Pertanto, le amministrazioni possono procedere in tal senso  soltanto
previa  valutazione  della  ricorrenza  di  entrambi  i  presupposti
suindicati, di cui deve essere fornita idonea motivazione.
  L'acquisto sul mercato di servizi da soggetti del terzo settore  in
deroga alle disposizioni  del  Codice  dei  contratti  deve  avvenire
previa adeguata pubblicita' del fabbisogno presunto di servizi in  un
determinato  arco  temporale  e  predeterminando  le  tariffe  e  le
caratteristiche qualitative  delle  prestazioni.  Gli  erogatori  dei
servizi devono essere  selezionati  tra  i  fornitori  autorizzati  o
accreditati, sulla base del criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa.  Le  amministrazioni  possono  preferire  l'acquisto
all'esterno del servizio da soggetti del terzo settore rispetto  alla
produzione interna dello stesso soltanto quando cio' sia necessario a
garantire i livelli essenziali dei servizi e a condizione di ottenere
conseguenti economie di gestione.
  6.4 L'affidamento della gestione dei servizi alla persona.
  Diversamente dal caso analizzato nel paragrafo precedente, i Comuni
possono affidare la gestione dei servizi sociali agli  organismi  del
terzo  settore.  In  ottemperanza  ai  principi  di  trasparenza,
imparzialita' e buon andamento dell'azione  amministrativa  (art.  97
Cost.) e al principio  di  libera  concorrenza  tra  i  privati,  nel
rispetto delle norme nazionali e comunitarie  sugli  affidamenti  dei
servizi  da  parte  della  pubblica  amministrazione,  devono  essere
privilegiate le procedure di aggiudicazione ristrette e  negoziate  e
il criterio dell'offerta  economicamente  piu'  vantaggiosa  (art.  6
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo 2001) (20)
. Il dato letterale della  norma,  indicando  la  preferenza  per  le
procedure ristrette e negoziate, sembra introdurre  una  deroga  meno
ampia di quella contenuta nel decreto legislativo  n.  163/2006  che,
per i servizi sociali, prevede unicamente il ricorso  alla  procedura
negoziata di cui all'art. 27.  Sulla  base  di  tale  considerazione,
appare pertanto, utile indicare alle stazioni appaltanti di ricorrere
per gli affidamenti di importo elevato a procedure ristrette  di  cui
al Codice dei contratti.
  Per questa  tipologia  di  affidamenti  e'  prevista,  quindi,  una
riserva in favore dei soggetti del terzo settore, con  l'obbligo  del
rispetto delle disposizioni  del  Codice  dei  contratti  per  quanto
concerne le procedure di scelta dei contraenti, cio' che conferma  la
contrarieta' per l'affidamento fiduciario, ribadita anche dalla nuova
direttiva 2014/24/UE.
  Le stazioni appaltanti devono, quindi, osservare  almeno  le  norme
applicabili ai servizi esclusi di cui all'allegato IIB.  Si  applica,
quindi, l'art. 27 del Codice secondo cui l'affidamento dei  contratti
pubblici aventi ad oggetto lavori,  servizi  forniture,  esclusi,  in
tutto o in parte, dall'ambito di applicazione oggettiva  del  codice,
avviene  nel  rispetto  dei  principi  di  economicita',  efficacia,
imparzialita', parita' di trattamento, trasparenza e proporzionalita'
e deve essere preceduto da invito ad almeno  cinque  concorrenti,  se
compatibile con l'oggetto  del  contratto.  Infine,  per  quanto  non
espressamente previsto dal Codice, trova applicazione l'art. 2, commi
2, 3 e 4,  secondo  cui  le  procedure  di  affidamento  e  le  altre
attivita'  amministrative  in  materia  di  contratti  pubblici  si
espletano  nel  rispetto  delle  disposizioni  sul  procedimento
amministrativo di cui alla legge  7  agosto  1990,  n.  241  e  delle
disposizioni del Codice Civile.
  In  osservanza  alle  indicazioni  fornite  dall'Autorita'  nella
deliberazione  n.  102  del  5  novembre  2009,  sebbene  i  servizi
rientranti nell'allegato II B siano soggetti, a stretto rigore,  solo
alle  norme  richiamate  dall'art.  20  del  decreto  legislativo  n.
163/2006, oltre a quelle espressamente indicate negli  atti  di  gara
(in virtu' del c.d.  principio  di  autovincolo),  quando  il  valore
dell'appalto e' superiore alla soglia comunitaria e' necessaria anche
una pubblicazione a livello comunitario, in ossequio al principio  di
trasparenza  (cui  e'  correlato  il  principio  di  pubblicita'),
richiamato dall'art. 27 del Codice dei contratti (21) .
  Inoltre, le stazioni appaltanti devono porre particolare attenzione
nell'individuazione dei requisiti di partecipazione e dei criteri  di
valutazione dell'offerta, al fine di evitare l'adozione di scelte che
potrebbero  avere  effetti  distorsivi  della  concorrenza.  In
particolare, le amministrazioni devono adottare  particolari  cautele
nel richiedere, quale requisito di  partecipazione  o  di  prevedere,
come elemento di valutazione dell'offerta, lo svolgimento di  servizi
analoghi sul territorio di  riferimento  o  l'aver  gia'  attivato  e
sperimentato forme di collaborazione con la medesima  amministrazione
o con altri soggetti  pubblici  o  privati  operanti  sul  territorio
medesimo. Sul punto, si evidenzia che la giurisprudenza,  comunitaria
e nazionale, e gli orientamenti  dell'Autorita'  hanno  costantemente
rilevato  l'illegittimita'  delle  limitazioni  territoriali  nelle
procedure di aggiudicazione, anche in caso di affidamenti  di  valore
inferiore alle  soglie  comunitarie,  perche'  in  contrasto  con  il
principio costituzionale di parita' di trattamento di cui all'art.  3
della Costituzione e con  la  normativa  comunitaria  in  materia  di
appalti di servizi, che impone  alle  amministrazioni  aggiudicatrici
parita'  di  trattamento  tra  i  relativi  prestatori  (22)  .  In
particolare, il  Comunicato  del  Presidente  dell'Autorita'  del  20
ottobre 2010 «Bandi di gara e limitazioni di carattere territoriale»,
ha chiarito  che  le  clausole  volte  a  favorire  l'affidamento  di
soggetti radicati nel territorio, anche nel caso  in  cui  le  stesse
trovino  conferma  in  disposizioni  normative  regionali  «devono
ritenersi non  conformi  ai  principi  di  uguaglianza  e  di  libera
circolazione delle persone e delle cose, costituendo,  peraltro,  una
limitazione del diritto dei  cittadini  di  esercitare  in  qualunque
parte del territorio nazionale la loro professione, impiego o lavoro»
(23) . Peraltro, nel citato  Comunicato  e'  anche  indicato  che  il
divieto trova un limite connesso «alle reali esigenze  di  esecuzione
del  contratto».  Pertanto,  l'amministrazione  puo'  richiedere  la
dimostrazione  della  conoscenza  del  territorio  di  riferimento,
ottenuta anche grazie allo  svolgimento  di  servizi  analoghi  sullo
stesso, ai fini della partecipazione alla procedura  di  selezione  o
dell'attribuzione di un punteggio ulteriore, soltanto nei casi in cui
cio' si giustifichi in relazione a particolari esigenze di esecuzione
della prestazione.
  Inoltre, si  evidenzia  che,  nel  caso  in  cui  l'erogazione  del
servizio richieda un lavoro di  rete,  ovvero  il  coinvolgimento  di
altri  soggetti  pubblici  e  privati  operanti  sul  territorio,
l'amministrazione deve evitare, laddove possibile, di  richiedere  ai
fini della partecipazione o della valutazione  dell'offerta  di  aver
gia' attivato convenzioni con tali soggetti, prevedendo, invece, tale
requisito  ai  soli  fini  dell'esecuzione.    In    particolare,
l'amministrazione potrebbe  richiedere  al  soggetto  affidatario  di
attivare,  prima  della  sottoscrizione  del  contratto,  protocolli,
accordi, patti, intese, convenzioni o impegni con altri enti pubblici
o privati presenti nel territorio. Al  fine  di  evitare  il  ritardo
nella sottoscrizione del contratto, la stazione  appaltante  potrebbe
acquisire preventivamente l'impegno degli enti interessati in  ordine
alla conclusione  degli  accordi  di  collaborazione  con  il  futuro
affidatario del servizio.
  Infine, si evidenzia che, nel rispetto delle previsioni del  citato
art. 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 30 marzo
2001, i contratti di affidamento devono prevedere forme  e  modalita'
per la verifica delle prestazioni, ivi compreso il  mantenimento  dei
livelli qualitativi concordati, e devono individuare i  provvedimenti
da  adottare  in  caso  di  mancato  rispetto  delle  prescrizioni
contrattuali. Sul punto, si rinvia a quanto indicato nel paragrafo 13
relativo ai controlli.
  Le  amministrazioni  possono  riservare  la  gestione  dei  servizi
sociali agli organismi del terzo settore  nel  rispetto  delle  norme
comunitarie  e  nazionali  applicabili  ai  servizi  esclusi  di  cui
all'allegato  II  B  del  Codice,  privilegiando  le  procedure  di
aggiudicazione ristrette  e  negoziate  e  il  criterio  dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa. Le stazioni appaltanti devono  porre
particolare  attenzione  nell'individuazione  dei  requisiti  di
partecipazione e dei criteri di valutazione dell'offerta, al fine  di
evitare l'adozione di scelte che potrebbero avere effetti  distorsivi
della concorrenza.
7.  Gli  affidamenti  dei  servizi  e  delle  forniture  nel  settore
dell'accoglienza  ai  richiedenti  e  titolari  di    protezione
internazionale.
  Accanto alle procedure previste  per  gli  affidamenti  di  servizi
sociali di cui alla legge n. 328/2000, si ritiene  utile,  in  questo
paragrafo, proporre alcune indicazioni per i servizi  di  accoglienza
ai richiedenti e titolari di protezione internazionale e  riprendere,
nel prossimo paragrafo, la  questione  relativa  agli  affidamenti  a
cooperative sociali, gia' oggetto di precedenti interventi  da  parte
dell'Autorita' (cfr. Deliberazione n.  34/2011  e  determinazione  n.
3/2012).
  Da alcuni anni la domanda di servizi di accoglienza sta registrando
un aumento esponenziale. Dai dati diffusi da Eurostat, risulta che  i
richiedenti protezione internazionale nell'Unione europea sono  stati
626 mila nel 2014, con un aumento del 44% rispetto  al  2013,  e  che
l'Italia e' il  Paese  con  l'aumento  piu'  considerevole.  Inoltre,
l'afflusso di tali soggetti e' ulteriormente aumentato nei primi mesi
del 2015, anche in conseguenza di alcune crisi in Medio Oriente e  in
Nord Africa, quale quella siriana.
  Il sistema posto in essere per garantire l'accoglienza,  a  livello
nazionale e locale, prevede l'individuazione di  strutture  di  primo
soccorso, destinate agli immigrati irregolari, e delle  strutture  di
secondo livello, destinate a quelli regolarmente soggiornanti.
  Le strutture di prima accoglienza sono gestite dalle Prefetture  in
forza delle disposizioni della legge 30 dicembre 1995 n.  563  e  del
relativo Regolamento di attuazione, decreto del Ministro dell'interno
n. 233 del 2 gennaio 1996 (24) . L'accoglienza e' garantita, in  tali
casi, direttamente o tramite affidamento del servizio in  convenzione
con enti, associazioni o  cooperative.  L'affidamento  deve  avvenire
sulla base di procedure di evidenza pubblica  volte  a  garantire  il
rispetto dei principi di parita' di trattamento e  trasparenza  e  ad
assicurare la selezione di soggetti in possesso di adeguati requisiti
soggettivi e di capacita' tecnica e professionale (25) .
  Poiche', spesso, la prima accoglienza puo' avvenire  in  situazioni
emergenziali  e,  comunque,  con  cadenze  non  predeterminabili,  e'
opportuno che le strutture vengano individuate preventivamente, sulla
base di previsioni circa le esigenze di accoglienza. Al riguardo,  il
citato decreto  ministeriale  n.  233/96  indica  l'opportunita'  che
vengano utilizzati, «ove possibile, se  immediatamente  funzionali  e
previo  parere  del  Ministero  delle  finanze  -  beni  immobili  di
proprieta' dello Stato,  che  sono  conferiti  in  uso  gratuito  per
servizio  governativo  dall'amministrazione  demaniale  al  Ministero
dell'interno».
