[color=red][b]Deliberazione n. 289/2015/PAR[/b][/color]
REPUBBLICA ITALIANA
[color=red][b]LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO[/b][/color]
nell’adunanza del 10 giugno 2015 composta da
Dott.ssa Elena BRANDOLINI Presidente f.f.
Dott. Giampiero PIZZICONI Primo Referendario
Dott. Tiziano TESSARO Primo Referendario
Dott. Francesco MAFFEI Referendario relatore
Dott.ssa Francesca DIMITA Referendario
Dott.ssa Daniela ALBERGHINI Referendario
VISTO l’art. 100, secondo comma, della Costituzione;
VISTO il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato
con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni;
VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
VISTO il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di
controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni
Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo,
deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000,
modificato da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza
n. 229 del 19 giugno 2008;
VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante “Disposizioni per
l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge cost.
18 ottobre 2001, n. 3”, ed in particolare, l’art. 7, comma 8°;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività
consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza
del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera
n.9/SEZAUT/2009/INPR del 3 luglio 2009 e, da ultimo dalla
deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del
17 novembre 2010;
VISTA la richiesta di parere del Sindaco di Mirano del 21 aprile
2015, acquisita al prot. CdC n. 2829 del 30 aprile 2015;
VISTA l’ordinanza n. 24 del 2015 con la quale il Presidente f.f. di
questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l’odierna
seduta;
UDITO il magistrato relatore, Dott. Francesco Maffei;
FATTO
[color=red][b]Il Sindaco del Comune di Mirano (VE), con la nota indicata in
epigrafe, ha posto un quesito inerente alla utilizzazione dei
risparmi di spesa conseguiti dall'Ente - a seguito dell'attuazione di
progetti di razionalizzazione delle spese correnti di cui all’art. 16,
commi 4 e 5 , del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv. dalla legge 15
luglio 2011, n. 111- per ripianare il recupero, a carico dei fondi
per il trattamento accessorio del personale dipendente, di somme
per trattamento accessorio erroneamente riconosciute ai
dipendenti comunali negli anni 2005-2009, come previsto dall’art.
4 del d.l. 6 marzo 2014,n. 16, convertito dalla legge 2 maggio
2014, n. 68.[/b][/color]
Nello specifico, il Sindaco fa presente che il Comune di Mirano è
stato oggetto di un'ispezione da parte della Ragioneria Generale
dello Stato nel corso dei mesi di febbraio e marzo 2010.
A seguito di tale ispezione, sono state rilevate alcune irregolarità
nella costituzione dei fondi produttività, parte variabile, degli anni
2005-2009 con conseguente erroneo riconoscimento di
retribuzioni accessorie (progetti finalizzati ex art. 15, commi 2 e
4, CCNL 1.04.1999, svolti dai dipendenti ma mai formalizzati da
parte dell'Amministrazione)- per complessivi € 271.210,24.
Del suddetto importo è stata disposta la trattenuta in otto rate
annuali di € 33.901,28, decorrenti dall'anno 2013 fino al 2020,
direttamente in fase di distribuzione della produttività individuale.
Il richiedente precisa, inoltre, che l'ispezione ministeriale non ha
comportato il riconoscimento di ipotesi responsabilità erariale in
capo ai coloro che hanno rivestito la carica di responsabili del
personale.
Sulla base di quanto sopra evidenziato e di quanto previsto dal
sopra citato art. 4 del d.l. n. 16/2014 - che prevede
espressamente la possibilità di compensare le somme da
recuperare anche attraverso l’utilizzo dei risparmi di spesa
derivanti dall’attuazione dei piani di cui ai commi 4 e 5 dell’art. 16
del d.l. n. 98/2011 - il Sindaco chiede se sia possibile
giuridicamente utilizzare una prima quota del 50% dei risparmi di
spesa conseguiti ai sensi dei commi 4 e 5 del citato art. 16, da
distribuire ai lavoratori come trattamento accessorio, e il
rimanente 50% dei risparmi debitamente certificati, al
riassorbimento parziale delle somme indebitamente erogate ai
dipendenti comunali nel quinquennio 2005-2009, tenuto conto
anche della circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri
prot. n. 10946 del 12.08.2014.
