INCARICHI ART. 110 - rientrano nei limti di spesa per assunzioni flessibili
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Corte dei Conti - PUGLIA
Deliberazione n. 237/PAR/2015
REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
in
Sezione regionale di controllo per la Puglia
Nella camera di consiglio del 10 dicembre 2015 composta da:
Presidente di Sezione Agostino Chiappiniello Presidente
Consigliere Stefania Petrucci
Primo Referendario Cosmo Sciancalepore
Referendario Carmelina Addesso Relatore
ha assunto la seguente deliberazione
sulla richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Novoli (LE), trasmessa con prot. n.
11677 del 26 novembre 2015 ed assunta al protocollo della Segreteria della Sezione regionale di
controllo della Corte dei conti per la Puglia il 27 novembre 2015 prot. 0004339-27/11/2015-SC-PUGT75-A;
Vista l’ordinanza n.82/2015 con la quale è stata convocata la Sezione Regionale di Controllo per il
giorno 10 dicembre 2015;
udito il relatore, Referendario Carmelina Addesso.
Ritenuto in
FATTO
Il Sindaco del Comune di Novoli chiede alla Sezione un parere sui limiti di spesa in materia di
incarichi esterni.
In particolare, il Sindaco riferisce che:
-l’ente è attualmente privo della figura dirigenziale di responsabile del settore affari generali (che
comprende numerosi servizi, quali i servizi sociali, i servizi demografici, il personale, la cultura, la
pubblica istruzione ed il contenzioso);
- nelle more dell’espletamento di un concorso, tale figura risulta indispensabile per garantire i
servizi sopra indicati;
- non vi sono altre figure apicali all’interno dell’ente in grado di ricoprire detto ruolo, attesa la
carenza di personale;
- il Comune non ha effettuato alcuna assunzione di personale qualificabile come assunzione c.d.
flessibile nell’anno 2009, né nel triennio 2007-2009, per cui non dispone di alcun tetto di spesa per le
assunzioni flessibili.
Premesso quanto sopra, il Sindaco chiede se “per la copertura di figure ritenute indispensabili, in assenza
di altre professionalità idonee all’interno dell’ente, si possa ricorrere al conferimento di incarichi esterni per
funzioni dirigenziali ex art 110 Tuel, comma 1 o 2, o in altra forma flessibile, anche andando in deroga al
limite della spesa flessibile 2009 e del triennio 2007-2009”.
Considerato in
DIRITTO
Preliminarmente, occorre valutare i profili di ammissibilità, sia soggettiva che oggettiva, della
richiesta di parere alla luce dell’art. 7, comma 8, della L. 05/06/2003 n. 131 che conferisce a Regioni,
Comuni, Province e Città Metropolitane la possibilità di richiedere alle Sezioni Regionali di
Controllo della Corte dei Conti pareri in materia di contabilità pubblica.
In relazione al profilo di ammissibilità soggettiva, la Sezione osserva che la richiesta di parere è
sottoscritta dal Sindaco del Comune di Novoli, per cui non vi è dubbio in merito alla sussistenza del
requisito predetto.
Non può ritenersi di ostacolo alla ricevibilità della richiesta la mancanza nella Regione Puglia del
Consiglio delle Autonomie Locali che, ai sensi dell’art. 123 della Costituzione, nel testo introdotto
dalla L. Cost. 18/10/2001 n. 3, deve essere disciplinato dallo Statuto di ogni Regione, quale organo
di consultazione tra la Regione stessa e gli Enti locali.
Il Consiglio delle Autonomie Locali, se istituito, è quindi destinato a svolgere, secondo il dettato
dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, una funzione di filtro per le richieste di parere da
sottoporre alle Sezioni Regionali di Controllo.
Invero, l’art. 45 dello Statuto della Regione Puglia, approvato con L. R. 12/05/2004 n. 7, ha previsto
l’istituzione del Consiglio delle Autonomie Locali e con la successiva L. R. del 26/10/2006 n. 29
sono state disciplinate le modalità di composizione, elezione e competenze.
Tuttavia, rilevato che allo stato attuale il Consiglio delle Autonomie Locali non è tuttora operante,
la Sezione ritiene soggettivamente ammissibile la richiesta di parere.
Sul piano dell’ammissibilità oggettiva, si rammenta che la Corte dei Conti, secondo il disposto
dell’art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, può rendere pareri in materia di “contabilità pubblica”.
Il Collegio evidenzia che le Sezioni Riunite in sede di Controllo, con la deliberazione n. 54
depositata in data 17/11/2010 resa in sede di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art.