  Le strutture di seconda  accoglienza  sono  gestite  dai  Comuni  e
organizzate come Centri di  accoglienza  per  stranieri  regolarmente
soggiornanti  per  motivi  diversi  dal  turismo,  temporaneamente
impossibilitati a  provvedere  autonomamente  alle  proprie  esigenze
alloggiative e di sussistenza (26)  .  Tali  centri  assicurano,  ove
possibile, l'assistenza sanitaria, sociale e culturale  attraverso  i
seguenti modelli organizzativi:
  a) residenze sociali temporanee/residenze sociali  di  transizione,
destinate a ospitare, nell'arco  di  un  anno,  immigrati  -  singoli
lavoratori  o  in  stato  di  temporanea  disoccupazione  -  dietro
corresponsione, da parte del beneficiario, di una  retta  mensile  di
partecipazione alle spese di gestione;
  b) residenze sociali di transizione rientranti nel  progetto  SPRAR
(Sistema di Protezione per richiedenti asilo  e  rifugiati  istituito
con la legge 30 luglio 2002, n. 189), destinate a ospitare  cittadini
richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.
  L'accoglienza nell'ambito del sistema  dello  SPRAR  viene  gestita
mediante la partecipazione dei Comuni ai bandi finanziati annualmente
dal  Ministero  dell'interno  mediante  il  Fondo  nazionale  per  le
politiche e i servizi dell'asilo (FNPSA) (27) , cui possono  accedere
gli Enti Locali che prestano servizi finalizzati all'accoglienza  dei
richiedenti asilo, rifugiati  e  titolari  di  protezione  umanitaria
(R.A.R.U.). Gli enti locali possono partecipare in partenariato con i
soggetti del terzo settore che  intervengono  in  qualita'  di  «enti
attuatori». La questione dell'affidamento dei servizi di  accoglienza
e' stata affrontata dall'Autorita', tra l'altro, con le deliberazioni
n. 25/2012 e n. 7/2014,  specificando  che  i  servizi  resi  per  la
gestione dei centri di accoglienza possono  essere  qualificati  come
servizi  sociali  rientranti  nell'allegato  IIB  del  Codice  dei
Contratti. Pertanto, per la scelta dei  soggetti  attuatori:  i)  «le
amministrazioni aggiudicatrici sono tenute a  rispettare  i  principi
del  Trattato,  dai  quali  discende  anche  il  vincolo    di
predeterminazione  dei  criteri  selettivi  nell'ambito  dell'offerta
economicamente  piu'  vantaggiosa  in  ragione  di  un'analitica
indicazione delle  componenti  della  prestazione»;  ii)  «quando  il
valore  dell'appalto  sia  superiore  alla  soglia  comunitaria  e'
opportuna una pubblicazione a livello  comunitario,  in  ossequio  al
principio  di  trasparenza  (cui  e'  correlato  il  principio  di
pubblicita'), richiamato dall'art. 27 decreto legislativo n. 163/2006
come applicabile anche ai contratti c.d. esclusi»; iii) «in  caso  di
utilizzo  di  risorse  pubbliche,  nell'ambito  di  un  progetto  di
co-progettazione, l'individuazione del soggetto  privato  affidatario
dei servizi  va  effettuata  mediante  confronto  concorrenziale  nel
rispetto  dei  principi  generali  della  trasparenza  e  della  par
condicio».
  Il  Ministero  dell'interno  con  il  «Manuale  operativo  per
l'attivazione e la gestione dei servizi di accoglienza e integrazione
per richiedenti e titolari di protezione internazionale» e le  «Linee
guida per la presentazione delle domande di contributo per  il  Fondo
nazionale per le  politiche  e  i  servizi  dell'asilo»,  ha  fornito
indicazioni operative a garanzia della qualita' delle prestazioni. In
particolare, ha previsto che la prestazione oggetto  dell'affidamento
deve essere l'accoglienza integrata dei beneficiari, finalizzata alla
riconquista dell'autonomia individuale degli stessi e, pertanto, deve
prevedere la messa in atto di interventi materiali di base  (vitto  e
alloggio), contestualmente a servizi volti al supporto di percorsi di
inclusione sociale (servizi minimi  garantiti  (28)  ).  Inoltre,  ha
individuato le modalita' di attuazione dei progetti (presa in carico,
equipe multidisciplinare, condizioni dell'accoglienza,  strutture  di
accoglienza), nonche' le procedure di monitoraggio delle attivita'  e
di verifica del raggiungimento degli obiettivi e del mantenimento dei
livelli di prestazione concordati (relazioni, schede di  monitoraggio
e presentazione dei rendiconti  finanziari,  modalita'  di  raccolta,
archiviazione e gestione dati).
  Cio' premesso, circa la natura degli affidamenti per i  servizi  di
accoglienza, si ricorda che la Commissione  europea  e'  recentemente
intervenuta sul punto (29) , distinguendo tra esigenze di lavori  (la
manutenzione  e  la    predisposizione    di    strutture    idonee
all'accoglienza), di forniture  (beni  di  prima  necessita',  vitto,
ecc.) e  di  servizi  (di  cui  si  e'  parlato  sopra).  Secondo  la
Commissione, si applica la direttiva 2004/18/UE per  gli  affidamenti
di lavori, forniture e per i servizi quali il trasporto e le pulizie,
mentre per gli altri servizi valgono le disposizioni previste  per  i
servizi esclusi.
  Il quadro  regolamentare  italiano  sembra  divergere,  dunque,  da
quello  disegnato  dalla  Commissione  europea  nella    propria
Comunicazione  (come  tale,  quindi,  non  vincolante),  in  quanto
maggiormente orientato all'integrita' del  servizio.  A  ben  vedere,
pero', l'obbligo dell'accoglienza integrata ricade sulle Prefetture e
sui Comuni, i quali devono garantire la soddisfazione del bisogno  in
tutte le  sue  sfaccettature,  e  non  sull'erogatore  del  servizio.
Pertanto, le stazioni appaltanti devono  garantire  l'erogazione  del
servizio  adottando  le  precauzioni  piu'  idonee  ad  evitare
l'introduzione di barriere all'accesso. A tal fine devono seguire  le
indicazioni gia' fornite al paragrafo 2 delle  presenti  Linee  guida
per favorire la massima partecipazione,  la  rotazione  dei  soggetti
affidatari e l'accesso al mercato  delle  piccole  e  medie  imprese,
anche prevedendo l'affidamento per lotti, la partecipazione in  forma
aggregata,  il  ricorso  all'istituto  dell'avvalimento  per  la
dimostrazione  dei  requisiti  di  capacita'  economica,  tecnica  e
professionale (30) oppure la possibilita' di subappaltare  una  parte
del servizio (31) .
  Sempre in  un'ottica  di  apertura  alla  concorrenza  e  di  favor
partecipationis,  le  amministrazioni  dovrebbero  assicurare,  ad
esempio, la separazione della struttura dalla gestione del  servizio,
prevedendo che le  infrastrutture  necessarie  all'accoglienza  siano
preventivamente  individuate  in  fase  di  programmazione  tra  le
strutture  di  proprieta'  dell'ente  o  del  demanio  (ad  esempio
ex-caserme o ospedali dismessi) o messe a  disposizione  mediante  la
locazione di fabbricati  che  non  richiedano  notevoli  adeguamenti,
l'edificazione  ex  novo  o  la  ristrutturazione/riconversione  di
fabbricati esistenti (p.es. caserme, scuole, strutture sportive).  In
tal modo, la selezione dei gestori e' indipendente  dalla  proprieta'
della struttura e puo' essere effettuata considerando  esclusivamente
l'effettiva capacita' di  esecuzione  della  prestazione  dedotta  in
contratto.
  Inoltre, si eviterebbe anche il verificarsi di fenomeni di lock-in,
esaminati in alcune recenti vicende giudiziarie, che legherebbero  di
fatto l'amministrazione  al  gestore  in  quanto  proprietario  della
struttura, con conseguente difficolta'  di  affidare  il  servizio  a
soggetto diverso alla scadenza dell'affidamento originario.
  Un  ulteriore  effetto  distorsivo  della  concorrenza  deriva  dal
ricorso a proroghe delle convenzioni in atto o ad affidamenti diretti
per far fronte  alle  necessita'  di  accoglienza  in  situazioni  di
estrema urgenza o emergenza. In tali casi, al fine di salvaguardare i
principi di parita' di trattamento e trasparenza, assume  particolare
importanza  un'adeguata  programmazione  che  tenga  conto  anche  di
possibili situazioni di  eccezionale  emergenza/urgenza  individuando
preventivamente i mezzi per farvi fronte efficacemente. Lo  strumento
piu' adeguato a garantire il  rispetto  dei  principi  summenzionati,
anche  nell'urgenza,  e'  rappresentato  dagli  accordi-quadro  che
consentono di  selezionare  preventivamente,  mediante  procedure  ad
evidenza pubblica, i possibili erogatori  dei  servizi  con  i  quali
sottoscrivere specifici accordi nel momento  in  cui  si  concretizza
l'esigenza dell'accoglienza.
  In ogni caso, attesa la particolare  natura  e  complessita'  delle
prestazioni da erogare nell'ambito dei  servizi  di  accoglienza,  si
richiama l'attenzione delle amministrazioni sull'importanza  e  sulla
necessita'  del  monitoraggio  dell'esecuzione  del  contratto,  in
relazione agli esiti e agli scostamenti  tra  quanto  preventivato  e
quanto  fornito.  A  tal  fine  e'  opportuno  che  il  servizio  di
accoglienza si concluda con un momento di sintesi e di verifica  che,
anche con il supporto  di  appositi  strumenti  (es.  questionari  di
rilevazione), miri a  ricevere  un  primo  riscontro  dall'utente  in
merito al gradimento e alla soddisfazione nei confronti del  servizio
erogato, verificando l'efficacia, l'efficienza e  la  qualita'  delle
prestazioni  fornite  e  il  raggiungimento  degli  obiettivi  di
accoglienza, assistenza, recupero e integrazione.
  I servizi resi  per  la  gestione  dei  centri  di  accoglienza  di
richiedenti protezione internazionale rientrano  prevalentemente  tra
quelli di cui all'allegato IIB del Codice dei contratti e,  pertanto,
devono essere affidati in osservanza  dell'art.  27  del  Codice.  Le
stazioni appaltanti, nell'erogazione di tali servizi, devono adottare
le precauzioni piu' idonee  a  favorire  la  massima  partecipazione,
evitando l'introduzione di barriere  all'accesso,  attraverso  misure
quali la separazione tra proprieta' e  gestione  e  la  divisione  in
lotti. Il rispetto  dei  principi  di  imparzialita',  trasparenza  e
concorrenza  deve  essere  assicurato  anche  in  situazioni  di
urgenza/emergenza. Cio' puo'  avvenire  attraverso  l'utilizzo  degli
accordi-quadro  che  consentono  di  selezionare  preventivamente,
mediante procedure ad evidenza pubblica, i  possibili  erogatori  dei
servizi con i quali sottoscrivere specifici accordi  nel  momento  in
cui si concretizza l'esigenza dell'accoglienza.
  Le  amministrazioni  devono  prevedere  azioni  di  monitoraggio
dell'esecuzione del contratto per assicurare  la  verifica  periodica
dell'efficacia, efficienza e qualita' delle prestazioni fornite e del
raggiungimento degli obiettivi di accoglienza, assistenza, recupero e
integrazione.
8. Gli affidamenti alle cooperative sociali.
  In attuazione dell'art. 45 della  Costituzione  ed  allo  scopo  di
promuovere opportunita' di occupazione e inclusione  sociale  tramite
un modello di cooperazione, la legge 8 novembre 1991, n. 381 consente
l'affidamento di appalti pubblici, anche in  deroga  alla  disciplina
generale in materia  di  contratti  della  pubblica  amministrazione,
purche' ricorrano le condizioni previste dall'art. 5 del citato testo
normativo.  Piu'  precisamente  quest'ultimo  recita:  ‹‹gli  enti
pubblici, compresi quelli economici, e  le  societa'  di  capitali  a
partecipazione pubblica, anche in deroga alla disciplina  in  materia
di  contratti  della  pubblica  amministrazione,  possono  stipulare
convenzioni con le cooperative  che  svolgono  le  attivita'  di  cui
all'art. 1, comma 1, lettera b), ovvero con analoghi organismi aventi
sede negli  altri  Stati  membri  della  Comunita'  europea,  per  la
fornitura di beni e  servizi  diversi  da  quelli  socio-sanitari  ed
educativi il cui importo stimato al netto dell'Iva sia inferiore agli
importi stabiliti dalle direttive comunitarie in materia  di  appalti
pubblici,  purche'  tali  convenzioni  siano  finalizzate  a  creare
opportunita' di lavoro per le persone svantaggiate di cui all'art. 4,
comma 1 (32)  .  Le  convenzioni  in  parola  sono  stipulate  previo
svolgimento  di  procedure  di  selezione  idonee  ad  assicurare  il
rispetto dei principi di trasparenza, di  non  discriminazione  e  di
efficienza (art. 5, comma 1, come modificato dalla legge 23  dicembre
2014 n. 190)››. Al fine di  garantire  la  corretta  applicazione  di
siffatta deroga, e' necessario  individuarne  precisamente  i  limiti
soggettivi ed oggettivi.