DIRITTO
La richiesta del Comune di Mirano è stata formulata ai sensi
dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003,n. 131.
In via preliminare, va affermata la sussistenza dei requisiti di
ammissibilità, soggettivi ed oggettivi, per la formulazione dei
pareri, secondo i criteri fissati dalla Sezione delle Autonomie della
Corte dei conti, con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con
deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006.
Alla luce dei sopra richiamati criteri, la richiesta di parere in
esame deve ritenersi soggettivamente ammissibile, con riguardo
sia all’ente interessato a ricever il parere, cioè il Comune, sia
all’organo che formalmente lo ha richiesto, il Sindaco, organo
politico di vertice e rappresentante legale dell’Ente.
In ordine poi alla sussistenza dei requisiti oggettivi, occorre
preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia
riconducibile alla materia della contabilità pubblica, nonché se
sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza,
unitamente alla considerazione che il quesito non può implicare
valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in
essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti
espletati.
Con riferimento alla tematica in questione, la Sezione ritiene sia
riconducibile al concetto unitario di contabilità pubblica, come
delineato dalla richiamata delibera n. 54/2010 della Sezioni
Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, e
successivamente ribadito con delibera n. 3/SEZAUT/2014/QMIG,
comprensivo anche delle questioni che risultino connesse “alle
modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici
obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di
coordinamento della finanza pubblica (…) contenuti nelle leggi
finanziarie, in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana
gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio”
(deliberazione n. 54/CONTR/2010).
In questa accezione di “contabilità pubblica” vanno certamente
ricondotte le questioni attinenti l’interpretazione ed applicazione
di norme che impongono il contenimento e la riduzione della
spesa pubblica, anche sotto il profilo delle spese in materia di
personale.
Per quanto riguarda la sussistenza degli altri requisiti di
ammissibilità oggettiva, la Sezione fa presente che, come
precisato nel documento d’indirizzo sopra richiamato, possono
rientrare nella funzione consultiva della Corte dei Conti le sole
“questioni volte ad ottenere un esame da un punto di vista
astratto e su temi di carattere generale”, al fine di evitare che, di
fatto, l’ausilio consultivo possa tradursi in un’intrusione nei
processi decisionali degli enti territoriali (delibera n.
3/SEZAUT/2014/QMIG, cit.). In questo senso, la richiesta di
parere avanzata dal Comune di Mirano, pur facendo riferimento
ad una specifica fattispecie concreta, può essere considerata
ammissibile, nei limiti in cui potranno essere indicati principi
utilizzabili anche da parte di altri enti, qualora insorgesse la
medesima questione interpretativa in ordine al rapporto tra l’art.
4, comma 2, del d.l. 16/2014 e l’art. 16, commi 4 e 5, del d.l.
98/2001, nell’ambito di valutazioni che restano comunque rimesse
alla esclusiva discrezionalità e competenza degli organi comunali
preposti.
Quanto al merito, la Sezione ritiene opportuno, ai fini di un
corretto inquadramento della questione, procedere ad una
preliminare disamina della normativa richiamata.
L’art. 4, comma 1, del d.l. 6 marzo 2014, n. 16, conv. dalla legge
2 maggio 2014, n. 68, introduce una peculiare disciplina in
materia di mancato rispetto dei vincoli finanziari posti alla
contrattazione integrativa ed all’utilizzo dei relativi fondi,
obbligando gli enti territoriali che non hanno rispettato tali vincoli
al recupero integrale delle somme indebitamente erogate.