17, comma 31, del D. L. 1/07/2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 3/08/2009, n. 102,
condividendo l’orientamento già espresso dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione n. 5
del 17/02/2006, hanno affermato che la nozione di “contabilità pubblica” strumentale alla funzione
consultiva deve assumere un ambito limitato alle normative ed ai relativi atti applicativi che
disciplinano l’attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore,
ricomprendendo in particolare la disciplina inerente la gestione dei bilanci ed i relativi equilibri,
l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria-contabile, la gestione delle spese, la
disciplina del patrimonio, l’indebitamento, la rendicontazione ed i relativi controlli.
Le Sezioni Riunite hanno, inoltre, sottolineato che il concetto di contabilità pubblica consiste nel sistema
di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli Enti pubblici.
Per consolidato orientamento delle Sezioni Regionali di Controllo, fatto proprio anche da questa
Sezione, la funzione consultiva assegnata alla Corte dei conti deve trattare ambiti ed oggetti di
portata generale e non fatti gestionali specifici; non può riguardare provvedimenti già formalmente
adottati, non potendo tramutarsi in una verifica postuma di legittimità, e non può interferire con le
funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte.
Stante quanto sopra, il quesito formulato dal Comune di Novoli rientra nel perimetro della
contabilità pubblica, in quanto volto all’interpretazione delle disposizioni dettate in materia di
contenimento e di razionalizzazione della spesa del personale.
Tuttavia, l’analisi deve essere circoscritta agli aspetti generali ed astratti della questione, essendo
precluso a questa Corte qualunque valutazione inerente ai risvolti applicativi della fattispecie
esaminata.
Passando al merito della richiesta, il quesito formulato dall’Ente afferisce alla possibilità di derogare
al limite di spesa per le assunzioni a tempo determinato, previsto dall’art 9 co 28 d.l. 78/2010, in
caso di incarichi esterni, conferiti ai sensi dell’art 110 Tuel e finalizzati all’espletamento di servizi
essenziali.
L’orientamento tradizionale espresso sul punto dalle Sezioni di controllo, collocandosi nel solco dei
principi sanciti dalla Sezione delle Autonomie con deliberazione 12/SEZAUT/2012/INPR del 12
giugno 2012, ha ritenuto che il limite di spesa sopra richiamato non si applicasse agli “incarichi a
contratto nella dotazione organica dirigenziale conferibili ai sensi dell’art. 110, comma 1, del TUEL”, mentre
vi rimanevano assoggettate tutte le altre posizioni in organico ricopribili mediante incarichi a
contratto ovvero posti di responsabili dei servizi o degli uffici, di qualifiche di alta specializzazione
(Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 147/PAR/2013, 168/PAR/2013, n. 125/PAR/2013 e
n.42/PAR/2014 e Sezione controllo Piemonte, deliberazione n.147/2014 /PAR). Ciò in quanto l’art
19 comma 6 quater d lgs 165/01, contenente la disciplina degli incarichi dirigenziali ex art 110
comma 1 Tuel, era ritenuta norma assunzionale speciale e parzialmente derogatoria rispetto al
regime vigente, con la conseguenza che “gli incarichi conferibili (contingente) con contratto a tempo
determinato in applicazione delle percentuali individuate dal riscritto comma 6-quater dell’articolo 19, del
d.lgs 165/2001, riguardano solo ed esclusivamente le funzioni dirigenziali” e che ”a detti incarichi non si
applica la disciplina assunzionale vincolistica prevista dall’articolo 9, comma 28 del d. l. 78/2010”. (Sezione
delle Autonomie con deliberazione 12/SEZAUT/2012/INPR).
La disciplina degli incarichi in esame è stata da ultimo modificata dall’art. 11 d.l. n. 90/2014,
convertito dalla legge n. 114/2014, che, da un lato, ha sostituito in toto il contenuto dell’art. 19 co 6
quater d.lgs 165/01 (comma 2 dell’art 11 cit.), eliminando le previsioni relative agli enti locali ed
introducendone altre inerenti agli enti di ricerca, e, dall’altro lato, ha modificato l’art. 110 Tuel
(comma 1 dell’art 11), concentrando nella suddetta disposizione la disciplina inerente alle tipologie
contrattuali in esame.
La citata modifica normativa ha prodotto il duplice effetto di cancellare il regime assunzionale
speciale dettato dall’art 19 comma 6 quater e di ricondurre, conseguentemente, anche gli incarichi
conferiti ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel nel perimetro applicativo del limite di spesa per il
lavoro flessibile.