  Sotto il  primo  profilo  si  osserva  che  la  legge  n.  381/1991
individua due distinte tipologie di cooperative:
  cooperative di tipo  A,  che  svolgono  servizi  socio-sanitari  ed
educativi, volti, attraverso l'impiego di soci lavoratori, a  fornire
servizi socio-sanitari ed educativi a favore di persone bisognose  di
intervento  in  ragione  dell'eta',  della  condizione  familiare,
personale o sociale;
  cooperative di tipo B, che svolgono attivita' diverse da quelle  di
tipo A (agricole, industriali, commerciali o di servizi), al fine  di
promuovere l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate.
  Entrambe le tipologie in esame sono  riconducibile  alla  categoria
generale della  «societa'  cooperativa»  di  cui  l'art.  2511  c.c.;
conseguentemente le stesse devono essere iscritte nel registro  delle
imprese per ottenere il riconoscimento della personalita' giuridica e
devono osservare le specifiche disposizioni  del  codice  civile  per
esse dettate (Libro V, Titolo VI, Capo I), nonche',  per  quanto  non
previsto dal citato Titolo, le norme sulle  societa'  per  azioni  se
compatibili. Le cooperative sociali, inoltre, sono  incluse  ex  lege
nell'ambito  della  categoria  piu'  ristretta  delle  cooperative  a
mutualita' prevalente, questa circostanza consente a tali societa' di
godere di specifici benefici fiscali, previa iscrizione nell'apposito
albo ministeriale (33) , presso il  quale  depositano  annualmente  i
propri bilanci ex art. 2512 c.c. (34) .
  Come precisato dalla Ministero del lavoro con circolare n. 153/1996
le cooperative sociali possono svolgere le attivita' di tipo A  e  di
tipo B (Direzione Generale della Cooperazione Divisione) nel rispetto
delle seguenti condizioni:
  1.  le  tipologie  di  svantaggio  e/o  le  aree  di  intervento
esplicitamente indicate nell'oggetto sociale siano tali da  postulare
attivita' coordinate per l'efficace  raggiungimento  delle  finalita'
attribuite alle cooperative sociali (art. 1 legge n. 381/1991);
  2. il collegamento funzionale tra  le  attivita'  di  tipo  A  e  B
risulti chiaramente indicato nello statuto sociale;
  3. l'organizzazione amministrativa delle  cooperative  consenta  la
netta separazione delle gestioni relative alle  attivita'  esercitate
ai fini della corretta applicazione delle agevolazioni concesse dalla
vigente normativa.
  La necessita' di preservare una netta separazione tra le  attivita'
di tipo A e di tipo B, anche  nell'ambito  delle  cooperative  miste,
deriva dal diverso regime giuridico cui sono  sottoposte:  la  deroga
contenuta nell'art. 5, si applica solo agli  affidamenti  disposti  a
favore delle cooperative di tipo B; di contro le cooperative di  tipo
A concorrono sul mercato con gli altri operatori economici in caso di
affidamento mediante  procedure  ad  evidenza  pubblica  dei  servizi
socio-sanitari ed educativi.
  Sotto il profilo oggettivo si osserva che  «il  regime  di  favore»
previsto  per  gli  affidamenti  alle  cooperative  di  tipo  B  e'
subordinato al ricorrere delle seguenti condizioni:
  a) l'importo stimato dell'affidamento al netto dell'Iva deve essere
inferiore alla soglia comunitaria;
  b) l'affidamento deve avere ad  oggetto  la  fornitura  di  beni  e
servizi diversi da quelli socio-sanitari ed educativi;
  c) l'affidamento deve essere finalizzato a creare  opportunita'  di
lavoro per i soggetti svantaggiati;
  d) questi ultimi devono costituire almeno il trenta per  cento  dei
lavoratori della cooperativa e, compatibilmente  con  il  loro  stato
soggettivo, essere soci della cooperativa stessa (art.  4,  comma  2,
legge n. 381/1991).
  La locuzione  «soggetti  svantaggiati»  comprende:  ‹‹gli  invalidi
fisici,  psichici  e  sensoriali,  gli  ex  degenti  di  istituti
psichiatrici,  i  soggetti  in  trattamento    psichiatrico,    i
tossicodipendenti, gli alcolisti, i  minori  in  eta'  lavorativa  in
situazioni di difficolta' familiare, i condannati ammessi alle misure
alternative alla  detenzione  previste  dagli  articoli  47,  47-bis,
47-ter e 48 della legge 26 luglio 1975, n. 354, come modificati dalla
legge 10  ottobre  1986,  n.  663.  Si  considerano  inoltre  persone
svantaggiate i soggetti  indicati  con  decreto  del  Presidente  del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro  e  della
previdenza sociale, di concerto con il Ministro della sanita', con il
Ministro dell'interno e con  il  Ministro  per  gli  affari  sociali,
sentita  la  commissione  centrale  per  le  cooperative  istituita
dall'art. 18 del citato  decreto  legislativo  del  Capo  provvisorio
dello Stato 14 dicembre 1947, n. 1577, e  successive  modificazioni››
(art. 4 della legge n. 381/1991).
  La legge 8 novembre 1991, n. 381 consente l'affidamento di  appalti
pubblici, anche in deroga alla  disciplina  generale  in  materia  di
contratti  pubblici,  solo  nel  caso  in  cui  ricorrano  tutte  le
condizioni previste dall'art. 5 del citato testo normativo.
  8.1 Limiti soggettivi degli affidamenti a cooperative sociali.
  Secondo l'art. 5, legge n. 381/1991 le cooperative sociali di  tipo
B possono beneficiare del regime preferenziale di affidamento purche'
abbiano almeno il trenta per cento  dei  lavoratori  (soci  o  non  )
costituito  da  persone  svantaggiate  ai  sensi  dell'art.  4  della
medesima legge (art. 5, comma 1).
  In considerazione delle  finalita'  sociali,  che  giustificano  la
deroga di cui all'art. 5 in esame, si ritiene che la  percentuale  di
lavoratori  svantaggiati  debba  essere  riferita  sia  al  numero
complessivo dei lavoratori della cooperativa sia a quello che  esegue
le  singole  prestazioni  dedotte  in  convenzione.  Una  diversa
interpretazione, infatti, rischierebbe di consentire solo  in  minima
parte di raggiungere l'obiettivo dell'inclusione sociale dei soggetti
svantaggiati a fronte di una rilevante compressione della concorrenza
e, pertanto, non risulterebbe conforme ai principi di  adeguatezza  e
proporzionalita' dell'azione amministrativa.
  L'affidamento  avviene  mediante  la  stipulazione  di  apposita
convezione, la quale costituisce la fonte  delle  obbligazioni  delle
parti. Presupposto per procedere a tale stipula e' l'iscrizione della
cooperativa all'albo regionale di cui all'art. 9, comma 1,  legge  n.
381/1991, che viene effettuata sulla base di un insieme  di  elementi
concernenti la capacita' professionale ed economico finanziaria della
cooperativa (35) . Si ritiene che l'iscrizione in parola  costituisca
specifico  requisito  soggettivo  richiesto  dal  legislatore  per
beneficiare della deroga in esame, conseguentemente, la  stessa  deve
perdurare  per  tutta  la  durata  dell'affidamento  (36)  e  la
cancellazione  dall'albo  deve  essere  prevista  come  causa  di
risoluzione della convenzione.
  Secondo la giurisprudenza amministrativa l'iscrizione in parola non
limita di per se' la capacita' operativa della  cooperativa  al  solo
ambito territoriale corrispondente alla Regione nel cui albo essa  e'
stata iscritta, poiche' una simile limitazione sarebbe contraria alla
stessa logica della normativa, finalizzata a disciplinare un fenomeno
di rilievo nazionale (37) . Non  puo'  nemmeno  essere  richiesto  di
dimostrare l'equipollenza delle abilitazioni di cui gia' in  possesso
con quelle della Regione interessata, perche' cio' equivarrebbe a una
nuova autorizzazione mascherata (38) .
  Va, infine, ricordato sul punto che, laddove l'albo non  sia  stato
istituito, le cooperative  sociali  devono,  comunque,  attestare  il
possesso dei requisiti previsti dagli articoli 1 e 4 della  legge  n.
381/1991 (39) .
  Occorre, inoltre, considerare che, secondo la previsione  dell'art.
8, le disposizioni  della  legge  in  esame  si  applicano  anche  ai
consorzi costituiti come societa'  cooperative  aventi  base  sociale
formata in misura non inferiore al settanta per cento da  cooperative
sociali.
  Sotto  il  profilo  soggettivo  gli  affidamenti  in  deroga  alla
disciplina generale dettata in materia  di  contratti  pubblici  sono
consentiti dall'art. 5, legge n. 381/1991 solo se disposti  a  favore
di cooperative sociali di tipo B, che abbiano almeno  il  trenta  per
cento dei lavoratori (soci o non ) costituito da persone svantaggiate
ai sensi dell'art. 4 legge n. 381/91 ovvero  di  consorzi  costituiti
come societa' cooperative aventi base sociale formata in  misura  non
inferiore al settanta per cento da cooperative sociali (art. 8, legge
n.  381/1991).  In  considerazione  delle  finalita'  sociali,  che
giustificano la deroga del citato art. 5, la suddetta percentuale  di
lavoratori  svantaggiati  deve  essere  riferita  sia  al  numero
complessivo dei lavoratori della cooperativa sia a quello che  esegue
le singole prestazioni dedotte in convenzione.
  L'affidamento  avviene  mediante  la  stipulazione  di  apposita
convezione, la quale costituisce la fonte  delle  obbligazioni  delle
parti. Presupposto per procedere a tale stipula e' l'iscrizione della
cooperativa all'albo regionale di cui all'art. 9, comma 1,  legge  n.
381/1991, che viene effettuata sulla base di un insieme  di  elementi
concernenti la capacita' professionale ed economico-finanziaria della
cooperativa stessa.
  8.2 Limiti oggettivi degli affidamenti a cooperative sociali.
  La deroga di cui all'art. 5, legge n. 381/1991,  e'  finalizzata  a
creare opportunita' di lavoro  per  le  persone  svantaggiate  ed  e'
prevista solo per gli affidamenti aventi ad oggetto la  fornitura  di
beni e servizi diversi da quelli socio-sanitari, di importo inferiore
alle soglie comunitarie. Conseguentemente, benche' lo  spettro  delle
attivita' che possono essere svolte dalle cooperative sociali di tipo
B sia  piu'  ampio,  l'oggetto  della  convenzione  non  puo'  essere
costituito dall'esecuzione di lavori pubblici, ne' dalla gestione  di
servizi pubblici locali di  rilevanza  economica  (40)  .  L'utilizzo
dello strumento  convenzionale  e',  infatti,  ammesso  per  la  sola
fornitura di beni e servizi strumentali, cioe' svolti in favore della
pubblica amministrazione e riferibili ad esigenze  strumentali  della
stessa, dovendo escludersi l'interpretazione  estensiva  della  norma
poiche' la stessa costituisce deroga al principio di concorrenza (41)
. Ne consegue che non e' possibile fare rientrare nel  suo  campo  di
applicazione contratti diversi da quelli specificamente indicati  dal
legislatore (42) .
  Cio' che occorre sottolineare e' che  l'oggetto  della  convenzione
non si esaurisce nella mera fornitura di beni e servizi  strumentali,
ma e' qualificato dal perseguimento di  una  peculiare  finalita'  di
carattere  sociale,  consistente  nel  reinserimento  lavorativo  di
soggetti svantaggiati: proprio  in  ragione  di  tale  finalita',  e'
prevista, limitatamente alle procedure di affidamento, la deroga alle
regole ordinarie dettate dal Codice dei  contratti  per  gli  appalti
sotto soglia. Occorre, pertanto, che  il  profilo  del  reinserimento
lavorativo, unitamente al successivo  monitoraggio  dello  stesso  in
termini quantitativi e qualitativi, sia considerato nell'ambito della
convenzione e, a monte, della determina a  contrarre  adottata  dalla
stazione appaltante ex art. 11, comma 2, del Codice dei contratti.