La disposizione stabilisce, altresì, che il suddetto recupero debba
avvenire attraverso il graduale riassorbimento di quanto
indebitamente erogato, con quote annuali e per un numero
massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato
il superamento dei vincoli; a tale fine, è previsto che gli enti locali
adottino opportune misure di razionalizzazione organizzativa. Il
comma 2 del medesimo articolo prevede poi la possibilità, per gli
enti locali che abbiano rispettato il patto di stabilità interno, di
compensare le somme da recuperare anche attraverso l'utilizzo
non solo dei risparmi effettivamente derivanti dalle misure di
razionalizzazione organizzativa di cui comma 1 ma anche
attraverso l’utilizzo dei risparmi derivanti dall'attuazione
dell'articolo 16, commi 4 e 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n.
98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n.
111. Il riferimento è ai “piani triennali di razionalizzazione e
riqualificazione della spesa, di riordino e ristrutturazione
amministrativa, di semplificazione e digitalizzazione, di riduzione
dei costi della politica e di funzionamento, ivi compresi gli appalti
di servizio, gli affidamenti alle partecipate e il ricorso alle
consulenze attraverso persone giuridiche” previsti dal comma 4
del citato art. 16. In relazione ai suddetti piani, il comma 5 del
medesimo articolo, stabilisce che “le eventuali economie
aggiuntive effettivamente realizzate rispetto a quelle già previste
dalla normativa vigente, dall'art. 12 e dal presente articolo ai fini
del miglioramento dei saldi di finanza pubblica, possono essere
utilizzate annualmente, nell'importo massimo del 50 per cento,
per la contrattazione integrativa, di cui il 50 per cento destinato
alla erogazione dei premi previsti dall'articolo 19 del decreto
legislativo 27 ottobre 2009, n. 150”. Nella disposizione normativa
viene altresì precisato che le risorse in questione “sono utilizzabili
solo se a consuntivo è accertato, con riferimento a ciascun
esercizio, dalle amministrazioni interessate, il raggiungimento
degli obiettivi fissati per ciascuna delle singole voci di spesa
previste nei piani di cui al comma 4 e i conseguenti risparmi. I
risparmi sono certificati, ai sensi della normativa vigente, dai
competenti organi di controllo.”
In questo contesto normativo si colloca il quesito posto dal
Sindaco del Comune di Mirano che chiede se, rispetto ai risparmi
di spesa conseguiti ai sensi dei citati commi 4 e 5 dell’art. 16 del
d.l. 98/2011, sia possibile utilizzare una prima quota del 50% dei
risparmi di spesa effettivamente conseguiti per il trattamento
accessorio dei dipendenti ed il rimanente 50% dei risparmi
debitamente certificati, al riassorbimento parziale delle somme
indebitamente erogate ai dipendenti comunali nel quinquennio
2005-2009, ai sensi del citato comma 2 del d.l.16/2014, come
rilevato in occasione dell’ispezione della Ragioneria Generale dello
Stato.
A questo riguardo, la Sezione fa presente che una prima linea
interpretativa delle disposizioni sopra richiamate è stata tracciata
dal Comitato temporaneo, composto da rappresentanti delle
competenti amministrazioni centrali, regionali e locali in seno alla
Conferenza Unificata e costituito, sulla base della circolare
interministeriale n. 60/GAB del 12 maggio 2014, proprio al fine di
“fornire criteri per la corretta ed uniforme attuazione di quanto
previsto dall’art. 4 del d.l. 16/2014”. Tali orientamenti sono stati
successivamente recepiti nella circolare della Presidenza del
Consiglio dei Ministri n. 10946 del 12/08/2014 (richiamata dal
Sindaco nella richiesta di parere) contente “Indicazioni applicative
in materia di trattamento retributivo accessorio del personale di
regioni ed enti locali. Articolo 4, del decreto legge 6 marzo 2014,
n. 16 recante “Misure conseguenti al mancato rispetto di vincoli
finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei
relativi fondi”. Con riferimento alla specifica disciplina di cui al
comma 2 dell’art. 4, nel documento richiamato viene
espressamente evidenziato che il recupero delle quote eccedenti i
vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa
debba essere effettuato con la “prioritaria” destinazione a tal fine
dei risparmi di spesa effettivamente determinatisi a seguito
dell’adozione delle misure di razionalizzazione organizzativa ci cui
al comma 1, del medesimo articolo nonché derivanti
dall’attuazione dell’articolo 16, commi 4 e 5, del d.l. 98/2011.
