SALE GIOCHI - la legge regionale si applica anche allo Stato (TAR 16/6/2015)
TAR TOSCANA, SEZ. II – sentenza 16 giugno 2015 n. 936
N. 00936/2015 REG.PROV.COLL.
N. 01988/2014 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1988 del 2014, proposto da:
Comune di Prato in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Stefania Logli, Paola Tognini, Elena Bartalesi, con domicilio eletto presso Monica Dominici in Firenze, Via XXIV Maggio, 14;
contro
Questura di Prato in persona del Questore pro tempore, Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri 4;
nei confronti di
Bar Tavola Calda Jin Yulou S.a.s. di Ding Jinwei & C. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Ripamonti, Claudia Lepore, Ilenia Bellini, con domicilio eletto presso Ilenia Bellini in Firenze, Via Pisana n. 269;
per l'annullamento
a) della licenza Cat. 13/B - Div. P.A.S.I. 14 - Lic. n. 133 di prot. rilasciata in data 09.09.2014 ai sensi dell'art. 88 TULPS e comunicata al Comune di Prato, in esito a un'istanza di accesso agli atti, in data 26 settembre 2014;
b) di ogni atto preliminare e/o presupposto ancorchè incognito, e in particolare, della circolare diramata dal Ministero dell'Interno, datata 19.04.2012, allegata dalla Questura alla nota inviata al Comune di Prato il 19.08.2014.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Questura di Prato, Ministero dell'Interno e Bar Tavola Calda Jin Yulou S.a.s. di Ding Jinwei & C.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2015 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con provvedimento 9 settembre 2014 prot. Cat. 13B-2014/Div. P.A.S.I., il Questore di Prato autorizzava, ex art. 88 e 110, 6° comma lett. b) del T.U.L.P.S., la Sig.ra Ding Jinwei all’esercizio dell’attività di esercizio del gioco lecito tramite videoterminali (VLT) nei locali siti in Prato, via Pistoiese nn. 85-87.
Gli atti meglio specificati in epigrafe erano acquisiti dal Comune di Prato in data 26 settembre 2014, tramite esercizio del diritto di accesso ed impugnati per: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 4 della l.r. 57 del 2013, in combinato disposto con l’art. 88 del T.U.L.P.S., eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà; 2) difetto di motivazione, violazione art. 3 l. 241 del 1990, eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà e difetto dei presupposti; 3) ulteriore eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità
Si costituivano in giudizio la Questura di Prato, il Ministero dell’Interno, e la controinteressata Sig.ra Ding Jinwei, controdeducendo sul merito del ricorso.
Con ordinanza 19 dicembre 2014 n. 770, la Sezione accoglieva l’istanza cautelare proposta con il ricorso, sospendendo gli atti impugnati.
All'udienza del 28 maggio 2015 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare, la Sezione deve dare atto della rinuncia all’impugnazione della circolare 19 aprile 2012 prot. 557/PAS/U/004248/12001 (1) del Ministero dell’Interno presentata dalla ricorrente, alla camera di consiglio del 18 dicembre 2014.
Per effetto della detta rinuncia all’impugnazione dell’atto ministeriale a carattere generale (come tale importante l’attrazione dell’intera controversia alla competenza del T.A.R. Lazio, sede di Roma), risulta pertanto indiscutibile la competenza territoriale del T.A.R. Toscana a decidere dell’impugnazione.
Anteriormente alla proposizione del ricorso, la previsione dell’art. 135, 1° comma lett. q-quater) del Codice del processo amministrativo (introdotta dall’art. 10, comma 9 ter del .l. 2 marzo 2012 n. 16, conv. in l. 26 aprile 2012 n. 44) che devolveva alla competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, <<le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in materia di giochi pubblici con vincita in denaro e quelli emessi dall'Autorità di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro>> è stata, infatti, dichiarata incostituzionale da Corte cost. 13 giugno 2014 n. 174 e non può pertanto più trovare applicazione nella presente fattispecie (che deve essere decisa sulla base dei criteri generali di competenza che attribuiscono la competenza al T.A.R. locale).
Sempre in via preliminare, la Sezione deve poi rilevare, anche in mancanza di specifica eccezione da parte delle controparti, come la legittimazione dell’Amministrazione comunale di Prato ad impugnare la licenza all’esercizio dell’attività di esercizio del gioco lecito tramite videoterminali (VLT) concessa alla controinteressata appaia radicata sull’interesse generale <<alla prevenzione della ludopatia, radicato sul diritto alla salute dei cittadini, azionato in giudizio dal Comune di Prato, in qualità di ente esponenziale della relativa collettività>> (in questo senso, si veda già l’ordinanza cautelare 19 dicembre 2014 n. 770 della Sezione).
