Riforma al codice degli appalti – Regione siciliana
di
Enrica Daniela Lo Piccolo
E’ stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana la nuova Riforma degli Appalti per la Regione Sicilia. Recentemente approvato, infatti, il disegno di legge che modifica l’articolo 19 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12 che aveva recepito, con modifiche, il Codice dei contratti nel territorio della Regione siciliana. Regione Sicilia: passa in aula, approvata dall’ARS la nuova legge che regolamenta l’aggiudicazione delle gare pubbliche.
Il disegno di legge è stato oggetto di un'approfondita fase istruttoria da parte della IV Commissione “Territorio e Ambiente”, anche attraverso la realizzazione di audizioni con dirigenti regionali, esperti del settore e soprattutto rappresentanti degli interessi professionali e di categoria. La suddetta fase istruttoria ha evidenziato la necessità di modificare la legge regionale 12 luglio 2011, n. 12, con la quale la Regione ha recepito, con modifiche, il decreto legislativo n. 163/2006, cosiddetto 'Codice degli appalti'. Le modifiche apportate dalla legge concernono la struttura degli UREGA, la composizione di alcune Commissioni aggiudicatrici ed il sistema di aggiudicazione delle gare d'appalto attraverso la possibile individuazione di nuove soglie di anomalia. In quest'ultimo caso, è da evidenziare che i rappresentanti di categoria, durante le suddette audizioni, hanno drammaticamente messo in risalto gli eccessivi ribassi d'asta che hanno inficiato profondamente il rispetto delle normative di settore, la qualità delle opere ed il livello medio del guadagno dell'imprenditore.
Viene, così, abolito il massimo ribasso e saranno escluse le offerte “anomale”.
L’Assemblea Regionale Siciliana ha dato il via libera al disegno di legge che introduce una variabile che intende impedire dati statistici indicativi. In questo modo si vuole evitare che i ribassi siano in costante aumento, ed evitare la nascita di cartelli che – attraverso un “semplice” calcolo – possano prevedere la soglia di ribasso che in molti casi era vicina al 40%.
La legge 10 luglio 2015 recante “Modifiche all’articolo 19 della legge regionale 12 luglio 2011, n. 12” , prevede che venga fatta una media aritmetica delle offerte ed esclude quelle che superano questa media oltre il 10 per cento. Un diverso calcolo, dunque, di soglia delle anomalie consentendo alle stazioni appaltanti, nel caso di criterio di aggiudicazione al prezzo più basso, di escludere le offerte eccessivamente distorsive. Inoltre, la stessa nuova normativa prevede una variabile di casualità che dovrebbe rendere difficile, se non impossibile, la formazione di “cordate” e fenomeni di turbativa d’asta.
La norma era stata bocciata dall’ufficio legislativo dell’Assemblea regionale siciliana, ma la presidenza dell’Ars aveva rinviato ogni decisione all’Aula che ha fatto scattare il disco verde. Nella nota gli uffici spiegano che “continuano a persistere i profili di criticità già espressi, relativamente alla scelta della Regione di discostarsi dalla normativa statale in tema di qualificazione e selezione dei concorrenti, procedure di affidamento e criteri di aggiudicazione”.
Il nuovo disegno di legge sostituisce integralmente il comma 6 dell’articolo 19 che modifica il criterio di aggiudicazione cosiddetto “del prezzo più basso”. Nel dettaglio, “relativamente agli appalti pubblici di lavori aventi valore inferiore alla soglia comunitaria, la commissione aggiudicatrice calcola la media aritmetica dei ribassi percentuali delle offerte che restano dopo l’esclusione fittizia di X percento di tutte le offerte ammesse alla gara arrotondato all’unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e quelle di minor ribasso, dove X rappresenta l’ultima cifra del numero dei concorrenti che hanno presentato l’offerta entro i termini di scadenza”.
La norma, come ormai è risaputo, prevede che venga fatta una media aritmetica delle offerte ed esclude quelle che superano questa media oltre il 10 per cento. Un diverso calcolo, dunque, di soglia delle anomalie consentendo alle stazioni appaltanti, nel caso di criterio di aggiudicazione al prezzo più basso, di escludere le offerte eccessivamente distorsive. Inoltre la stessa nuova normativa prevede una variabile di casualità che dovrebbe rendere difficile, se non impossibile, la formazione di “cordate” e fenomeni di turbativa d’asta.
Analizzando il testo della legge, va evidenziato che l'articolo 1 modifica la legge regionale 12 luglio 2011 n.12, prevede una diversa composizione della Commissione aggiudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa per appalti di servizi o forniture ovvero di lavori per importi inferiori a 1.250 migliaia di euro. E' altresì prevista la modifica della quantificazione del suddetto importo, stabilito in 1.000 migliaia di euro in luogo di 1.250 migliaia di euro.
L'articolo 2 modifica l'articolo 9 della legge 12 luglio 2011, n. 12, attraverso una riforma degli UREGA finalizzata all'ottenimento di una più efficiente organizzazione degli uffici e di una migliore razionalizzazione della spesa. Sono, specificatamente, previste le soppressioni delle sezioni provinciali di Trapani, le cui competenze vengono assorbite da quella di Palermo, di Siracusa/ Ragusa, le cui competenze vengono assorbite da quella di Catania, e di Agrigento, le cui competenze vengono assegnate all’UREGA di Enna/Caltanissetta. Ciò permetterà un sensibile risparmio della spesa ed un più efficace svolgimento delle gare d’appalto grazie alla diminuzione del numero delle stazioni uniche appaltanti.
La norma sembra aver preceduto le disposizione dell’Autorità Nazionale Anticorruzone, che con delibera del 23 luglio 2015 prendere atto dell'elenco dei soggetti aggregatori riducendone, di fatto, il numero.
Nell'elenco predisposto dall’Anac vi rientrano Consip e 21 centrali di committenza regionali, individuate secondo modelli diversi, che vanno dalle strutture direzionali delle stesse Regioni (come nel caso della Toscana), a centri regionali di acquisto (come il Crav in Veneto), a stazioni uniche appaltanti (come in Liguria), ad agenzie (come Intercent, in Emilia-Romagna), sino alle società specializzate (come Arca in Lombardia). Nel novero rientrano anche 9 Città metropolitane e 2 province, per le quali è ipotizzabile un ruolo significativo rispetto ai contesti territoriali di riferimento, che dovrà essere coordinato con quello delle centrali regionali. Il 35esimo organismo ammesso nel numero massimo previsto dalla legge è il consorzio Cev, istituito dagli enti locali per l'approvvigionamento di energia: l'ammissione è peraltro condizionata a una modifica statutaria che deve escludere qualsiasi possibilità di partecipazione di privati al consorzio. Tra i soggetti esclusi per mancanza dei requisiti soggettivi risultano anche Invitalia e la società consortile Asmel.
In merito alla composizione delle Commissioni di gara, si propone di eliminare il sorteggio obbligatorio per la nomina dei componenti della Commissione. La soluzione prevista nell'articolo 2 avvicina la normativa regionale a quella nazionale, pur mantenendo proprie peculiarietà legittimate dalla potestà legislativa esclusiva attribuita alla Regione dal proprio Statuto.
Occorre , però, evidenziare che potrebbero sorgere probemi in ordine ala competenza del legislatore siciliano sul tema relativo alle commissioni di gara.
Difatti, ricordiamo, l’art.1 della legge regionale n.11 del 2012 stabilisce testualmente:”
Art.1 - Applicazione della normativa nazionale
1. A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, con le modifiche dalla stessa introdotte, si applicano nel territorio della Regione il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, recante ‘Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE’ e le sue successive modifiche ed integrazioni ed i regolamenti in esso richiamati e successive modifiche, fatta eccezione dell’articolo 7, commi 8 e 9, dell’articolo 84, commi 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11 e 12, dell’articolo 128 e dell’articolo 133, comma 8. In particolare, si applica il decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 e le successive modifiche ed integrazioni, con esclusione delle parti riferibili alle norme del decreto legislativo 163/2006 espressamente dichiarate non applicabili in forza della presente legge. Entro il 31 dicembre 2011, con regolamento adottato ai sensi dell’articolo 12 dello Statuto regionale, saranno definite le modalità di applicazione delle disposizioni di cui al presente capo.
2. I riferimenti al ‘Bollettino ufficiale della Regione’ e alla ‘ Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana’ contenuti nel decreto legislativo n. 163/2006 devono intendersi riferiti alla “Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana”; nel caso di riferimenti ad organi ed istituzioni statali deve farsi riferimento ai corrispondenti organi ed istituzioni regionali.
L’art. 84 del D.lgs. 163 del 2006 statuisce, infatti, che la Commissione giudicatrice nel caso di aggiudicazione con il criterio dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa opera secondo le norme stabilite dal regolamento.
La commissione, nominata dall'organo della stazione appaltante competente ad effettuare la scelta del soggetto affidatario del contratto, e' composta da un numero dispari di componenti, in numero massimo di cinque, esperti nello specifico settore cui si riferisce l'oggetto del contratto.
Potrebbe , dunque, sollevarsi una questione di legittimità costituzionale innanzi alla Corte Costituzionale per violazione dell’art.84, commi 1, 2, 3, 4, 8, 9, 10, 11 e 12, con conseguente abrogazione della disposizione legislativa.
Nella giornata dell’8 aprile 2015 è stato presentato ufficialmente
l’Atto Senato n.1678, XVII Legislatura, recante “Delega al Governo per l'attuazione della direttiva 2014/23/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, della direttiva 2014/24/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE e della direttiva 2014/25/UE del 26 febbraio 2014 del Parlamento europeo e del Consiglio sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE”.
Ricordiamo che, la direttiva 20014/23/UE del parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio, “sull’aggiudicazione dei sull’aggiudicazione dei contratti di concessione “sull’aggiudicazione dei sull’aggiudicazione dei contratti di concessione”, nasce dall’esigenza di offrire un quadro normativo chiaro in materia di aggiudicazione dei contratti di concessione, così da consentire vantaggi da un lato agli operatori economici, in particolare le piccole e medie imprese, che potranno godere dei loro diritti senza perdere importanti opportunità commerciali, dall’altro alle autorità pubbliche, consentendo loro di utilizzare il denaro pubblico nella miglior modo possibile,, offrendo in tal modo ai cittadini dell’Unione Europea, servizi di qualità ai prezzi più convenienti e migliori. Un quadro giuridico idoneo, equilibrato e flessibile costituisce la giusta premessa per garantire a tutti gli operatori economici un accesso effettivo e non discriminatorio al mercato, assicurando certezza giuridica e favorendo investimenti pubblici in infrastrutture e servizi strategici ai cittadini.
prioritariamente la nomina di professionalità interne, senza costi per l’amministrazione appaltante, con evidente risparmio di spesa; nel caso in cui manchino le suddette professionalità, la nomina continua ad essere effettuata con sorteggio presso l’UREGA. Nell’albo possono essere iscritti anche funzionari di altre amministrazioni aggiudicatrici, come previsto nella corrispondente norma nazionale, ampliando così la presenza di esperti.
All'articolo tre si propone per l'approvazione una modifica transitoria all'articolo 19 della legge regionale 12 luglio 2011 n.12, per un periodo, così come previsto dall'articolo 253, comma 20 bis del decreto legislativo n. 163/2006, fissato al 31 dicembre 2015. In tal modo le stazioni appaltanti avrebbero la facoltà, per gli appalti di lavori, servizi o forniture che non abbiano carattere transfrontaliero, nel caso in cui il criterio di aggiudicazione sia quello del prezzo più basso, di potere escludere automaticamente alcune offerte attraverso l'individuazione di un diverso calcolo delle soglie di anomalie. E' altresì anche l'introduzione di una variabile di casualità che dovrebbe rendere difficile, se non impossibile, la formazione di accordi preventivi dei partecipanti alla gara finalizzati all'aggiudicazione fraudolenta delle stesse.
Occorre , però , evidenziare che l’art.117 della Costituzione repubblicana elenca le materie tassativamente di competenza esclusiva dello Stato e, fra queste, vi rientra
Pertanto, la norma appena approvata potrebbe essere oggetto di impugnativa da parte del commissario del Governo