Avvocati possono pubblicizzare la propria attività online - AGCM 15/6/2015
[color=red][b]Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato[/b][/color]
BOLLETTINO N. 21 DEL 15 GIUGNO 2015
I748B - CONDOTTE RESTRITTIVE DEL CNF
Provvedimento n. 25487
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 27 maggio 2015;
SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini;
VISTO l’articolo 101 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE);
VISTA la Legge 10 ottobre 1990, n. 287;
VISTO in particolare l’articolo 15, comma 2, della citata Legge, nella parte in cui prevede che, in
caso di inottemperanza alla diffida di cui al comma 1 dello stesso articolo, l'Autorità applica la
sanzione amministrativa pecuniaria fino al dieci per cento del fatturato ovvero, nei casi in cui sia
stata applicata la sanzione di cui al comma 1, di importo non inferiore al doppio della sanzione già
applicata con un limite massimo del dieci per cento del fatturato, determinando altresì il termine
entro il quale il pagamento della sanzione deve essere effettuato;
VISTA la Legge 24 novembre 1981, n. 689;
VISTO il proprio provvedimento n. 25154 del 22 ottobre 2014, con il quale è stato accertato che il
Consiglio Nazionale Forense (CNF), in violazione dell’art. 101 TFUE, ha posto in essere un’intesa
unica e continuata, restrittiva della concorrenza, consistente nell’adozione di due decisioni volte a
limitare l’autonomia dei professionisti rispetto alla determinazione del proprio comportamento
economico sul mercato, stigmatizzando quale illecito disciplinare la richiesta di compensi inferiori
ai minimi tariffari e limitando l’utilizzo di un canale promozionale e informativo attraverso il
quale si veicola anche la convenienza economica della prestazione professionale;
VISTI i punti (b) ed (e) del dispositivo del citato provvedimento, con i quali, rispettivamente, si
ordina al CNF di assumere misure atte a porre termine all’infrazione accertata, dandone adeguata
comunicazione agli iscritti, e di comunicare tali adempimenti all’Autorità, trasmettendo una
specifica relazione entro il 28 febbraio 2015;
VISTO il punto (c) del dispositivo del citato provvedimento, con il quale si diffida il CNF dal
porre in essere in futuro comportamenti analoghi a quello oggetto dell’infrazione;
VISTI gli atti del procedimento;
CONSIDERATO quanto segue:
I. IL PROVVEDIMENTO DI CONCLUSIONE DELL’ISTRUTTORIA I748 – CONDOTTE
RESTRITTIVE DEL CNF
1. Con provvedimento n. 25154 del 22 ottobre 2014, l'Autorità ha accertato che “[color=red][b]il Consiglio
Nazionale Forense [CNF n.d.r.], in violazione dell’articolo 101 del TFUE, ha posto in essere
un’infrazione unica e continuata, restrittiva della concorrenza, consistente nell’adozione di due
decisioni volte a limitare l’autonomia dei professionisti rispetto alla determinazione del proprio
comportamento economico sul mercato, stigmatizzando quale illecito disciplinare la richiesta di
compensi inferiori ai minimi tariffari [circolare n. 22-C/2006 ndr] e limitando l’utilizzo di un
canale promozionale e informativo attraverso il quale si veicola anche la convenienza economica
delle prestazioni professionali [parere n. 48/2012 n.d.r.][/b][/color]”1. Infatti, la circolare ed il parere
miravano a limitare direttamente e indirettamente la concorrenza tra i professionisti basata sulle
condizioni economiche dell’offerta dei servizi professionali, con evidente svantaggio per i
consumatori finali2.
2. In particolare, la circolare n. 22-C/2006, pubblicata unitamente e quale premessa alle
disposizioni in materia di tariffe prima e di parametri poi, prevedeva, inter alia, che “il fatto che le
tariffe minime non siano più obbligatorie non esclude che – sempre civilisticamente parlando – le
parti contraenti possano concludere un accordo con riferimento alle tariffe come previste dal D.M.
Tuttavia, nel caso in cui l’avvocato concluda patti che prevedano un compenso inferiore al minimo
tariffario, pur essendo il patto legittimo civilisticamente, esso può risultare in contrasto con gli
artt. 5 e 43 c. II del codice deontologico”, segnatamente con i criteri del decoro e della dignità
professionale ivi contenuti.
Il parere n. 48/2012, invece, sussumeva nella fattispecie deontologica dell’accaparramento della
clientela l’attività pubblicitaria svolta dai professionisti attraverso l’uso di piattaforme quali
AmicaCard, ritenendo che le stesse consentono al professionista, dietro pagamento di un
corrispettivo, di “pubblicizz[are] l’attività del suo studio evidenziando la misura percentuale dello
sconto riservato ai titolari della carta” effettuando, in tal modo, “un’offerta generalizzata al
pubblico, il cui elemento distintivo è rappresentato dalla vantaggiosità dello sconto prospettato
dal professionista offerente, mentre rimangono del tutto aspecifici ed indeterminati la natura e
l’oggetto dell’attività al medesimo richiesta”, aggiungendo che “il sito costituisce […] un canale
di informazione – concentrato sul prevalente aspetto della mera convenienza economica del
servizio offerto […]”, comportando “lo svilimento della prestazione professionale da contratto
d’opera intellettuale a questione di puro prezzo”.