Per quello che riguarda il merito, la problematica è già stata affrontata dalla Sezione, in tutti i suoi aspetti, con la sentenza 19 febbraio 2015 n. 284, che può essere richiamata, anche in funzione motivazionale della presente decisione: <<l’intera vicenda ruota intorno all’applicabilità, alla fattispecie che ci occupa, delle previsioni della l.r. 18 ottobre 2013, n. 57 (disposizioni per il gioco consapevole e per la prevenzione della ludopatia), ovviamente nel testo vigente all’epoca di emanazione degli atti impugnati e, quindi, precedentemente alle modificazioni disposte con la l.r. 23 dicembre 2014 n. 85 (che hanno espressamente superato alcune delle problematiche sollevate in ricorso, specificando meglio l’ambito di applicabilità della legge).
Per quello che ci occupa, assume particolare interesse l’art. 2 (definizioni) della l. r. 18 ottobre 2013, n. 57 (ovviamente nel testo vigente alla data di emanazione degli atti impugnati) che, nel dettare le definizioni generali necessarie per l’applicazione della legge, ne ha previsto l’indiscussa applicabilità ai <<locali nei quali si svolgono, in via esclusiva o prevalente, i giochi leciti ai sensi dell'articolo 86 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)>> (art. 2 lett. b) l.r. 57 del 2013); in prima battuta era quindi utilizzato un criterio di applicazione della legge (per quello che ci occupa, anche dell’importante previsione dell’art. 4) fondato sul richiamo della previsione e del regime autorizzatorio previsto dal T.U.L.P.S. (in questo caso, l’art. 86, ult. parte che prevede l’installazione di apparecchi per il gioco in esercizi commerciali o pubblici, aree aperte al pubblico o circoli privati che svolgano attività commerciali di diversa tipologia e non siano espressamente autorizzati alla raccolta delle scommesse ex art. 88 T.U.L.P.S.).
I commi successivi dell’art. 2 della l. r. 18 ottobre 2013, n. 57 cambiavano però decisamente tecnica, spostandosi dal richiamo del regime autorizzatorio, alla tipologia degli apparecchi utilizzati per il gioco lecito e sancendo espressamente l’applicabilità della legge agli <<spazi riservati ai giochi leciti all'interno degli esercizi pubblici e commerciali e dei circoli privati>> (art. 2 lett. c) utilizzanti <<apparecchi per il gioco lecito…………..di cui all'articolo 110, commi 6 e 7, del r.d. 773/1931>>(art. 2 lett. d); potendo gli apparecchi e congegni per il gioco lecito ex art. 110, 6° e 7° comma T.U.L.P.S. essere autorizzati, sia ai sensi dell’art. 86 che dell’art. 88 del T.U.L.P.S. (art. 110, 3° comma T.U.L.P.S.), appare pertanto di tutta evidenza come l’ambito applicativo della normativa regionale debba essere considerato comprensivo dell’installazione di apparecchi di esercizio del gioco lecito tramite videoterminali (VLT), autorizzati, sia ai sensi dell’art. 86 (conclusione desumibile dai commi b), c) e d) dell’art. 2 della l.r. 57 del 2013) che dell’art. 88 del T.U.L.P.S. (conclusione desumibile dai soli commi c) e d) dell’art. 2 della l.r. 57 del 2013).
Non può pertanto trovare accoglimento la costruzione proposta dalla difesa del controinteressato e tendente a prospettare l’applicazione della legge regionale solo alle autorizzazioni ex art. 86 del T.U.L.P.S. e non alle autorizzazioni ex art. 88; del resto, si tratta di costruzione che si porrebbe in aperta contraddizione con la ratio della legge, permettendone l’applicazione alle sole autorizzazioni ex art. 86 del T.U.L.P.S. (in cui la presenza di apparecchi per il gioco convive con altre attività) e non alle autorizzazioni ex art. 88, ovvero agli esercizi espressamente destinati alla raccolta delle scommesse ed in cui il rischio della ludopatia è certamente maggiore.
Con tutta evidenza, si tratta poi di una normativa di fonte regionale finalizzata alla prevenzione della ludopatia (quindi destinata alla soddisfazione di un interesse pubblico attinente alla materia sociale e sanitaria) che doveva trovare applicazione anche da parte degli organi del Ministero dell’interno e, nel caso che ci occupa, della Questura di Lucca.
La contraria tesi posta a base della difesa delle Amministrazioni resistenti (anche se non richiamata nell’atto impugnato) e di circolari del Ministero dell’Interno (da ultimo, si veda la circolare 6 marzo 2014 prot. 557/PAS/004248/12001 1) non considera, infatti, adeguatamente la previsione dell’art. 153 del r.d. 6 maggio 1940, n. 635 (regolamento per l'esecuzione del T.U.L.P.S.) che, con riferimento alle autorizzazioni ex artt. 86 e 88, prevede espressamente che <<la licenza può essere rifiutata o revocata per ragioni di igiene>> vale a dire, per ragioni oggi riportabili alla più moderna definizione di sanità pubblica e, quindi, anche alla prevenzione della ludopatia.
Del resto, la soluzione sopra richiamata (fondata peraltro su una previsione espressamente richiamata nell’atto impugnato) è posta a base dei precedenti giurisprudenziali che riguardano la materia, come Cons. Stato, sez. VI, 11 settembre 2013 n. 4498, espressamente riferita all’impugnazione di una licenza ex art. 88 T.U.L.P.S. rilasciata (in quel caso, da organo non appartenente al Ministero dell’Interno) in violazione di una legge regionale (in quel caso, di una Provincia autonoma) finalizzata alla prevenzione della ludopatia; del tutto estranee alla presente vicenda sono poi le considerazioni contenute in Corte cost. 10 novembre 2011 n. 300, riferite alla problematica della possibilità per le Regioni di dettare norme finalizzate alla prevenzione della ludopatia e non alla diversa problematica degli organi destinati a dare applicazione alle previsioni in questione.
Del tutto irrilevante appare poi il fatto che gli artt. 13 e 14 della l. r. 18 ottobre 2013, n. 57 attribuiscano la vigilanza e poteri sanzionatori sull’osservanza della legge ai Comuni; con tutta evidenza, si tratta, infatti, di poteri sanzionatori successivi all’eventuale attivazione di una “sala giochi” in violazione della legge e che non incidono sull’obbligo di dare applicazione, in sede di valutazioni prodromiche al rilascio delle autorizzazioni, alla legge regionale, come già rilevato, autonomamente radicato sull’art. 153 del r.d. 6 maggio 1940, n. 635>> (T.A.R. Toscana, sez. II, 19 febbraio 2015 n. 284).
Nel caso di specie appare del tutto indiscutibile (anche alla luce delle precisazioni fornite dalla controinteressata), come la sala destinata al gioco autorizzata con gli atti impugnati si trovi a meno di 500 m. da luoghi sensibili (precisamente, a 130 m. dal “Liceo Livi”, secondo le misurazioni dell’Amministrazione comunale o 455 m. secondo la perizia giurata depositata dalla controinteressata in data 18 aprile 2015) e come sia stata pertanto violata la previsione dell’art. 4, 1° comma della l. r. 18 ottobre 2013, n. 57 (<<è vietata l'apertura di sale da gioco e di spazi per il gioco che siano ubicati in un raggio di 500 metri da istituti scolastici di qualsiasi grado, luoghi di culto, centri di aggregazione sociale, centri giovanili o altre strutture culturali, ricreative e sportive frequentate principalmente dai giovani, o da strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale>>); altrettanto indubbio è come le autorizzazioni impugnate siano intervenute dopo l’entrata in vigore della legge regionale e non possano pertanto usufruire dell’eccezione riferita alle autorizzazioni precedentemente rilasciate.
A differenza della fattispecie decisa da T.A.R. Toscana, sez. II, 19 febbraio 2015 n. 284, la violazione della prescrizione dell’art. 4, 1° comma della l. r. 18 ottobre 2013, n. 57 appare essere poi stata acquisita agli atti del procedimento (docc. 7 e 8 del deposito della ricorrente), ma non valutata dall’Amministrazione procedente sulla base della tesi (già ampiamente confutata) dell’impossibilità di riportare le valutazioni relative alla prevenzione della ludopatia all’ambito valutativo dell’Amministrazione di P.S..
Manifestamente irrilevante appare poi il riferimento della difesa dell’Amministrazione resistente a Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2014 n. 1861 che appare riferita a problematica completamente diversa (esercizio della potestà di cui all’art. 28 della l.r. 7 febbraio 2005 n. 28) rispetto a quella della prevenzione della ludopatia.
Il ricorso deve pertanto essere accolto e deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati;
sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
a) dà atto della rinuncia all’impugnazione della circolare 19 aprile 2012 prot. 557/PAS/U/004248/12001 (1) del Ministero dell’Interno presentata dalla ricorrente alla camera di consiglio del 18 dicembre 2014;
b) accoglie l’azione impugnatoria, come da motivazione e, per l'effetto, dispone l’annullamento del provvedimento 9 settembre 2014 prot. Cat. 13B-2014/Div. P.A.S.I. del Questore di Prato.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)