  La  peculiarita'  dell'oggetto  dell'affidamento  determina  la
necessita' di contemperare la finalita' del reinserimento  lavorativo
con il principio  generale  in  materia  di  appalti  pubblici  della
ragionevole durata dell'affidamento.  Le  amministrazioni,  pertanto,
devono definire  adeguatamente  la  durata  delle  convenzioni  avuto
riguardo all'oggetto delle  stesse,  affinche',  nel  perseguire  gli
obiettivi stabiliti nel progetto di reinserimento, non sia  di  fatto
preclusa ad altre cooperative la possibilita' di promuovere i  propri
progetti di inserimento (43) .
  Sotto  il  profilo  oggettivo  gli  affidamenti  in  deroga  alla
disciplina generale dettata in materia  di  contratti  pubblici  sono
consentiti dall'art. 5, legge n. 381/1991 solo  per  gli  affidamenti
aventi ad oggetto: a) la fornitura  di  beni  e  servizi  strumentali
diversi da quelli socio-sanitari; b) di importo inferiore alle soglie
comunitarie; c) finalizzati a creare opportunita' di  lavoro  per  le
persone svantaggiate.
  8.3 Il tetto al valore degli affidamenti a cooperative sociali.
  Il ricorso al modulo convenzionale e' ammissibile soltanto  per  la
fornitura di beni e servizi il cui importo stimato al  netto  di  Iva
sia inferiore alle soglie comunitarie. Il valore di tali  affidamenti
deve essere calcolato in conformita' alla disposizione  dell'art.  29
del Codice, includendo, quindi, il valore di eventuali  rinnovi,  che
devono essere espressamente previsti gia' al  momento  in  cui  viene
indetta la procedura di scelta del contraente.
  Come gia' indicato dall'Autorita' e in linea  con  quanto  previsto
dal Codice dei Contratti all'art. 29, comma 4, nessun progetto  (...)
di acquisto volto ad ottenere un certo quantitativo di forniture o di
servizi puo' essere frazionato al fine di escluderlo  dall'osservanza
delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non  vi
fosse stato. In altri termini,  non  rientrano  nel  perimetro  della
deroga gli affidamenti diretti effettuati da una stazione  appaltante
ad un medesimo soggetto per gli  stessi  servizi  (o  sostanzialmente
equivalenti),  di  durata  limitata,  ma  ripetuti  nel  tempo,  che
singolarmente non raggiungono le  soglie  di  fatturato  comunitarie,
mentre le superano se considerati nel loro complesso.
  La  possibilita'  di  far  rientrare  nell'ambito  della  deroga
affidamenti  di  servizi  analoghi  a  piu'  cooperative  sociali  va
valutata caso per  caso.  Infatti,  sarebbe  astrattamente  possibile
realizzare un'unica gara che, anche laddove fosse suddivisa in lotti,
supererebbe le soglie per l'esenzione. La scelta di ricorrere a  piu'
procedure distinte deve essere adeguatamente motivata dalla  stazione
appaltante, al fine della massima valorizzazione  dell'obiettivo  del
reinserimento lavorativo.
  Alla luce delle considerazioni sopra  svolte  e  tenuto  conto  del
dettato normativo, per gli  affidamenti  di  importo  superiore  alle
soglie comunitarie, pur sussistendo l'interesse pubblico ad agevolare
il reinserimento lavorativo di  soggetti  svantaggiati,  le  stazioni
appaltanti non possono prevedere «affidamenti preferenziali»  per  le
cooperative di tipo B, ma devono osservare le disposizioni del Codice
dei contratti. In particolare queste ultime consentono di  soddisfare
eventuali esigenze sociali o mediante gli  affidamenti  a  laboratori
protetti ai sensi dell'art. 52 del Codice (trattati nel paragrafo  9)
o mediante l'inserimento nei bandi di criteri di selezione  premianti
concernenti l'impiego di lavoratori svantaggiati ovvero  mediante  la
previsione di specifiche clausole di esecuzione. Lo  stesso  art.  5,
comma 4, legge n. 381/1991 prevede, infatti, per la fornitura di beni
o servizi diversi da quelli socio sanitari ed  educativi,  di  valore
pari o superiore alle soglie comunitarie, la possibilita' di inserire
nei bandi di gara e nei capitolati  d'oneri,  fra  le  condizioni  di
esecuzione, quella di eseguire il contratto con  impiego  di  persone
svantaggiate e quella di adottare specifici programmi di  recupero  e
di reinserimento lavorativo.  Tale  previsione  e'  conforme  sia  al
dettato della direttiva  18/2004/CE  sia  a  quello  del  Codice  dei
Contratti,  secondo  cui  le  stazioni  appaltanti  possono  esigere
condizioni particolari per l'esecuzione del contratto (che ad esempio
attengono ad esigenze sociali o ambientali), purche' le stesse  siano
compatibili con il diritto comunitario e, tra l'altro, con i principi
di  parita'  di  trattamento,  non  discriminazione,  trasparenza,
proporzionalita' e siano precisate nel bando di gara,  nella  lettera
di invito o nel capitolato d'oneri (art. 69  decreto  legislativo  n.
163/2006).
  Il valore dell'affidamento deve  essere  calcolato  in  conformita'
alla disposizione  dell'art.  29  decreto  legislativo  n.  163/2006,
includendo, quindi, il valore di eventuali rinnovi, che devono essere
espressamente previsti gia'  al  momento  in  cui  viene  indetta  la
procedura di scelta del contraente.
  Per gli affidamenti di importo superiore alle  soglie  comunitarie,
pur sussistendo l'interesse pubblico ad  agevolare  il  reinserimento
lavorativo di  soggetti  svantaggiati,  le  stazioni  appaltanti  non
possono prevedere «affidamenti preferenziali» per le  cooperative  di
tipo B, ma devono osservare le disposizioni del Codice dei contratti.
  8.4 Le procedure di affidamento delle convenzioni.
  Gli affidamenti ex art. 5, legge n. 381/1991, generano di fatto una
contrazione  della  concorrenza,  conseguentemente  le  stazioni
appaltanti devono individuare  nell'ambito  della  programmazione  le
esigenze di approvvigionamento di beni e servizi e  di  reinserimento
dei soggetti  svantaggiati,  che  giustificano  tali  affidamenti  ed
indicare chiaramente, nella  determina  a  contrarre,  gli  obiettivi
sociali che l'ente si propone di perseguire grazie alla deroga  nella
scelta del fornitore di beni o servizi.
  Cio', anche in considerazione del fatto che lo  stesso  legislatore
pone come facoltativo il  ricorso  agli  affidamenti  in  esame,  ben
potendo,  quindi,  l'ente  pubblico  o  la  societa'  di  capitali  a
partecipazione  pubblica  soddisfare  l'interesse    sociale    al
reinserimento lavorativo dei soggetti svantaggiati  attraverso  altri
strumenti, tra cui anche un «ordinario»  affidamento  di  un  appalto
pubblico  secondo  il  criterio  dell'offerta  economicamente  piu'
vantaggiosa, che tenga conto di criteri sociali. Ne  consegue  allora
che la scelta  di  avvalersi  del  modulo  convenzionale  costituisce
frutto di una valutazione discrezionale, che, come tale, deve  essere
adeguatamente motivata in  relazione  alle  ragioni  di  fatto  e  di
convenienza  che  la  giustificano.  In  particolare  il  criterio
dell'adeguatezza, che sorregge ed  orienta  l'azione  della  pubblica
amministrazione, richiede che vengano  esplicitate  le  finalita'  di
ordine sociale che si intende raggiungere ed impone che, in  fase  di
esecuzione della convenzione, siano previsti appositi controlli  onde
verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
  Nella sua originaria formulazione l'art. 5 legge n.  381/1991,  pur
ammettendo l'affidamento delle convenzioni in parola in  deroga  alla
disciplina dettata dal Codice dei contratti, non esplicitava in  cosa
consisteva  la  predetta  deroga,  con  la  conseguenza  che  molte
amministrazioni hanno effettuato affidamenti diretti  giustificandoli
proprio in base al dettato del citato art. 5. Tale  prassi  e'  stata
piu' volte censurata dall'Autorita', che ha chiarito  che  «non  puo'
ammettersi che l'utilizzo dello strumento convenzionale si traduca in
una deroga completa al generale obbligo di confronto  concorrenziale,
giacche' l'utilizzo di  risorse  pubbliche  impone  il  rispetto  dei
principi  generali  della  trasparenza  e  della  par  condicio»
(determinazione n. 3/2012).
  L'orientamento dell'Autorita' e' stato confermato dal  legislatore,
che ha inserito un nuovo periodo  nell'art.  5,  comma  1,  legge  n.
381/1991 - ad opera dell'art. 1, comma 610, della legge  23  dicembre
2014 n. 190 - in virtu' del quale oggi la norma impone  espressamente
il  preventivo  svolgimento  di  procedure  di  selezione  idonee  ad
assicurare  il  rispetto  dei  principi  di  trasparenza,  di  non
discriminazione e di efficienza. In assenza di previsioni alternative
circa la procedura di affidamento da utilizzare, si  ritiene  che  la
materia debba essere  disciplinata  secondo  i  canoni  previsti  dal
Codice  dei  contratti,  avendo  a  riferimento  la  natura  degli
affidamenti. In particolare, le stazioni appaltanti devono utilizzare
le procedure previste dagli articoli 124, comma 6, e 125,  comma  11,
d.lgs. n.  163/2006,  con  i  relativi  obblighi  di  informazione  e
pubblicazione, per gli  affidamenti  di  forniture  e  servizi  sotto
soglia comunitaria di cui  all'Allegato  IIA  (che  ricomprendono  la
generalita' dei servizi strumentali) o la procedura di  cui  all'art.
27, per gli  affidamenti  di  cui  all'Allegato  IIB,  riservando  in
entrambi i casi la partecipazione alle sole  cooperative  sociali  di
tipo B.
  Il criterio dell'adeguatezza,  che  sorregge  ed  orienta  l'azione
della pubblica amministrazione, richiede che vengano esplicitate, sia
in fase di programmazione che  nella  convenzione,  le  finalita'  di
ordine sociale che si intendono raggiungere ed impone che, in fase di
esecuzione della convenzione, siano previsti appositi controlli  onde
verificare il raggiungimento degli obiettivi prefissati.
  L'utilizzo dello strumento convenzionale non deve tradursi  in  una
deroga completa al  generale  obbligo  di  confronto  concorrenziale,
giacche' l'utilizzo di  risorse  pubbliche  impone  il  rispetto  dei
principi  generali  di  trasparenza,  di  non  discriminazione  e  di
efficienza, come disposto dal novellato art. 5,  legge  n.  381/1991,
che impone espressamente il preventivo svolgimento  di  procedure  di
selezione idonee ad assicurare il rispetto dei predetti principi.
  8.5 Il criterio di valutazione.
  L'unico criterio di selezione delle offerte che appare  compatibile
con l'oggetto degli affidamenti a cooperative sociali di  tipo  B  e'
quello dell'offerta economicamente piu'  vantaggiosa,  in  quanto  la
stazione appaltante deve  poter  valutare  l'effettivo  perseguimento
dell'obiettivo di reinserimento dei lavoratori,  giustificandosi  per
tale fine la compressione della concorrenza. Si ritiene, infatti, che
il programma di recupero e  reinserimento  lavorativo  delle  persone
svantaggiate  debba  essere  oggetto  di  specifica  valutazione
nell'ambito  del  criterio  dell'offerta    economicamente    piu'
vantaggiosa,  quale  parte  integrante  del  progetto  tecnico.  Tale
programma, inoltre, deve essere coerente e compatibile con la  durata
dell'affidamento previsto  dalla  stazione  appaltante,  per  evitare
rinnovi o proroghe non giustificati. Al fine di agevolare le stazioni
appaltanti nella corretta individuazione dei criteri  di  valutazione
dell'offerta, si  rinvia  alla  determinazione  n.  7/2011,  con  cui
l'Autorita'  ha  gia'  chiarito  che  il  criterio  dell'offerta
economicamente piu' vantaggiosa puo' consentire di attribuire rilievo
ad elementi  oggettivi,  legati  alla  realizzazione  di  particolari
obiettivi,  di  valenza  non  economica,  purche'  siano  collegati
all'oggetto dell'appalto e consentano di effettuare  una  valutazione
degli  offerenti  sulla  base  dei  relativi  criteri  economici  e
qualitativi.
  Le indicazioni allora  fornite  dall'Autorita'  risultano  conformi
anche al dettato delle nuove  direttive  comunitarie  in  materia  di
contratti pubblici,  infatti,  il  considerando  98  della  direttiva
24/2014/UE  precisa  che  «resta  possibile  valutare  il  rapporto
qualita'/prezzo sulla base di fattori diversi dal solo prezzo o dalla
sola  remunerazione.  A  seconda  del  servizio  o  del  prodotto
interessato, tali fattori potrebbero comprendere, per esempio,  (...)
aspetti ambientali o sociali» (44) .