Con riferimento questi ultimi viene inoltre precisato che il
risparmio destinabile allo scopo compensativo può essere anche il
cento per cento di quello conseguente all’adozione di piani
triennali di razionalizzazione e riqualificazione della spesa,
peraltro al netto delle economie già previste dalla normativa
vigente, poiché “non si tratta di destinare risorse aggiuntive alla
contrattazione collettiva decentrata (in questo caso limitate a una
quota massima del 50% del risparmio stesso) bensì – e viceversa
– alla copertura delle quote di fondo decentrato da recuperare per
superamento dei vincoli finanziari”.
Infine, viene evidenziato che qualora non sussistano i presupposti
per l’applicazione di queste misure (come ad esempio, in caso di
mancato rispetto del patto di stabilita o per insufficienza dele
risorse garantite da questi interventi) gli enti dovranno
provvedere al recupero attraverso le misure di razionalizzazione
organizzativa previste dal primo comma dell’art. 4.
La Sezione condivide il suddetto orientamento interpretativo
ritendo che sia conforme alla ratio della disciplina introdotta dalle
disposizioni in argomento che è quella di individuare un percorso
guidato per recuperare, sebbene in via graduale, le somme
attribuite al di fuori dei vincoli economici e normativi prescritti
per la contrattazione integrativa che una lettura, come quella
proposta dal Comune di Mirano, non consentirebbe.
[color=red][b]Pertanto, il recupero delle quote eccedenti il legittimo limite di
spesa in materia di contrattazione integrativa, nel caso in cui
l’ente volesse avvalersi della possibilità di compensazione, deve
essere inteso come prioritario rispetto all’utilizzo delle economie
in argomento.[/b][/color] In questo caso, quindi, l’ente dovrà destinare i
risparmi conseguiti ai sensi dell’art. 16, comma 4, d.l. 98/2011
innanzitutto al graduale recupero delle somme indebitamente
erogate, suddivise in quote annuali e, solo in un secondo
momento, procedere alla distribuzione quanto eventualmente
avanzato, a titolo di trattamento accessorio, nelle percentuali
stabilite dal legislatore nel comma 5 del citto art. 16.
Con riferimento alla individuazione delle economie in argomento,
questa Sezione ne ribadisce il carattere peculiare (il legislatore le
presenta come “economie aggiuntive”, conseguite cioè attraverso
una ulteriore razionalizzazione della spesa di personale, ossia
risparmi di spesa “ulteriori” rispetto a quelli imposti dal patto di
stabilità e dalla normativa vigente in materia) e specifico, nel
senso che la norma prevede espressamente che devono essere
debitamente certificate dai competenti organi di controllo, per
ciascuna delle singole voci di spesa previste dai Piani di
razionalizzazione, previa verifica del raggiungimento degli
obiettivi assegnati ai dipendenti coinvolti e al netto di eventuali
oneri indiretti a carico dell’ente.
La Sezione fa inoltre presente che, sulla questione dell’utilizzo dei
risparmi di cui all’art. 16 del d.l. 98/2011, in relazione alla loro
destinazione ai fini del trattamento accessorio dei dipendenti e del
rispetto dei relativi limiti stabiliti dal legislatore, si è già espressa
in funzione nomofilattica, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.l. 10
ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n.
213, la Sezione delle Autonomie con la deliberazione n.
2/SEZAUT/2013/QMIG.
In quella sede, la Sezione delle Autonomie ha ribadito il carattere
strutturale del limite stabilito la legislatore in ordine alle risorse
da destinare al trattamento economico accessorio del personale
degli enti locali di cui all’art. 9, comma 2 bis del d.l. 78/2010. Si
tratterebbe di un vincolo “diretto a stabilire il limite massimo
delle risorse che possono affluire ai fondi unici per un uso
indistinto e generalizzato”, trattandosi di una norma di stretta
interpretazione - come riconosciuto anche dalle Sezioni Riunite in
sede di controllo, con la deliberazione n. 51/CONTR/2011 – posto
che la ratio di questa regola generale sarebbe proprio quella di
“porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione
destinati alla generalità dei dipendenti dell’ente pubblico”.
Pertanto, sulla base dei principi compendiati dalla Sezione delle
Autonomie nella sopra citata deliberazione, l’unica deroga
compatibile con la ratio del divieto in argomento, in merito alla
possibilità di esercitare il potere discrezionale di destinazione
delle economie risultanti dai processi di attuazione dei piani
triennali di razionalizzazione della spesa, atterrebbe alla quota di
risorse (corrispondente all’importo massimo del 25 per cento delle
economie effettivamente realizzate) che è stata resa disponibile
“per la remunerazione delle prestazioni suppletive del personale
in servizio, direttamente e proficuamente coinvolto nelle
specifiche iniziative individuate dai suddetti piani di
ristrutturazione dei servizi e di razionalizzazione dei processi
decisionali ed operativi finalizzati ad un accrescimento della
produttività e dell’efficienza”.
[b]Di conseguenza, anche nell’ipotesi di destinazione di una
eventuale quota delle suddette economie aggiuntive (residua
rispetto alla destinazione prioritaria sopra evidenziata) a favore
del trattamento accessorio dei dipendenti, si dovrà tener
comunque conto del carattere cogente del principio di generale [/b]
[b]riduzione della spesa del personale, anche in relazione ai limiti
posti dal legislatore in materia di trattamento accessorio dall’art.
9, comma 2 bis, del d.l. 78/2010[/b], ribadito dalla Sezione delle
Autonomie e dell’orientamento interpretativo, espresso nella
medesima sede, in base al quale “la possibilità concreta di
integrare le risorse finanziarie variabili destinate alla
contrattazione decentrata integrativa, in deroga al tetto di spesa
previsto dal comma 2 bis, è subordinata al conseguimento di
effettive economie di spesa risultanti dai processi di attuazione
dei piani di razionalizzazione e riqualificazione della spesa di cui
ai commi 4 e 5 dell’art. 16 … quale effetto di specifiche iniziative
volte al perseguimento di puntuali obiettivi incremento della
produttività individuale del personale interno all’Amministrazione
da realizzare mediante il diretto coinvolgimento delle unità
lavorative in mansioni suppletive rispetto agli ordinari carichi di
lavoro”.
[b]Resta chiaro che nella distribuzione dei risparmi conseguiti in
questo modo, ai fini della compensazione di cui al comma 2
dell’art. 4 del d.l. 16/2014, oltre alla priorità della loro
destinazione si dovranno comunque rispettare tutte le ulteriori
condizioni e presupposti previsti dalla disposizioni in argomento;
ci si riferisce al rispetto del patto di stabilità interno, alla
copertura della quota annua stabilita ed all’esplicito requisito del
numero massimo di annualità previste (ai fini del recupero) che
non deve essere superiore a quelle in cui si è verificato il
superamento di tali vicoli.[/b]
PQM
La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei
termini sopra indicati.
Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del
Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Mirano.
Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 10
giugno 2015.
F.to Il Magistrato relatore F.to Il Presidente f.f.
Dott. Francesco Maffei Dott.ssa Elena Brandolini
Depositato in Segreteria il 12 giugno 2015.
F.to Il Direttore di Segreteria
Dott.ssa Raffaella Brandolese
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