3. Come risulta dal provvedimento di chiusura dell’istruttoria, alla data di adozione dello stesso,
l’infrazione accertata risultava ancora in corso3.
Infatti, mentre nel corso del procedimento istruttorio, la circolare n. 22-C/2006 era stata rimossa
dalla banca dati del CNF, dove era pubblicata unitamente alle tariffe ministeriali (e poi anche ai
parametri)4, il parere n. 48/2012 continuava ad essere pubblicato sia nella sezione “circolari e
pareri” della banca dati del CNF, sia nella sezione del sito web dedicata alla deontologia forense
(www.codicedeontologico-cnf.it), entrambe accessibili a chiunque dalla homepage del sito
istituzionale del CNF, e non risultavano atti di revoca dello stesso comunicati agli iscritti5.
4. Con specifico riferimento alla natura restrittiva del parere n. 48/2012, nel citato provvedimento,
l’Autorità aveva rilevato che il parere “introduce una restrizione della concorrenza tra i
professionisti sottoposti alla vigilanza del CNF, impedendo loro di utilizzare determinate
piattaforme digitali per pubblicizzare i propri servizi professionali, anche con riguardo alla
componente economica degli stessi [...]”6, pertanto esso “limita l’impiego da parte degli avvocati
di un importante canale messo a disposizione dalle nuove tecnologie per la diffusione
dell’informazione circa la natura e la convenienza dei servizi professionali offerti, potenzialmente
in grado di raggiungere un ampio numero di consumatori sul territorio nazionale. Piattaforme
quali AmicaCard, infatti, costituiscono un mezzo idoneo per fornire agli avvocati nuove
opportunità professionali, offrendo loro una maggiore capacità di attrazione di clientela rispetto
alle tradizionali forme di comunicazione pubblicitaria; inoltre, tali strumenti permettono agli
avvocati di penetrare nuovi mercati, consentendo di mettere in concorrenza servizi offerti da
professionisti anche geograficamente distanti tra loro. Gli avvocati, come noto, pur essendo
iscritti presso uno specifico albo circondariale, possono liberamente esercitare la propria attività
professionale sull’intero territorio nazionale, dovendo, esclusivamente nel caso di attività
giudiziale, munirsi di un domiciliatario per ricevere la notifica degli atti processuali, laddove non
abbiano una sede nel luogo dove si trova l'autorità giudiziaria presso la quale il giudizio è in
corso”7.
5. Nel provvedimento, inoltre, l’Autorità dava conto dei vantaggi economici e della funzione procompetitiva
svolta dalla pubblicità in un’economia di mercato8, rigettando poi l’argomentazione
del CNF secondo cui sarebbe legittima la pubblicità effettuata dagli avvocati utilizzando siti con
nomi di dominio propri, mentre sarebbe deontologicamente scorretto l’utilizzo di siti messi a
disposizione da terzi per svolgere la medesima attività9.
In relazione a quest’ultimo aspetto, infatti, nel citato provvedimento si afferma espressamente che
“appare inoltre artificiosa e non condivisibile la distinzione, effettuata dal CNF, tra la pubblicità
veicolata dai professionisti tramite propri siti web, considerata legittima, e quella veicolata
tramite le vetrine online quali AmicaCard, che il CNF ritiene invece in violazione della norma
deontologica relativa all’accaparramento della clientela. La distinzione, basata sul fatto che nel
primo caso il sito web è accessibile alla generalità degli utenti, mentre nel secondo caso lo
sarebbe solo agli iscritti al circuito attraverso il quale si pubblicizza l’attività professionale,
appare capziosa e in ogni caso non risulta corrispondente alla realtà dei fatti nel caso di specie.
E’ infatti emerso che le vetrine di AmicaCard e le informazioni ivi contenute sono accessibili a
chiunque navighi sul web, mentre ciò che è riservato agli iscritti al circuito è unicamente il
vantaggio economico, consistente in uno sconto sul compenso professionale che il professionista si
impegna a riconoscere agli affiliati al circuito AmicaCard.
In ogni caso, anche qualora ciò non fosse, e la pubblicità online fosse visibile esclusivamente da
un numero ristretto di utenti, segnatamente gli affiliati al circuito in questione, ciò non muterebbe
la natura pubblicitaria della comunicazione e il rilievo per i consumatori destinatari delle
informazioni ivi contenute. Del resto anche la pubblicità su riviste generali o specializzate, ovvero
le inserzioni su guide tematiche o su rubriche quali, ad esempio, le Pagine Gialle, sono visibili
esclusivamente da coloro che acquistano o ricevono tali pubblicazioni, ma la legge non prevede
alcun trattamento maggiormente restrittivo per queste forme di pubblicità rispetto a quella per
esempio veicolata attraverso cartelloni pubblicitari o via etere.