  Si  ricorda,  infine,  che  e'  necessario    effettuare    la
riparametrazione delle offerte tecniche e  di  quelle  economiche  al
fine del corretto utilizzo del criterio  dell'offerta  economicamente
piu' vantaggiosa.
  L'unico criterio di selezione delle offerte che appare  compatibile
con l'oggetto degli affidamenti a cooperative sociali di  tipo  B  e'
quello dell'offerta economicamente piu'  vantaggiosa,  in  quanto  la
stazione appaltante deve  poter  valutare  l'effettivo  perseguimento
dell'obiettivo di reinserimento dei lavoratori,  giustificandosi  per
tale fine la compressione della concorrenza.
  Al fine del corretto utilizzo di  tale  criterio  si  richiamano  i
principi contenuti  nella  determinazione  n.  7/2011,  tra  i  quali
l'opportunita'  di  effettuare  la  riparametrazione  delle  offerte
tecniche e di quelle economiche.
  8.6 Verifiche in corso di esecuzione.
  Oltre alle considerazioni presenti nel  paragrafo  13  relativo  ai
controlli per gli affidamenti di servizi sociali, si osserva  che  in
fase di  esecuzione  le  stazioni  appaltanti  devono  constatare  la
permanenza dei requisiti  e  dei  presupposti  che  hanno  consentito
l'affidamento  in  deroga  al  Codice  dei  contratti.  Le  stazioni
appaltanti devono, quindi, verificare oltre alla corretta  esecuzione
della  convenzione  secondo  gli  standard  indicati  nell'offerta
(condizione comune a tutti  gli  affidamenti  di  lavori,  servizi  e
forniture), anche il permanere delle  condizioni  di  partecipazione,
tra cui l'iscrizione all'albo regionale ex art. 9, comma 1, legge  n.
381/1991. Quest'ultima in particolare e' ex lege  condizione  per  la
partecipazione  alla  gara  e  per  la  successiva  stipula  della
convenzione, conseguentemente, il venir meno della stessa e' causa di
risoluzione della convenzione.
  Analogamente si  deve  procedere  alla  risoluzione  del  contratto
qualora la stazione appaltante accerti che non siano  rispettati  gli
obblighi relativi  alla  realizzazione  dell'inserimento  lavorativo,
previsti  nella  convenzione.  Al  riguardo  deve  rivelarsi  che,  a
differenza di quanto avviene per le violazioni contrattuali  relative
alla qualita' del servizio, che  puo'  condurre  all'applicazione  di
penali, laddove previste,  il  mancato  rispetto  degli  obblighi  di
reinserimento lavorativo dei lavoratori svantaggiati, fa  venir  meno
la causa dell'affidamento in deroga e, quindi, impone  la  cessazione
del rapporto.
  Va, pero', osservato che il vincolo della  presenza  di  almeno  il
trenta per cento di lavoratori svantaggiati deve essere riferito come
obiettivo del contratto: cio' non significa  necessariamente  che  la
cooperativa  sociale  debba  garantire  una  presenza  puntuale  del
predetto numero minimo di lavoratori svantaggiati.  A  seconda  della
condizione di svantaggio  in  cui  versa  il  lavoratore  potrebbero,
infatti, essere necessari periodi di assenza dal lavoro, ad  esempio,
per attivita' di sostegno diverse. E' allora necessario  indicare  in
sede di offerta eventuali esigenze dei  lavoratori  svantaggiati,  al
fine di agevolare le verifiche da parte della stazione appaltante.
  Infine, si sottolinea l'opportunita'  che  le  stazioni  appaltanti
nelle convenzioni che regolano i rapporti con le cooperative  sociali
inseriscano clausole che prevedano espressamente la risoluzione della
stessa per violazioni delle condizioni sopra descritte.
  La stazione appaltante deve costantemente vigilare sulla permanenza
dei  presupposti  e  dei  requisiti  previsti  dal  legislatore  per
procedere legittimamente all'affidamento di  servizi  e  forniture  a
cooperative sociali di tipo B in deroga al Codice dei  contratti.  In
particolare va verificato l'impiego per singolo affidamento di almeno
il trenta per cento di lavoratori svantaggiati.
  Il  venir  meno  di  tali  presupposti  e  requisiti  determina  la
risoluzione  della  convenzione.  E'  opportuno  che  le  stazioni
appaltanti  inseriscano  nelle  convenzioni  clausole  che  prevedano
espressamente  la  risoluzione  della  stessa  per  violazioni  delle
condizioni sopra descritte.
9. Gli appalti riservati ai sensi dell'art. 52 decreto legislativo n.
163/2006.
  Gli affidamenti  in  deroga  alle  cooperative  di  tipo  B  e,  in
generale, agli organismi del terzo settore, descritti  nei  paragrafi
precedenti, devono essere distinti dai cd. appalti riservati  di  cui
all'art. 52 del Codice dei Contratti.  Come  chiarito  dall'Autorita'
nella determinazione n. 2 del 23 gennaio 2008, ai  sensi  del  citato
art. 52 le stazioni appaltanti hanno  la  facolta'  di  riservare  la
partecipazione, in relazione a singoli appalti, o  in  considerazione
dell'oggetto di determinati appalti, a  laboratori  protetti,  oppure
riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti,
quando la maggioranza  dei  lavoratori  interessati  e'  composta  da
disabili. E' stata, pertanto, introdotta una deroga  alle  condizioni
normali di concorrenza in favore di soggetti giuridici e di programmi
che promuovono l'integrazione o la reintegrazione  dei  disabili  nel
mercato del lavoro.
  La clausola di salvaguardia posta all'inizio dell'art.  52  ("Fatte
salve le norme vigenti sulle  cooperative  sociali  e  sulle  imprese
sociali") si giustifica  in  considerazione  del  fatto  che  le  due
discipline - quella dell'art. 52 e quella della legge n.  381/1991  -
hanno  presupposti  diversi:  difatti  la  disposizione  codicistica
riserva la partecipazione alle  procedure  di  aggiudicazione  ovvero
l'esecuzione a laboratori  protetti  purche'  i  relativi  lavoratori
siano disabili e questi ultimi rappresentino la  maggioranza,  mentre
la deroga della legge n. 381/1991  e'  giustificata  dall'inserimento
lavorativo  di  persone  svantaggiate  purche'  queste    ultime
rappresentino almeno il trenta per cento  dei  lavoratori.  In  altri
termini la nozione di persone svantaggiate di cui all'art. 4 legge n.
381/1991 non coincide con quella di persone disabili di cui  all'art.
52 ne' coincide la percentuale di lavoratori svantaggiati con  quella
dei lavoratori disagiati richiesta dalle due disposizioni in esame.
  Ne consegue allora che le disposizioni di cui all'art. 5, legge  n.
381/1991 e dell'art. 52 del  Codice  dei  Contratti,  pur  accomunate
dalla  identica  natura  eccezionale  (e  derogatoria  rispetto  alla
disciplina comune) e  dal  perseguimento  di  finalita'  di  utilita'
sociale (in attuazione dei principi costituzionali di  uguaglianza  e
solidarieta'), hanno - fino ad oggi - ambiti di applicazione distinti
e regolano fattispecie differenti e non sovrapponibili  tra  di  loro
(45)
  Quanto rilevato, tuttavia, non impedisce alle  cooperative  sociali
di cui all'art. 1, lettera b), della  legge  n.  381/1991  di  essere
riconosciute  anche  come  laboratori  protetti/programmi  di  lavoro
protetti;  anzi,  data  l'autonomia  normativa  degli  ambiti  di
applicazione, ne deriva che esse, come d'altronde ogni altro soggetto
giuridico, possono accreditarsi quali laboratori protetti  o  operare
nell'ambito di  programmi  di  lavoro  protetti  ed  avvalersi  della
riserva di cui all'art. 52.
  E' bene precisare che la distinzione appena tracciata e'  destinata
ad  attenuarsi  in  conseguenza  del  recepimento  della  direttiva
24/2014/UE, che presumibilmente modifichera' il citato  art.  52,  in
quanto l'art. 20  della  direttiva  prevede  che  «gli  Stati  membri
possono riservare il diritto  di  partecipazione  alle  procedure  di
appalto a laboratori protetti e ad operatori economici il  cui  scopo
principale sia l'integrazione sociale e professionale  delle  persone
con disabilita' o svantaggiate o possono riservarne l'esecuzione  nel
contesto di programmi di lavoro protetti quando  almeno  il  30%  dei
lavoratori dei suddetti laboratori, operatori economici  o  programmi
sia  composto  da  lavoratori  con  disabilita'  o  da  lavoratori
svantaggiati». Ne consegue, da un lato, che una cooperativa di tipo B
potrebbe rientrare nella nozione di operatore  economico,  posto  che
per  il  diritto  comunitario  non  e'  essenziale  che  quest'ultimo
persegua  scopo  di  lucro  ed  abbia  una  stabile  organizzazione
imprenditoriale e, dall'altro, che la distinzione tra la categoria di
persone disagiate e  quella  di  persone  svantaggiate  potrebbe  non
assumere piu' rilievo ai fini della riserva del nuovo art. 52.
  Gli affidamenti  in  deroga  alle  cooperative  di  tipo  B  e,  in
generale, agli organismi del terzo settore, descritti  nei  paragrafi
precedenti, devono essere distinti dai cd. appalti riservati  di  cui
all'art. 52 del Codice dei Contratti. Le disposizioni di cui all'art.
5, legge n. 381/1991 e dell'art. 52 del  Codice  dei  Contratti,  pur
accomunate dalla identica natura eccezionale (e derogatoria  rispetto
alla disciplina comune) e dal perseguimento di finalita' di  utilita'
sociale (in attuazione dei principi costituzionali di  uguaglianza  e
solidarieta'), hanno - fino ad oggi - ambiti di applicazione distinti
e regolano fattispecie differenti e non sovrapponibili tra di loro.
10. Le sovvenzioni.
  Le amministrazioni possono concedere ai soggetti del terzo  settore
sovvenzioni o contributi per lo svolgimento di attivita' di interesse
sociale ritenute utili per  la  collettivita'.  In  tali  ipotesi  le
amministrazioni devono  procedere  in  osservanza  delle  indicazioni
fornite dall'art. 12 della legge 7 agosto 1990 n. 241, che  subordina
la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari
e l'attribuzione di vantaggi economici di qualsiasi genere a persone,
enti pubblici e privati alla predeterminazione dei  criteri  e  delle
modalita' di erogazione  dei  benefici.  Inoltre,  l'attribuzione  di
vantaggi economici, sebbene non regolata dal Codice dei contratti, e'
sottoposta comunque a regole di trasparenza e imparzialita'; pertanto
deve essere preceduta da adeguate forme di pubblicita' e avvenire  in
esito a procedure competitive.
  Le  stazioni  appaltanti  devono,  in  particolare,  individuare
preventivamente:
  gli ambiti di intervento;
  gli obiettivi da perseguire;
  le categorie di beneficiari;
  la natura e la misura dei contributi/sovvenzioni;
  il procedimento da  seguire  per  il  rilascio  dei  benefici,  con
indicazione delle modalita' e dei termini per la presentazione  delle
istanze;
  i criteri di valutazione delle richieste pervenute e di scelta  dei
beneficiari  degli  interventi,  che  devono  essere  rispettosi  dei
principi di libera concorrenza e parita' di trattamento;
  le azioni di controllo  finalizzate  alla  verifica  dell'effettivo
impiego dei contributi per il perseguimento delle finalita'  per  cui
sono  stati  stanziati,  delle  modalita'  di  realizzazione  degli
interventi e del perseguimento degli obiettivi prefissati.
  Inoltre, i provvedimenti di concessione di benefici economici  sono
soggetti agli obblighi di trasparenza e  di  tracciabilita'  indicati
nei successivi paragrafi 15 e 16.
  I  provvedimenti  di  concessione  di  benefici  economici  debbono
rispettare le condizioni di cui all'art. 12 legge n. 241/1990 e  sono
soggetti agli obblighi trasparenza e di tracciabilita'  indicati  nei
successivi paragrafi 15 e 16.
11. Oggetto della prestazione. Il valore economico del servizio.
  L'affidamento di servizi ai  soggetti  del  terzo  settore  e  alle
cooperative sociali deve avere ad oggetto un  servizio  inteso  nella
sua complessita'. L'erogatore  del  servizio  deve  farsi  carico  di
approntare tutti i mezzi e le  risorse  necessarie  per  la  migliore
soddisfazione  dello  stesso,  nel  rispetto  delle    modalita'
organizzative e operative individuate dalla  stazione  appaltante  in
fase di progettazione. In altre parole,  l'affidamento  del  servizio
deve  necessariamente  prevedere,  a  carico    dell'affidatario,
l'organizzazione e l'impiego dei  mezzi  e  delle  risorse  necessari
(personale, capitali, macchine e  attrezzature)  e  l'assunzione  del
rischio d'impresa.
  Nella prassi, sono stati  registrati  affidamenti  a  soggetti  del
terzo settore che prevedevano, di fatto, la mera fornitura  di  forza
lavoro,  assunta  dall'affidatario  affinche'  il  committente  ne
utilizzasse  la  prestazione  adattandola  al  proprio  sistema
organizzativo (46) .
  Seguendo le indicazioni fornite dal Ministero  del  lavoro  con  la
circolare n. 5 dell'11 febbraio 2011, per gli appalti  caratterizzati
dalla speciale rilevanza delle competenze dei lavoratori impiegati, a
fronte della non rilevanza di attrezzature  o  beni  strumentali,  la
stazione appaltante deve richiedere ai concorrenti il possesso di  un
adeguato  know-how  aziendale,  anche  con    riferimento    alle
professionalita'  del  personale  prescelto,  e  fornire  specifiche
indicazioni circa le effettive  modalita'  di  esercizio  del  potere
organizzativo e direttivo  nei  confronti  dei  lavoratori  impegnati
nell'appalto.
  Nel caso in cui sia necessario, in ragione della particolare natura
e  delle  caratteristiche  del  servizio,  l'utilizzazione  di  mezzi
materiali  forniti  dal  committente,  la  stazione  appaltante  deve
prevedere che la responsabilita' del loro utilizzo rimanga totalmente
in capo all'appaltatore e che, attraverso la fornitura di tali mezzi,
non sia invertito il rischio d'impresa, che deve in ogni caso gravare
sull'appaltatore.
  Sempre  con  riferimento  all'individuazione  dell'oggetto  della
prestazione, si evidenzia che l'adozione di alcune scelte  operative,
da parte  delle  stazioni  appaltanti,  potrebbe  comportare  effetti
restrittivi  della  concorrenza  anche  rilevanti.  Ad  esempio,  la
richiesta  dello  svolgimento  di  una  pluralita'  di  prestazioni
eterogenee  puo'  introdurre  una  barriera  all'ingresso  per  gli
operatori economici di piccola  o  media  dimensione,  o  per  quelli
specializzati nell'esecuzione di un solo  tipo  di  prestazione.  Sul
punto, si evidenzia la necessita'  di  assicurare  la  compatibilita'
della normativa  sugli  acquisti  e  sugli  affidamenti  dei  servizi
sociali (che impone che oggetto dell'acquisto o dell'affidamento  sia
l'organizzazione complessiva del servizio o della prestazione -  art.
5, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri  30
marzo 2001) con la previsione dell'art. 2, comma  1-bis  del  Codice,
che prevede, al fine di favorire  l'accesso  delle  piccole  e  medie
imprese alle procedure di affidamento,  che  le  stazioni  appaltanti
devono, ove possibile ed economicamente conveniente, suddividere  gli
appalti in lotti funzionali e indicare, nella determina a  contrarre,
la motivazione circa la mancata suddivisione dell'appalto in lotti.
  Le stazioni appaltanti, nella determinazione dell'importo a base di
gara per l'affidamento dei servizi,  non  possono  limitarsi  ad  una
generica  e  sintetica  indicazione  del  corrispettivo,  ma  devono
indicare con  accuratezza  e  analiticita'  i  singoli  elementi  che
compongono la prestazione e il loro  valore.  Pertanto,  l'importo  a
base di gara deve trovare dimostrazione  in  un  dettagliato  computo
delle attivita' che devono essere svolte e dei loro costi,  cio'  che
risulta funzionale anche a stabilire i  requisiti  tecnici  necessari
per gli operatori e a consentire una  piu'  efficace  verifica  della
congruita' delle offerte.
  Le stazioni appaltanti devono quindi procedere,  gia'  in  fase  di
programmazione, alla stima del fabbisogno  effettivo  in  termini  di
numero  di  ore    di    lavoro/interventi/prestazioni    e    alla
predeterminazione del costo complessivo di ciascuna prestazione.  Per
assicurare una corretta stima dei costi,  le  amministrazioni  devono
ricorrere, sempre in fase di programmazione, a  indagini  conoscitive
anche  con  il  coinvolgimento  dei  soggetti  coinvolti  nella
programmazione operanti nello specifico campo di intervento.
  Nella determinazione del costo del servizio  si  deve  tener  conto
anche  del  trattamento  economico  da  prendere  a  riferimento,
determinato periodicamente  in  apposite  tabelle  dal  Ministro  del
lavoro e delle politiche sociali, sulla  base  dei  valori  economici
previsti dalla  contrattazione  collettiva  stipulata  dai  sindacati
comparativamente piu' rappresentativi. Tale valore deve essere  preso
in considerazione anche ai fini della  valutazione  della  congruita'
dell'offerta.  Si  ribadisce  che  i  valori  del  costo  del  lavoro
risultanti dalle tabelle ministeriali  non  costituiscono  un  limite
inderogabile, ma semplicemente  un  parametro  di  valutazione  della
congruita' dell'offerta, di modo che l'eventuale scostamento da  tali
parametri delle relative  voci  di  costo  non  legittima  ex  se  un
giudizio di anomalia, potendo  essere  accettato  quando  risulti  di
lieve  entita'  e  sia  puntualmente  giustificato,  purche'  vengano
salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, cosi' come stabilito in
sede di contrattazione collettiva.  Natura  vincolante  deve  essere,
invece, riconosciuta ai CCNL di categoria (47) .
  Le stazioni appaltanti, nella determinazione dell'importo a base di
gara per l'affidamento dei  servizi,  non  possono  limitarsi  a  una
generica  e  sintetica  indicazione  del  corrispettivo,  ma  devono
indicare con accuratezza  ed  analiticita'  i  singoli  elementi  che
compongono la prestazione e il loro valore. Le stesse  devono  quindi
procedere, gia' in fase di programmazione, alla stima del  fabbisogno
effettivo    in    termini    di    numero    di    ore      di
lavoro/interventi/prestazioni  e  alla  predeterminazione  del  costo
complessivo di ciascuna prestazione.
  L'affidamento del servizio deve necessariamente prevedere, a carico
dell'affidatario, l'organizzazione e  l'impiego  dei  mezzi  e  delle
risorse necessari (personale, capitali, macchine  e  attrezzature)  e
l'assunzione del rischio d'impresa. 
12. I requisiti dell'erogatore del servizio.
  12.1 I requisiti di moralita'.
  Le amministrazioni aggiudicatrici devono affidare la  gestione  dei
servizi sociali a soggetti che offrono serie  garanzie  di  moralita'
professionale, anche per gli affidamenti  in  deroga  al  Codice  dei
contratti.  A  tale  proposito  potrebbero  essere  utilizzati,  come
parametri  di  riferimento,  i  requisiti  di  moralita'  individuati
dall'art. 38 dello stesso. Infatti, costituisce ormai ius receptum il
principio secondo  cui  tutti  i  soggetti  che  a  qualunque  titolo
concorrono  all'esecuzione  di  appalti  pubblici  devono  essere  in
possesso dei requisiti di cui all'art. 38 del Codice. Il possesso  di
inderogabili  requisiti  di  moralita'  rappresenta  un  fondamentale
principio di ordine pubblico  ed  economico  che  trova  applicazione
anche nelle gare dirette all'affidamento della concessione di servizi
(48) e nelle gare riguardanti appalti in tutto  o  in  parte  esclusi
dall'applicazione del Codice rientranti nell'ambito  di  applicazione
dell'art. 27 (49) .
  Con particolare riferimento alle  cooperative  sociali  di  tipo  B
finalizzate al reinserimento lavorativo di detenuti, si evidenzia che
in forza dell'art. 20  della  legge  n.  354  del  1975,  cosi'  come
integrato dalla legge n. 193 del  2000,  per  la  costituzione  e  lo
svolgimento di rapporti di lavoro,  nonche'  per  l'assunzione  della
qualita' di socio nelle cooperative  sociali  di  cui  alla  legge  8
novembre 1991 n. 381, non si applicano le  incapacita'  derivanti  da
condanne penali o civili. Il legislatore ha inteso, quindi,  limitare
gli effetti interdittivi scaturenti dalle condanne  civili  e  penali
per  rendere  pienamente  applicabile  la  disciplina  volta  al
reinserimento lavorativo di  soggetti  svantaggiati.  La  deroga  e',
pero', prevista esclusivamente in favore dei soci  e  dei  lavoratori
delle  cooperative  ed  e'  finalizzata  a  consentire  il  relativo
reinserimento lavorativo. Pertanto, la disciplina  prevista  all'art.
38, comma 1, lettere b) e c) trova piena applicazione  nei  confronti
degli amministratori, dei procuratori e dei direttori tecnici.
  Le  amministrazioni  aggiudicatrici  hanno,  inoltre,  facolta'  di
richiedere,  nel  rispetto  dei  principi  di  ragionevolezza  e
proporzionalita', requisiti minimi di idoneita' tecnica ed  economica
(anche diversi da quelli previsti dal Codice), al fine  di  garantire
un determinato livello di affidabilita' dell'aggiudicatario sul piano
economico - finanziario e tecnico - organizzativo; in  tali  ipotesi,
tuttavia, non trova applicazione l'art. 48 e si procede alla verifica
del possesso di detti requisiti  in  forza  dell'art.  71  e  con  le
modalita' previste dall'art. 43  del  decreto  del  Presidente  della
Repubblica n. 445/2000 (50) .
  Le amministrazioni aggiudicatrici devono affidare la  gestione  dei
servizi sociali a soggetti che offrono serie  garanzie  di  moralita'
professionale, anche per gli affidamenti  in  deroga  al  Codice  dei
Contratti.  A  tale  proposito  potrebbero  essere  utilizzati,  come
parametro  di  riferimento,  i  requisiti  di  moralita'  individuati
dall'art. 38 dello stesso.
  Le  amministrazioni  aggiudicatrici  hanno,  inoltre,  facolta'  di
richiedere requisiti minimi di idoneita' tecnica  ed  economica,  nel
rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalita'.
  12.2 L'adozione della carta dei servizi.
  Condizione necessaria per l'autorizzazione e  l'accreditamento,  ai
sensi dell'art. 13, legge n. 328/2000, e'  che  l'impresa  del  terzo
settore adotti una propria carta dei servizi. Tale carta, ovviamente,
e' differente da quella che i Comuni devono  adottare  ai  sensi  del
decreto  del  Presidente  della  Repubblica  3  maggio  2001  (i  cui
contenuti sono  stati  indicati  nel  paragrafo  4),  ma  i  soggetti
erogatori devono basarsi sui principi contenuti in  quest'ultima  per
la sua predisposizione;  la  carta  rappresenta,  infatti,  l'impegno
assunto dai soggetti erogatori  nei  confronti  dei  Comuni,  che  li
accreditano, e degli utenti. Questi ultimi devono essere  prontamente
edotti sui propri diritti e sulla qualita' della prestazione erogata.
  Il mancato rispetto degli standard previsti nella carta dei servizi
dovrebbe rappresentare una  causa  di  decadenza  dell'accreditamento
stesso.
  Nella scelta del soggetto esterno che gestisce, in  accreditamento,
servizi sociali, l'amministrazione affidante puo' procedere, ai sensi
del decreto del Presidente  della  Repubblica  citato,  nel  seguente
modo:
  a) definire un insieme di indicatori e valori di base;
  b) sollecitare quanti competono per l'affidamento di un servizio  a
formulare proposte migliorative;
  c) convalidare la proposta contenuta nell'offerta piu'  rispondente
al proprio insieme di obiettivi e di vincoli, assumendone a tutti gli
effetti la responsabilita' nei confronti dei cittadini.
  Questa procedura, che rappresenta a tutti gli effetti la  base  per
un affidamento ai sensi del criterio dell'offerta economicamente piu'
vantaggiosa, puo' essere seguita per  tutte  le  altre  modalita'  di
affidamento della gestione di servizi sociali.
  In tal modo, in linea  con  la  normativa  vigente  in  materia  di
servizi  pubblici,  la  predisposizione  della  carta  dei  servizi
rappresenta  un  elemento  essenziale  di  valutazione  nell'ambito
dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa e  il  mancato  rispetto
delle previsioni contenute nella stessa e' fonte  di  responsabilita'
contrattuale che puo' essere sanzionata con  penali  e,  in  casi  di
particolare gravita', anche con la risoluzione del contratto.
  La carta dei servizi rappresenta, quindi, un efficace strumento  di
garanzia  della  qualita'  delle  prestazioni,  vincolando  l'ente
erogatore  al  rispetto  di  livelli  minimi  delle  prestazioni  e
legittimando  l'utente  a  pretendere  il  rispetto  degli  standard
predefiniti. L'utente e', infatti, titolare di diritti soggettivi  in
relazione alla qualita' del servizio (tutelati mediante la previsione
di indennizzi automatici forfettari) e talvolta  interessi  legittimi
alla corretta organizzazione dello stesso (azionabili come  interessi
collettivi). Nella carta dei servizi devono essere definiti i criteri
per l'accesso ai servizi, le modalita' del relativo funzionamento, le
condizioni per facilitare le valutazioni del servizio da parte  degli
utenti  e  le  procedure  per  assicurare  la  tutela  degli  stessi
beneficiari. Al fine di tutelare le posizioni  soggettive  e  rendere
immediatamente esigibili i diritti riconosciuti, la carta dei servizi
deve prevedere la possibilita' per gli utenti  di  attivare  ricorsi,
reclami e segnalazioni nei confronti dei responsabili  preposti  alla
gestione dei servizi.
  Condizione necessaria per l'autorizzazione e  l'accreditamento,  ai
sensi dell'art. 13, legge n. 328/2000, e'  che  l'impresa  del  terzo
settore  adotti  una  propria  carta  dei  servizi.  Quest'ultima
rappresenta l'impegno assunto dai soggetti  erogatori  nei  confronti
del soggetto che li accredita e degli  utenti,  nonche'  un  elemento
essenziale di  valutazione  nell'ambito  dell'offerta  economicamente
piu' vantaggiosa. Il  mancato  rispetto  delle  previsioni  contenute
nella stessa e' fonte di responsabilita' contrattuale che puo' essere
sanzionata con penali e, in casi di particolare gravita',  anche  con
la risoluzione del contratto.
  12.3 Il rispetto delle  prescrizioni  del  decreto  legislativo  n.
231/2001.
  Sempre  nell'ottica  di  garantire  l'affidabilita'  del  soggetto
erogatore e di assicurare che la prestazione  affidata  venga  svolta
nel  rispetto  della  legalita',  le  stazioni  appaltanti  devono
verificare l'osservanza, da parte degli  organismi  no-profit,  delle
disposizioni di cui al decreto legislativo  n.  231/2001  (Disciplina
della responsabilita' amministrativa delle persone giuridiche,  delle
societa' e delle associazioni anche prive di personalita'  giuridica,
a norma  dell'art.  11  della  legge  29  settembre  2000,  n.  300),
applicabile agli stessi in ragione, sia del  tenore  letterale  delle
relative  previsioni  (rivolte  agli  enti  forniti  di  personalita'
giuridica, alle associazioni anche prive di personalita' giuridica  e
alle societa' private concessionarie di  un  pubblico  servizio)  sia
della natura dei servizi erogati.
  Gli enti no-profit devono dotarsi di un modello  di  organizzazione
che preveda:
  l'individuazione delle aree a  maggior  rischio  di  compimento  di
reati;
  la previsione di idonee procedure per la formazione e  l'attuazione
delle decisioni dell'ente nelle attivita' definite a maggior  rischio
di compimento di reati;
  l'adozione di modalita' di gestione delle risorse economiche idonee
ad impedire la commissione dei reati;
  la previsione di  un  appropriato  sistema  di  trasmissione  delle
informazioni all'organismo di vigilanza;
  la previsione di misure di tutela  dei  dipendenti  che  denunciano
illeciti;
  l'introduzione di sanzioni per l'inosservanza dei modelli adottati.
  Inoltre, devono procedere alla nomina di un organismo deputato alla
vigilanza  sul  funzionamento  e  sull'osservanza  del  modello  e
all'aggiornamento dello stesso (cui  attribuire  autonomi  poteri  di
iniziativa e di controllo), oltre a  prevedere  ed  attuare  adeguate
forme di controllo sull'operato dell'organismo medesimo.
  Gli enti no-profit devono dotarsi di un modello  di  organizzazione
di cui al decreto legislativo n. 231/2001 e procedere alla nomina  di
un  organismo  deputato  alla  vigilanza  sul  funzionamento  e
sull'osservanza del modello e all'aggiornamento dello stesso.
  Le stazioni appaltanti devono  verificare  l'osservanza,  da  parte
degli organismi no-profit,  delle  disposizioni  di  cui  al  decreto
legislativo n. 231/2001.
13. Controlli.
  Con riferimento ai servizi sociali,  la  particolare  natura  delle
prestazioni,  la  rilevanza  sociale  degli  obiettivi  perseguiti  e
l'esigenza di giustificare la deroga in favore dei soggetti del terzo
settore, rendono ancora piu' rilevante la necessita' di prevedere  ed
attuare adeguate forme di controllo e di verifica delle  prestazioni.
In particolare, le amministrazioni devono verificare  la  sussistenza
dei requisiti soggettivi dei soggetti affidatari, la  qualita'  delle
prestazioni, il raggiungimento degli obiettivi sociali  prefissati  e
il rispetto delle  particolari  condizioni  di  esecuzione,  tra  cui
rientra, nel caso di affidamenti alle cooperative sociali di tipo  B,
l'effettivo  utilizzo  dei  lavoratori  svantaggiati  nell'esecuzione
delle prestazioni.
  Giova al riguardo rilevare che la normativa di settore richiama  in
piu' occasioni l'obbligo di verificare  la  qualita'  dell'esecuzione
del  contratto:  l'art.  7  della  legge  n.  266/1991,  ad  esempio,
stabilisce espressamente che «le convenzioni devono  prevedere  forme
di verifica delle prestazioni e di controllo  della  loro  qualita'»;
inoltre, in materia di affidamenti di servizi alle imprese del  terzo
settore, l'art. 6, comma 4, del decreto del Presidente del  Consiglio
dei ministri 30 marzo 2001 richiede che i contratti prevedano forme e
modalita' per la verifica degli adempimenti  oggetto  del  contratto,
ivi compreso il mantenimento dei livelli qualitativi  concordati,  ed
individuino i provvedimenti da adottare in caso di  mancato  rispetto
degli obblighi assunti.
  Le stazioni appaltanti devono, pertanto, prevedere nei contratti di
affidamento una compiuta e dettagliata descrizione delle  prestazioni
da erogare (contenuta anche nella  carta  dei  servizi),  nonche'  la
specificazione delle modalita' di erogazione (anche con riferimento a
standard  qualitativi  minimi),  del  numero  minimo  di  addetti  da
utilizzare, della struttura organizzativa da mettere a disposizione e
degli obiettivi da raggiungere. Inoltre, i contratti devono prevedere
specifiche azioni di  controllo  e  di  monitoraggio  indicando,  per
ciascuna  prestazione  oggetto  di  affidamento,  il  requisito  da
controllare, i tempi e le modalita' della verifica e il soggetto alla
stessa deputato. A tal fine, deve essere richiesta  al  fornitore  la
presentazione periodica  di  prospetti  aggiornati,  con  indicazione
degli operatori impegnati nell'esecuzione del servizio e  del  numero
di  prestazioni  erogate.  Inoltre,  devono  essere  sottoposti  a
monitoraggio  gli  eventuali  reclami  ricevuti  e  i  disservizi
verificatisi  nell'esecuzione  delle  prestazioni,  richiedendo  al
fornitore  di  relazionare  periodicamente  in  ordine  agli  episodi
riscontrati, alle azioni adottate per  la  risoluzione  dei  problemi
segnalati e al relativo esito. Infine, devono  essere  periodicamente
valutati  il  grado  di  soddisfazione  degli  utenti,  mediante  la
somministrazione di questionari di gradimento, e  il  rispetto  delle
previsioni contenute nella carta dei servizi adottata dal fornitore.
  Al fine di rendere piu' agevole il monitoraggio sull'andamento  del
servizio e acquisire la pronta disponibilita' di  informazioni  utili
anche  per  la  programmazione  futura  degli  interventi,  le
amministrazioni devono provvedere alla registrazione dei dati oggetto
di monitoraggio  in  apposite  banche-dati  istituite  anche  a  fini
statistici e di trasparenza.
  I contratti devono prevedere, altresi', l'applicazione di penali e,
per i casi piu' gravi,  la  risoluzione  del  contratto  in  caso  di
inadempimento  o  mancato  rispetto  degli  standard  qualitativi
concordati.
  Le amministrazioni devono verificare la sussistenza  dei  requisiti
soggettivi dei soggetti affidatari, la qualita' delle prestazioni, il
raggiungimento degli obiettivi sociali prefissati e il rispetto delle
particolari condizioni di esecuzione, tra cui rientra,  nel  caso  di
affidamenti alle cooperative sociali di tipo B, l'effettivo  utilizzo
dei  lavoratori  svantaggiati  nell'esecuzione  delle  prestazioni.
Conseguentemente,  le  stazioni  appaltanti  devono  prevedere  nei
contratti di affidamento una compiuta e dettagliata descrizione delle
prestazioni da erogare nonche' la specificazione delle  modalita'  di
erogazione,  del  numero  minimo  di  addetti  da  utilizzare,  della
struttura organizzativa da mettere a disposizione, degli obiettivi da
raggiungere e dei controlli da effettuare.
14. Proroghe e rinnovi. La clausola sociale.
  Nella prassi applicativa degli affidamenti ai  soggetti  del  terzo
settore e' emerso il frequente  ricorso  a  proroghe  e  rinnovi  dei
contratti  per  motivi  di  urgenza/emergenza  o  di  garanzia  della
continuita' del servizio.
  La proroga ricorre in caso di spostamento  in  avanti  del  termine
contrattuale alle medesime condizioni ed e' prevista nel  Codice  dei
contratti nei soli casi, limitati ed eccezionali, in cui, per ragioni
obiettive,  indipendenti  dall'amministrazione,  vi  sia  l'effettiva
necessita' di assicurare precariamente il  servizio  nelle  more  del
reperimento di un nuovo contraente (cd. proroga tecnica)  (51)  .  Ed
invero, la regola generale e' nel senso  che  l'amministrazione,  una
volta scaduto il contratto e qualora abbia ancora  la  necessita'  di
avvalersi dello stesso tipo di prestazioni, deve effettuare una nuova
gara. Lo spostamento in avanti del termine contrattuale  deve  essere
causato da  fattori  del  tutto  limitati,  che  non  coinvolgano  la
responsabilita'  dell'amministrazione  aggiudicatrice,  poiche'  cio'
comporta un  affidamento  del  contratto  in  via  diretta  senza  il
rispetto delle procedure di evidenza pubblica (52) .
  Per quanto attiene alla possibilita' di procedere  al  rinnovo  del
contratto, si evidenzia che l'art.  57,  comma  7  del  Codice  vieta
espressamente il «rinnovo tacito», sancendo la nullita' del contratto
rinnovato tacitamente. Con riferimento, invece, al «rinnovo espresso»
del contratto, sia l'Autorita' che la giurisprudenza  (53)  ne  hanno
riconosciuto l'ammissibilita' allorche' la facolta' di rinnovo,  alle
medesime condizioni e per un tempo predeterminato e limitato, sia  ab
origine prevista negli atti  di  gara  e  venga  esercitata  in  modo
espresso e con adeguata motivazione.
  In tali ipotesi trovera' applicazione l'art. 29 del Codice,  che  a
proposito del calcolo del valore stimato degli appalti e dei  servizi
pubblici prescrive che si tenga conto di qualsiasi forma di opzione o
rinnovo del contratto.
  In conclusione, in nessun caso carenze nella fase di programmazione
possono giustificare la proroga dei contratti in essere,  mentre  per
il rinnovo degli stessi e' necessario che tale possibilita' sia  gia'
stata prevista nel bando di gara e, quindi, in sede di programmazione
che, occorre  ribadire,  e'  una  fase  essenziale  per  la  corretta
gestione dei servizi sociali, espressamente prevista dalla normativa.
  Il ricorso  a  proroghe  o  rinnovi  dei  contratti  finalizzato  a
garantire la continuita'  del  servizio  e'  stato  registrato  nella
prassi con riferimento a particolari  tipologie  di  prestazioni.  Si
pensi, ad  esempio,  al  caso  dell'assistenza  domiciliare,  laddove
potrebbe  essere  valutata  favorevolmente    l'opportunita'    di
salvaguardare il rapporto instauratosi tra l'addetto alla prestazione
del servizio e il destinatario dello stesso. Sul punto, si  evidenzia
che tale esigenza, insieme alla necessita'  di  garantire  i  livelli
occupazionali, deve essere valutata dalla stazione appaltante ai fini
dell'inserimento della cosiddetta «clausola  sociale»  nei  bandi  di
gara, piuttosto che costituire motivo per il mantenimento in vita del
contratto  con  l'impresa  affidataria,  oltre  i  limiti  temporali
dell'affidamento originario. Tale ultima possibilita' si tradurrebbe,
infatti, in un'ingiustificata compressione della libera concorrenza.