Quanto sopra trova conferma nei principi espressi sul punto sia dalla Sezione delle Autonomieche,
con deliberazione n. 13/SEZAUT/2015/INPR del 31.03.2015 (“Linee guida e relativi questionari
per gli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e
seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2014”), a seguito dell’avvenuta
abrogazione dell’art 19 co 6 quater, ha espressamente assoggettato i contratti in esame al limite di
spesa per il lavoro flessibile previsto dall’art 9 co 28 d.l. 78/2010-, sia dalle Sezioni regionali di
controllo (cfr. Sezione controllo Lazio, deliberazione n. 221/2014/PAR, Sezione controllo Toscana,
deliberazione n. 447/2015/PAR, Sezione controllo Calabria deliberazione n. 169/PAR/2012,
Sezione controllo Puglia deliberazioni n. 219/PAR/2015 e 223/PAR/2015.).
D’altra parte, gli incarichi conferiti ai sensi dell’art 110 comma 1 Tuel, non rientrando nel genus dei
rapporti di lavoro a tempo indeterminato, non possono che configurarsi come rapporti a tempo
determinato e, in quanto tali, rimangono assoggettati al limite di cui all’art 9 co 28 d.l. 78/2010 che
“pone un obiettivo generale di contenimento della spesa relativa ad un vasto settore del personale e,
precisamente, a quello costituito da quanti collaborano con le pubbliche amministrazioni in virtù di contratti
diversi dal rapporto di impiego a tempo indeterminato” (Corte Cost n. 173/2012).
Una volta ricondotti i contratti de quibus nell’ambito della previsione dell’art. 9 co 28 d.l. 78/2010,
rimane da affrontare l’ulteriore aspetto inerente alla corretta individuazione dell’ambito di
applicazione della richiamata disciplina, anche a seguito delle modifiche introdotte con d.l. 90/2014
conv. dalla l. 114/2014.
Sul punto, la Sezione delle Autonomie n. 2/SEZAUT/2015/QMIG ha sancito che l’espressione “Le
limitazioni previste dal presente comma non si applicano agli enti locali in regola con l'obbligo di riduzione
delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296,”,
introdotta dall’art 11, comma 4 bis, d.l. 90/2014, “ha il chiaro significato di porre un tetto alla spesa del
personale derivante dai contratti flessibili, stabilendo un limite più elevato (100 per cento) rispetto a quello di
cui all’art.9, comma 28, primo periodo, del d.l. n. 78/2010 (50 per cento)”.
Per gli enti “virtuosi”, pertanto, il limite viene elevato fino al 100% della spesa sostenuta per le
medesime finalità per l’anno 2009. Si tratta di un limite massimo a cui rimangono assoggettate
anche le voci di spesa per le quali, già prima dell’addenda di cui al d.l. 90/2014, il tetto del 50%
poteva essere superato (l'esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del
settore sociale nonché per le spese sostenute per lo svolgimento di attività sociali).
Non essendo state introdotte ulteriori fattispecie derogatorie ad opera del legislatore, devono
ritenersi validi gli approdi interpretativi cui è pervenuta giurisprudenza delle Sezioni regionali di
controllo, secondo cui “in assenza di spesa storica nei due periodi considerati dalla norma (2009 o media del
triennio 2007-2009), gli enti non potranno che considerarsi obbligati ad assumere comportamenti gestionali
volti alla eliminazione delle tipologie di spese contemplata dall’art. 9, comma 28 del D.L. n. 78/2010, salve le
eccezioni di legge (cfr. SRC Campania n. 213/2014; Sez. Autonomie n. 21/2014/QMIG, sia pure incidenter;
SRC Lombardia n. 215/2014/PAR) e salvi i margini di flessibilità individuati da SS.RR. 11/2012.” (Sezione
regionale Campania n. 245 /2014/PAR, Sezione controllo Puglia n. 65/PAR/2015).
Per le ragioni sopra esposte, nessuna deroga, salvo quelle espressamente previste dalla legge, è
possibile, ma soltanto adattamenti (es. possibilità di considerare le varie voci di spesa come un
unico coacervo, ampliando le possibilità di azione dell’ente), al ricorrere dei presupposti e delle
condizioni indicate dalle Sezioni Riunite nella deliberazione n. 11/2012/CONTR a cui si rinvia.
PQM
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di supporto,
al Sindaco del Comune di Novoli (LE)
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 10 dicembre 2015.
Il Relatore Il Presidente
F.to Carmelina Addesso F.to Agostino Chiappiniello
Depositata in Segreteria il 10/12/2015
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo