COMUNICATO STAMPA
[color=red][b]PITRUZZELLA AL SENATO: NO DELL’ANTITRUST A NUOVI LIMITI E VINCOLI SUGLI ORARI DEI NEGOZI[/b][/color]
In un’audizione parlamentare davanti alla Commissione Industria, commercio e turismo del Senato, il presidente dell’Autorità garante della Concorrenza e del Mercato, Giovanni Pitruzzella, ha espresso un parere sfavorevole in merito ai disegni di legge (n. 1629 e 762) sugli orari dei negozi approvato alla Camera. Il provvedimento, secondo l’Antitrust, “reintroduce una serie di limitazioni e vincoli alla libera determinazione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali che vanno nella direzione contraria rispetto a quella di una piena liberalizzazione dello svolgimento delle attività commerciali”. In particolare, le riserve di Pitruzzella riguardano l’articolo 1 che prevede un’eccezione a questo principio individuando 12 giorni di chiusura obbligatoria corrispondenti alle principali festività annuali.
[b]Rispetto a un contesto normativo in cui è stata sancita la piena libertà dei negozianti, “il disegno di legge – ha sottolineato il presidente dell’Antitrust – interviene a frapporre ostacoli alla liberalizzazione degli orari e delle giornate di apertura degli esercizi commerciali, introducendo così un ostacolo al libero dispiegarsi delle dinamiche commerciali”. Questo principio, ha ricordato lui stesso, vige ormai in gran parte dei Paesi europei, molti dei quali – tra cui la Svezia, l’Irlanda e il Portogallo – hanno eliminato, come l’Italia, ogni vincolo alle aperture domenicali e festive. La tendenza generale, dunque, va verso una “sempre maggiore flessibilità e libertà nelle scelte relative alle modalità di svolgimento dell’attività economica”.[/b]
Anche in merito all’articolo 2 del disegno di legge, Pitruzzella ha osservato che il testo prevede la facoltà dei Comuni di predisporre “accordi territoriali non vincolanti” sugli orari dei negozi, con incentivi fiscali a favore delle micro, piccole e medie imprese che accettano di aderire. “Si tratta indubbiamente – a giudizio dell’Antitrust – di una previsione suscettibile di ricondurre la definizione degli orari alla pianificazione degli enti territoriali, rischiando così di legittimare la reintroduzione di limiti stringenti all’autonomia delle imprese”.
L’articolo 3, infine, attribuisce infine al sindaco il potere di definire, per un periodo massimo di tre mesi, gli orari dei pubblici esercizi e delle attività commerciali e artigianali in determinate zone del territorio, più frequentate nelle ore notturne. “Tale potere – ha eccepito Pitruzzella – appare particolarmente penetrante nella misura in cui consente ai sindaci di definire gli orari di apertura in termini generali”, mentre “l’introduzione di vincoli alla libera iniziativa economica dovrebbe essere limitata a quanto strettamente necessario per il perseguimento di specifiche esigenze di interesse pubblico”. Da qui, la conclusione del presidente Antitrust che “la strada da percorrere deve andare nel senso di rimuovere tempestivamente e definitivamente gli ostacoli normativi e amministrativi ancora interposti a livello locale alla liberalizzazione disposta dal legislatore nazionale”.
Roma, 2 luglio 2015
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SENATO DELLA REPUBBLICA
X COMMISSIONE
Audizione del Presidente dell’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato
Prof. Giovanni Pitruzzella
Esame congiunto dei disegni di legge nn. 1629 e 762 concernenti
la disciplina degli orari degli esercizi commerciali
Roma, 1° luglio 2015
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Onorevole Presidente, Onorevoli Senatori,
il tema dei vincoli allo svolgimento delle attività commerciali ha
formato oggetto di costante interesse da parte dell’Autorità.
Nel corso degli anni, l’Autorità ha effettuato numerose segnalazioni
al Governo e al Parlamento, evidenziando come anche l’orario di apertura
dei negozi costituisca una delle dimensioni – insieme al prezzo e alle altre
caratteristiche del servizio – rispetto alle quali può realizzarsi una reale
concorrenza fra esercenti.
[b]Le restrizioni alla libertà degli operatori economici in materia di orari
e di giornate di apertura e chiusura degli esercizi commerciali ostacolano,
infatti, il normale dispiegarsi delle dinamiche competitive, riducendo la
possibilità per le imprese di differenziare il servizio adattandolo alle
caratteristiche della domanda, e sono pertanto suscettibili di peggiorare le
condizioni di offerta e la libertà di scelta per i consumatori, senza peraltro
avere una valida giustificazione in termini di efficienza dal punto di vista
degli operatori, né in relazione a particolari interessi pubblici meritevoli di
tutela.[/b]
L’Autorità si è quindi espressa favorevolmente1
sulle misure
introdotte dall’articolo 31 del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito
dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 (decreto Salva Italia), che ha
modificato l’articolo 3, comma 1, lettera d-bis, del D.L. 4 luglio 2006, n.
223, convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 (decreto Bersani), il
quale, per effetto delle modifiche così introdotte, dispone che “le attività
commerciali, come individuate dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
114, e di somministrazione di alimenti e bevande, sono svolte, tra l’altro,
senza i seguenti limiti e prescrizioni: […] il rispetto degli orari di apertura
e di chiusura, l’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché quello
della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio”. La
vigente normativa nazionale prevede dunque che le attività commerciali
non possano essere soggette a limiti in materia di orari di apertura e
chiusura dei relativi esercizi, essendo rimessa ogni decisione in materia al
libero apprezzamento degli operatori economici.
Deve ricordarsi, al riguardo, che anche la Corte costituzionale2
–
chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’articolo 31 del
D.L. n. 201 del 2011 – si è espressa a sostegno della necessità di preservare
gli obiettivi pro-concorrenziali perseguiti dal legislatore, osservando che la
rimozione dei limiti normativi concernenti il rispetto degli orari di apertura
e di chiusura degli esercizi commerciali, l’obbligo della chiusura
domenicale e festiva, nonché quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell’esercizio, attua “un principio di liberalizzazione,
rimuovendo vincoli e limiti alle modalità di esercizio delle attività
economiche”; essa “favorisce, a beneficio dei consumatori, la creazione di
un mercato più dinamico e più aperto all’ingresso di nuovi operatori e
amplia la possibilità di scelta del consumatore”, costituendo così una
misura coerente con l’obiettivo di promuovere la concorrenza e
1
AS901 Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza, 5
gennaio 2012.
2
Sentenza 11-19 dicembre 2012, n. 299.
3
proporzionata allo scopo di garantire l’assetto concorrenziale nel mercato
di riferimento relativo alla distribuzione commerciale.
Come è emerso dall’analisi effettuata dall’Autorità nel corso del
monitoraggio sullo stato di liberalizzazione degli orari di apertura dei
negozi3
, permangono ancora nelle legislazioni regionali, nonostante le
disposizioni nazionali e i principi espressi in merito dalla Corte
costituzionale, pervasive limitazioni in materia di orari di apertura degli
esercizi commerciali, con conseguenze anche sugli atti regolamentari,
adottati a livello locale.
L’Autorità è specificamente intervenuta nei confronti di diversi
provvedimenti limitativi della libertà di determinazione degli orari di
apertura degli esercizi commerciali adottati dalle Regioni e dalle
amministrazioni locali, sia esprimendo parere alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri, in merito alle valutazioni di compatibilità delle leggi regionali
con l’articolo 117, comma 2, lett. e), della Costituzione, sia facendo ricorso
ai poteri di cui all’articolo 21 bis della legge n. 287 del 1990, che
consentono all’Autorità di impugnare gli atti amministrativi lesivi della
concorrenza dinanzi al Tar4
.
Va rilevato, al riguardo, che nelle ipotesi in cui l’Autorità ha
espresso parere alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, favorevole alla
impugnativa delle leggi regionali o delle province autonome dinanzi alla
Corte costituzionale, questa ha poi dichiarato l’illegittimità costituzionale
di tali norme, in quanto in contrasto con la normativa statale di
liberalizzazione e in violazione dell’articolo 117, comma 2, lett. e), Cost.5
.
Con riferimento agli interventi ai sensi dell’articolo 21 bis della
legge n. 287 del 1990, l’azione dell’Autorità si è mostrata estremamente
efficace, avendo costantemente portato – in relazione agli aspetti segnalati
3
AS1065 Monitoraggio sullo stato di liberalizzazione degli orari dei negozi, 22 luglio 2013. 4
AS 1022, Comune di Bolzano, - Calendario delle chiusure domenicali e festive degli esercizi di vendita
alò dettaglio anno 2013, 28 febbraio 2013; AS1023 Comune di Merano (BZ) – Determinazione degli
orari di apertura e chiusura degli esercizi di vendita al dettaglio e delle chiusure domenicali e festive per
l’anno 2013, 28 febbraio 2013; AS1024 Comune di Catania – Disciplina dei nuovi orari di apertura e
chiusura al pubblico per gli esercenti l’attività di vendita al dettaglio in sede stabile, settore alimentare e
non alimentare per l’anno 2013, 28 febbraio 2013; AS1043 Comune di Storo – Orari di apertura e
deroghe domenicali e festive per gli esercizi di vendita al dettaglio, 3 maggio 2013. 5
Si vedano, ad esempio, sentenze della Corte costituzionale n. 27, del 13 febbraio 2013 (Regione
Toscana); n. 65, del 12 marzo 2013 (Regione Veneto); n. 38, dell’11 marzo 2013 (Provincia Autonoma di
Bolzano).
4
come restrittivi della concorrenza – all’adeguamento da parte delle
amministrazioni destinatarie del parere.
* * *
In questo contesto, il disegno di legge – pur mantenendo il principio
generale secondo cui le attività commerciali sono svolte senza dover
rispettare orari di apertura o chiusura o l’obbligo di chiusura domenicale,
festiva e infrasettimanale – reintroduce una serie di limitazioni e vincoli
alla libera determinazione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali che vanno nella direzione contraria rispetto a quella di una
piena liberalizzazione dello svolgimento delle attività economiche6
.
In particolare, l’articolo 1, comma 1, lettera a), che sostituisce il
comma d-bis) dell’art. 3 del D.L. n. 223 del 2006, prevede un’eccezione al
principio di libera determinazione delle modalità di svolgimento
dell’attività economica, individuando dodici giorni di chiusura obbligatoria
degli esercizi commerciali, corrispondenti con le principali festività
annuali. A tale disposizione ciascun esercente può “liberamente derogare
[…] fino a un massimo di sei giorni di chiusura obbligatoria, dandone
preventiva comunicazione al Comune competente per territorio secondo
termini e modalità stabiliti con decreto del Ministero dello sviluppo
economico da emanare, sentita l’Associazione nazionale dei comuni
italiani, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente
disposizione”. Gli obblighi di chiusura festiva non trovano applicazione
per le tipologie di attività di cui all’articolo 13, comma 1, del. D.lgs. n. 114
del 1998 e per le attività di somministrazione di alimenti e bevande.
Il disegno di legge, rispetto ad un contesto normativo in cui veniva
sancita la piena libertà di determinazione delle modalità di svolgimento
dell’attività economica, interviene quindi a frapporre ostacoli alla
liberalizzazione degli orari e delle giornate di apertura degli esercizi
commerciali, introducendo così – attraverso l’obbligo di chiusura
giornaliero previsto per le principali festività, solo parzialmente derogabile
dagli esercenti – un ostacolo al libero dispiegarsi delle dinamiche
concorrenziali.
6
Cfr. AS1147 Disciplina degli orari di apertura degli esercizi commerciali, 11 settembre 2014.
5
Va rilevato, al riguardo, che il principio della piena libertà delle
imprese in ordine alla definizione di orari e giornate di apertura degli
esercizi commerciali si è ormai affermato in gran parte dei Paesi europei,
molti dei quali – tra cui la Svezia, l’Irlanda, il Portogallo – hanno, come
l’Italia, eliminato ogni vincolo alle aperture domenicali e festive, in un
contesto in cui la tendenza è verso regole che introducano sempre maggiore
flessibilità e libertà nelle scelte relative alle modalità di svolgimento
dell’attività economica.
* * *
L’articolo 2 del disegno di legge prevede inoltre che i comuni,
individualmente o congiuntamente ad altri comuni contigui, possano
predisporre – a seguito di un processo di consultazione con le
organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese e dei lavoratori
dipendenti – “accordi territoriali non vincolanti per la definizione degli
orari e delle chiusure degli esercizi commerciali”, al fine di “assicurare
elevati livelli di fruibilità dei servizi commerciali da parte dei consumatori
e degli utenti, di promuovere un’offerta complessiva in grado di aumentare
l’attrattività del territorio e di valorizzare specifiche zone aventi più
marcata vocazione commerciale”, con la previsione di incentivi, anche
fiscali, a favore delle micro, piccole e medie imprese che aderiscono agli
accordi territoriali così definiti.
Si tratta indubbiamente di una previsione suscettibile di ricondurre la
definizione degli orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali alla
‘pianificazione’ degli enti locali, rischiando così di legittimare la
reintroduzione di limiti stringenti all’autonomia delle imprese.
La definizione degli orari e delle chiusure degli esercizi commerciali
viene infatti ancorata a parametri definiti in termini generici – la fruibilità
dei servizi, l’attrattività del territorio, la valorizzazione di specifiche zone a
maggiore vocazione commerciale, l’integrazione degli orari di esercizi
“affini e complementari” –, tali da lasciare agli enti locali ampi margini di
discrezionalità nella definizione di ‘calendari’ locali delle chiusure
domenicali e festive e degli orari di apertura dei negozi.
Deve rilevarsi, in merito, che tali accordi, seppure espressamente
definiti come “non vincolanti”, sono suscettibili di rappresentare un
6
parametro di riferimento idoneo a disincentivare comportamenti autonomi
degli operatori e, in definitiva, a limitare il margine di confronto
competitivo fra le imprese, soprattutto laddove il loro rispetto possa
tradursi in agevolazioni fiscali per gli esercenti che vi si conformino.
Simili preoccupazioni suscita anche la previsione di cui al comma 6
dell’articolo 2, che conferisce alle regioni – previa consultazione delle
organizzazioni regionali rappresentative delle categorie di consumatori,
imprese e lavoratori dipendenti – il compito di definire (lett. a)) i “criteri
parametri e strumenti” per l’individuazione delle aree nelle quali gli
accordi territoriali in materia di orari degli esercizi commerciali possono
essere adottati in forma coordinata tra diversi comuni.
La previsione in ordine al potere delle regioni, in uno con la potestà
dei comuni sulla definizione degli accordi territoriali, reintroduce una
competenza ad intervenire nelle materie della definizione delle modalità di
svolgimento delle attività commerciali, che l’articolo 31 del D.L. 201 del
2011 – sancendo la totale libertà di orari, sia in termini di ore di
funzionamento che di aperture domenicali e festive, di tutte le attività di
commercio e di somministrazione di alimenti e bevande su tutto il territorio
nazionale – aveva voluto azzerare.
In tal modo, le disposizioni del disegno di legge appaiono suscettibili
di comportare un aggravamento degli oneri burocratici e un appesantimento
dei livelli decisionali per lo svolgimento delle attività di impresa.
* * *
L’articolo 3, infine, attribuisce al Sindaco il potere di definire, per un
periodo non superiore a tre mesi, “gli orari di apertura dei pubblici esercizi
e delle attività commerciali e artigianali, in determinate zone del territorio
comunale interessate da fenomeni di aggregazione notturna, qualora
esigenze di sostenibilità ambientale o sociale, di tutela dei beni culturali, di
viabilità o di tutela del diritto dei residenti alla sicurezza o al riposo, alle
quali non possa altrimenti provvedersi, rendano necessario limitare
l’afflusso di pubblico in tali zone e orari”, aggiungendo tale inciso
all’articolo 50, comma 7, del Decreto Legislativo n. 267 del 2000.
Tale potere appare particolarmente penetrante nella misura in cui
consente ai sindaci di definire gli orari di apertura, in termini generali, per
7
“determinate zone del territorio comunale”; di contro, l’introduzione di
vincoli alla libera iniziativa economica dovrebbe essere limitata a quanto
strettamente necessario per il perseguimento di specifiche esigenze di
interesse pubblico, da valutare con riferimento ad ogni singolo caso di
specie, in ossequio al principio di proporzionalità.
* * *
Con riferimento alla reintroduzione di vincoli e limitazioni alla libera
determinazione, da parte delle imprese, degli orari e delle giornate di
apertura degli esercizi commerciali non possono, quindi, che sollevarsi
perplessità in ordine alla loro compatibilità rispetto ai principi a tutela della
concorrenza.
Il contesto in cui interviene il disegno di legge è ancora
caratterizzato, come si è detto, da notevoli vischiosità, a livello locale, che
ostacolano la possibilità – per tutti gli operatori economici – di determinare
in piena libertà gli orari di apertura degli esercizi commerciali secondo la
propria convenienza economica.
I dati che l’Autorità ha avuto modo di analizzare nel corso della
propria attività evidenziano che, sebbene gli esercizi commerciali di
maggiori dimensioni abbiano usufruito in una percentuale molto elevata
della liberalizzazione degli orari di apertura, migliorando così le condizioni
di offerta con indubbio vantaggio per i consumatori, essi hanno tuttavia
incontrato significativi ostacoli normativi e amministrativi all’esercizio di
tale facoltà, frapposti a livello regionale e locale.
Ad oggi, infatti, pur in un contesto in cui il legislatore nazionale ha
inteso eliminare ogni vincolo in ordine alla definizione, da parte delle
imprese, di orari e giorni di chiusura, si deve evidenziare come quasi tutte
le normative regionali, con qualche virtuosa eccezione, continuino a
mantenere significative limitazioni – in termini di definizione degli orari
giornalieri, di obbligo di chiusura domenicale e festiva salvo espressa
deroga, di contingentamento del numero massimo di aperture domenicali
festive nel corso dell’anno, di previsione della chiusura infrasettimanale per
mezza giornata – in contrasto con la normativa nazionale, con conseguenze
anche sugli atti regolamentari adottati a livello locale.
8
A fronte di tali resistenze, la strada da percorrere deve andare nel
senso di rimuovere tempestivamente e definitivamente gli ostacoli
normativi ed amministrativi ancora interposti a livello locale alla
liberalizzazione disposta dal legislatore nazionale; e non certo nella
direzione di reintrodurre tali limiti e di legittimare nuovi ruoli e
competenze in capo ai comuni e alle regioni nella definizione delle
modalità di svolgimento delle attività commerciali, suscettibili di essere
esercitati con grande discrezionalità.
Né la liberalizzazione può di fatto compiersi solo in seguito a
contenziosi giudiziari e dichiarazioni di illegittimità della Corte
costituzionale, dal momento che le imprese devono poter esercitare
liberamente i diritti riconosciuti dalla legge, senza costi o tempi
addizionali, che aggravano indebitamente lo sviluppo del mercato.
L’approvazione del disegno di legge rischia così di rappresentare un
‘passo indietro’ nel già difficoltoso processo di liberalizzazione e di
ammodernamento del settore della distribuzione commerciale, e si pone
peraltro in contrasto con la normativa comunitaria, in quanto è suscettibile
di reintrodurre significativi limiti all’esercizio di attività economiche aboliti
dal legislatore nazionale in attuazione del diritto comunitario.
L’Autorità auspica che le osservazioni rappresentate siano tenute
nella debita considerazione nell’ambito della discussione parlamentare.
http://www.agcm.it/trasp-statistiche/doc_download/4903-audizione-20150701.html