D’altra parte né la riforma Bersani né i successivi interventi di liberalizzazione in materia di
pubblicità dei professionisti, compresa da ultimo la legge di riforma dell’ordinamento forense,
introducono distinzioni tra la pubblicità diretta alla generalità degli utenti/consumatori e quella
diretta a un gruppo ristretto degli stessi, risultando entrambe forme lecite di comunicazione delle
informazioni professionali”10.
6. L’Autorità rigettava, infine, le argomentazioni del CNF volte a giustificare la restrizione
concorrenziale provocata dal parere n. 48/2012 sulla base della pretesa idoneità della stessa a
perseguire in maniera proporzionata obiettivi di interesse generale, rilevando inoltre come il
legislatore nella c.d. riforma Bersani – prima – e nella legge forense – poi – abbia sancito la
legittimità della pubblicità professionale11, anche mediante strumenti informatici, senza
distinguere in base all’appartenenza degli stessi ai professionisti o all’accessibilità agli stessi da
gruppi più o meno ampi di utenti/consumatori12.
II. L’INOTTEMPERANZA ALLA LETTERA (B) ed (E) DEL DELIBERATO DEL
PROVVEDIMENTO n. 25154 del 22 ottobre 2014
a) Fatto
7. Il provvedimento dell’Autorità n. 25154 del 22 ottobre 2014 prescriveva la trasmissione da parte
del CNF, entro il 28 febbraio 2015, di una relazione scritta finalizzata ad illustrare le misure
assunte dal CNF per porre termine all’infrazione dell’art. 101 TFUE accertata nel provvedimento
stesso, come disposto dalla lettera b) del dispositivo.
Essendo trascorso il termine sopra indicato, il CNF, con comunicazione del 14 aprile 2015, veniva
sollecitato a presentare la citata relazione prevista dalla lettera e) del dispositivo13.
A tale richiesta non seguiva, tuttavia, alcuna risposta da parte del CNF.
[color=red][b]8. Da accertamenti, effettuati in data 7, 13 e 21 maggio 2015, è emerso che il parere n. 48/2012
risulta ancora pubblicato nel sito istituzionale del CNF, sia nella sezione dedicata alla deontologia
professionale (www.codicedeontologico-cnf.it), dove sono raccolti i pareri, la prassi e le sentenze
in materia deontologica, sia nella banca dati del CNF, nella sezione “circolari e pareri”, accessibile
dalla homepage del sito istituzionale dello stesso14.[/b][/color]
è inoltre emerso che non risultano pubblicati sul sito del CNF atti e/o comunicazioni di revoca del
parere n. 48/2012.
b) Valutazioni e conclusioni sull’inottemperanza alla lettera (b) ed (e) del deliberato del
provvedimento n. 25154 del 22 ottobre 2014
[color=red][b]9. Dalle evidenze raccolte e dal comportamento passivo tenuto dal CNF a seguito della chiusura
dell’istruttoria emerge che il Consiglio non si è conformato a quanto deliberato nel provvedimento
adottato dall’Autorità il 22 ottobre 2014, lettere b) ed e), a mente del quale il CNF avrebbe dovuto
adottare “misure atte a porre termine all’infrazione dandone adeguata comunicazione agli iscritti”
e comunicare le stesse all’Autorità mediante specifica relazione scritta, entro il 28 febbraio 2015.[/b][/color]
10. Infatti, il CNF non ha provveduto a revocare il parere n. 48/2012 dandone adeguata
comunicazione agli iscritti, in tal modo perpetuando la restrizione concorrenziale oggetto
dell’accertamento istruttorio.
---------------------------
[i]1 Cfr. lett. a) del deliberato del provvedimento finale, adottato a conclusione dell’istruttoria relativa al caso I748,
provvedimento n. 25154 del 22 ottobre 2014, notificato al CNF in data 14 novembre 2014 e pubblicato in Boll. n. 44/2014.
2 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 108 e 146.
3 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., 158.
4 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 37-40 e 157.
5 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 46 e 158.
6 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 125.
7 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 126-127.
8 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 128-130.
9 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para 63-65 e 131.
10 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 131-133.
11 Si ricorda che, per legge prevede quali uniche condizioni per la legittimità della pubblicità degli avvocati che le
informazioni trasmesse siano “trasparenti, veritiere, corrette e non devono essere comparative con altri professionisti,
equivoche, ingannevoli, denigratorie o suggestive” e facciano “riferimento alla natura e ai limiti dell’obbligazione
professionale” (cfr. art. 10, commi 2 e 3, L. n. 247/2012), senza menzionare ulteriori requisiti quali il “decoro e la dignità
professionali”.
12 Cfr. AGCM, provv. n. 25154, cit., para. 135-138, nonché 131-133.
13 Cfr. doc. 1.
14 Cfr. doc. 2, 3 e 4.[/i]
http://www.agcm.it/trasp-statistiche/doc_download/4883-21-15.html
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http://www.italiaoggi.it/news/dettaglio_news.asp?id=201506162100002122&chkAgenzie=ITALIAOGGI&sez=newsPP&titolo=Avvocati,%20ok%20alla%20pubblicit%C3%A0%20online
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