  Al riguardo si osserva che gia' numerosi  contratti  collettivi  di
categoria per le imprese del terzo settore  disciplinano  la  materia
del cambio di appalto, salvaguardando la posizione  lavorativa  degli
addetti  impegnati  nell'esecuzione  della  prestazione  oggetto  di
affidamento. In particolare, l'art. 37 del CCNL  Cooperative  Sociali
riconosce il diritto dei  lavoratori  a  transitare  alle  dipendenze
della cooperativa subentrante, mantenendo, a  prestazioni  invariate,
le stesse condizioni di trattamento di cui sin li' avevano fruito. Il
diritto all'assunzione da parte dell'impresa subentrante e'  previsto
proprio nell'ottica di perseguire la continuita' e le  condizioni  di
lavoro acquisite dal personale, nel caso in cui l'organizzazione e le
attivita'  oggetto  dell'appalto  restino  invariate.  Il  passaggio
diretto non e', quindi, riconosciuto  in  senso  assoluto.  La  norma
citata prevede, infatti, che qualora vi siano «modifiche o  mutamenti
significativi nell'organizzazione e nelle modalita' del  servizio  da
parte  del  committente  e/o  tecnologie  produttive  con  eventuali
ripercussioni  sul  dato  occupazionale  e  sul  mantenimento  delle
condizioni di lavoro», le parti devono attivarsi al fine di  reperire
diverse  collocazioni  occupazionali  per  i  lavoratori  eccedenti,
eventualmente  con  orari  diversi,  ma  comunque  «in  mansioni
equivalenti»  (e,  deve  intendersi,  con  equivalente  trattamento
retributivo).
  Si  richiama,  sull'argomento,  il  consolidato    orientamento
dell'Autorita' secondo cui il vincolo che la pubblica amministrazione
puo' discrezionalmente imporre, nelle condizioni  di  esecuzione  dei
bandi  pubblici,  incontra  un  limite  nella  compatibilita'  con
l'organizzazione  dell'impresa  subentrante  (54)  .  L'Autorita',
conformemente alla giurisprudenza, afferma che le legittime  esigenze
sociali devono essere bilanciate da un'adeguata tutela della liberta'
di concorrenza, anche  nella  forma  della  liberta'  imprenditoriale
degli operatori economici potenziali aggiudicatari, i quali  assumono
un mero obbligo di prioritario assorbimento e utilizzo del  personale
gia' impiegato dal precedente affidatario per il  periodo  di  durata
dell'appalto,    subordinatamente    alla    compatibilita'    con
l'organizzazione  d'impresa  dell'appaltatore  subentrante.  Afferma
chiaramente, il Consiglio di Stato, che  la  clausola  sociale  «deve
essere interpretata conformemente ai principi nazionali e  comunitari
in  materia  di  liberta'  di  iniziativa  imprenditoriale  e  di
concorrenza,  risultando,  altrimenti,  la  clausola  in  questione
senz'altro lesiva della concorrenza, scoraggiando  la  partecipazione
alla gara e  limitando  ultroneamente  la  platea  dei  partecipanti,
nonche' atta a ledere la liberta' d'impresa, riconosciuta e garantita
dall'art.  41  della  Costituzione,  che  sta    a    fondamento
dell'autogoverno  dei  fattori  di  produzione  e  dell'autonomia  di
gestione propria dell'archetipo del contratto di appalto» (55) .
  In  nessun  caso  carenze  nella  fase  di  programmazione  possono
giustificare la proroga dei contratti in essere; per il rinnovo degli
stessi e' necessario che tale possibilita'  sia  stata  prevista  nel
bando di gara e, quindi, gia' in sede di programmazione che,  occorre
ribadire, e' una fase essenziale per la corretta gestione dei servizi
sociali, espressamente prevista dalla normativa.
  E' consentita l'apposizione della  c.d.  clausola  sociale,  ma  la
stessa deve essere interpretata conformemente ai principi nazionali e
comunitari in materia di liberta' di iniziativa imprenditoriale e  di
concorrenza,  risultando,  altrimenti,  la  clausola  in  questione
senz'altro lesiva della concorrenza.
15. Gli obblighi in materia di trasparenza e anticorruzione.
  L'affidamento di servizi compresi nell'allegato II B al Codice  dei
contratti il cui importo  superi  la  soglia  di  applicazione  della
normativa comunitaria deve essere preceduto da un adeguato livello di
pubblicita' che consenta l'apertura degli  appalti  di  servizi  alla
concorrenza, nonche' il controllo sull'imparzialita' delle  procedure
di aggiudicazione (56) . A  tal  fine,  gli  affidamenti  di  servizi
sociali devono essere preceduti dalla pubblicazione di  un  avviso  o
bando sul  sito  informatico  della  stazione  appaltante,  sui  siti
informatici di cui al decreto ministeriale n. 20 del 6 aprile 2001  e
sui  quotidiani,  non  escludendo  la  pubblicazione  nella  Gazzetta
Ufficiale e su quella dell'Unione europea per appalti di  consistente
rilevanza economica.
  Inoltre, le stazioni appaltanti che hanno aggiudicato un  contratto
pubblico o concluso un accordo quadro per  l'affidamento  di  servizi
sociali devono rispettare le disposizioni del Codice dei contratti in
materia  di  pubblicita'  applicabili  ai  servizi  esclusi  ed,  in
particolare, gli articoli 65, comma 4, (avviso  sui  risultati  delle
procedure di affidamento sopra soglia), e 225, comma 8,  del  decreto
legislativo n. 163/06 (avviso relativo agli appalti  aggiudicati  nei
settori speciali), pertanto sono tenute a dare avviso  dei  risultati
della procedura, indicando se acconsentono o meno alla pubblicazione.
  Le stazioni appaltanti di cui sopra sono anche tenute alla corretta
applicazione  della  normativa  in  materia  di  prevenzione  della
corruzione di cui alla legge n. 190/2012, con particolare riferimento
agli obblighi di pubblicazione previsti agli articoli 15, 16 e 32  in
relazione ai provvedimenti di autorizzazione  e  concessione,  scelta
del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi e  di
concessione ed erogazione di sovvenzioni, sussidi, ausili  finanziari
e vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e
privati.
  Ai sensi dell'art.  26  del  decreto  legislativo  n.  33/2013,  le
stazioni appaltanti devono pubblicare, altresi', gli atti con i quali
sono determinati, in osservanza dell'art. 12  della  legge  7  agosto
1990, n. 241,  i  criteri  e  le  modalita'  per  la  concessione  di
sovvenzioni,  contributi,  sussidi  e  ausili  finanziari  e  per
l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed
enti pubblici e privati, operanti nel terzo settore. Con la  delibera
n. 59/2013 l'Autorita' ha individuato l'ambito soggettivo e oggettivo
di applicazione del citato art. 26, precisando che la disposizione si
riferisce a tutti quei provvedimenti che, sulla base della  normativa
vigente, sono volti a sostenere un soggetto sia pubblico che privato,
accordandogli un vantaggio economico  diretto  o  indiretto  mediante
l'erogazione di incentivi  o  agevolazioni  che  hanno  l'effetto  di
comportare sgravi, risparmi o acquisizione di risorse.  L'obbligo  di
pubblicazione e' riferito, altresi', agli  atti  di  concessione  dei
benefici suindicati. Inoltre,  le  stazioni  appaltanti,  a  pena  di
inefficacia dei relativi atti, devono provvedere  alla  pubblicazione
dei  provvedimenti  che  dispongono,  in  favore  del  medesimo
beneficiario,  concessioni  e  attribuzioni  di  importo  complessivo
superiore a mille euro nel corso di un anno solare (57) .
  La norma esclude dalla pubblicazione i  dati  identificativi  delle
persone fisiche destinatarie dei provvedimenti  di  cui  al  predetto
articolo, qualora da tali dati sia  possibile  ricavare  informazioni
relative allo stato di  salute  ovvero  alla  situazione  di  disagio
economico-sociale degli interessati.
  Si rammenta che, ai sensi dell'art. 27 del decreto  legislativo  n.
33/2013, la comunicazione degli atti di concessione dei  benefici  di
cui all'art. 26, comma 2 deve necessariamente contenere:
  a) il nome dell'impresa o dell'ente e i rispettivi dati  fiscali  o
il nome di altro soggetto beneficiario;
  b) l'importo del vantaggio economico corrisposto;
  c) la norma o il titolo a base dell'attribuzione;
  d) l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo
procedimento amministrativo;
  e) la modalita' seguita per l'individuazione del beneficiario;
  f) il link al progetto selezionato e  al  curriculum  del  soggetto
incaricato.
  Le informazioni  suindicate  devono  essere  riportate  nell'ambito
della sezione «Amministrazione trasparente» e  secondo  modalita'  di
facile consultazione, in formato tabellare  aperto  che  ne  consenta
l'esportazione, il trattamento e il riutilizzo ai sensi dell'art. 7 e
devono essere organizzate annualmente in  unico  elenco  per  singola
amministrazione. Per le modalita' dettagliate  di  pubblicazione,  si
rinvia alle indicazioni fornite  nella  richiamata  deliberazione  n.
59/2013.
  L'art. 45, comma 1, del decreto legislativo n. 33/2013  attribuisce
all'Autorita' il potere di  controllare  l'esatto  adempimento  degli
obblighi di pubblicazione previsti dalla  normativa  vigente.  A  tal
fine  l'Autorita'  puo'  richiedere  notizie,  informazioni,  atti  e
documenti alle amministrazioni pubbliche  e  ordinare  l'adozione  di
atti o provvedimenti richiesti dalla  normativa  vigente,  ovvero  la
rimozione di comportamenti o atti contrastanti con  le  regole  sulla
trasparenza, secondo le modalita' stabilite con la determinazione  n.
146/2014.
  Si rammenta che la mancata, incompleta  o  ritardata  pubblicazione
costituisce  elemento  di  valutazione    della    responsabilita'
dirigenziale  ed  eventuale  causa  di  responsabilita'  per  danno
all'immagine dell'amministrazione.
  Le stazioni appaltanti sono tenute a garantire un adeguato  livello
di pubblicita' che  consenta  l'apertura  degli  appalti  di  servizi
sociali alla concorrenza,  nonche'  il  controllo  sull'imparzialita'
delle procedure di aggiudicazione. Le stesse,  inoltre,  sono  tenute
alla corretta applicazione della normativa in materia di  prevenzione
della corruzione di cui  alla  legge  n.  190/2012,  con  particolare
riferimento agli obblighi di pubblicazione previsti agli articoli 15,
16  e  32  in  relazione  ai  provvedimenti  di  autorizzazione  e
concessione, scelta  del  contraente  per  l'affidamento  di  lavori,
forniture e servizi e di concessione ed  erogazione  di  sovvenzioni,
sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici di qualunque genere a
persone ed enti pubblici e privati.
16. Gli obblighi di tracciabilita' dei flussi finanziari.
  La disciplina sulla tracciabilita' dei flussi finanziari si applica
anche agli acquisti e agli affidamenti di servizi sociali. L'art.  3,
comma 1, della legge 13 agosto  2010  n.  136  prevede,  infatti,  la
relativa applicazione, tra l'altro, ai  flussi  finanziari  derivanti
dai seguenti contratti:
  1) contratti di appalto  di  lavori,  servizi  e  forniture,  anche
quelli esclusi in tutto o in parte dall'ambito  di  applicazione  del
Codice, di cui al Titolo II,  Parte  I  dello  stesso,  ivi  compreso
l'affidamento a contraente generale;
  2) concessioni di lavori e servizi;
  3) contratti di  partenariato  pubblico  privato,  ivi  compresi  i
contratti di locazione finanziaria;
  4) contratti di subappalto, subfornitura e subcontratti;
  5) contratti in economia, ivi compresi gli affidamenti diretti.
  Inoltre,  come  espressamente  chiarito  dall'Autorita'  con  la
determinazione  n.  4  del  7  luglio  2011  «Linee  guida  sulla
tracciabilita' dei flussi finanziari», ai  sensi  dell'art.  3  della
legge 13 agosto 2010, n. 136, la disciplina sulla  tracciabilita'  si
applica agli appalti di servizi non prioritari compresi nell'allegato
II B del Codice nonche' alle somme erogate a cooperative  sociali  di
cui all'art.

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