Corte dei Conti: Comuni possono pagare ASSICURAZIONE ai VOLONTARI
[color=red][b]Lombardia/192/2015/PAR[/b][/color]
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
Dott. Gianluca Braghò Presidente f.f.
Dott.ssa Laura De Rentiis Primo referendario
dott. Donato Centrone Referendario
dott. Andrea Luberti Referendario
dott. Paolo Bertozzi Referendario
dott. Cristian Pettinari Referendario
dott. Giovanni Guida Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro Referendario (relatore)
nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2015
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000,
che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17
dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito
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i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della
legge n. 131/2003;
Vista la nota 11 marzo 2015 (prot. Comune n. 1006), ricevuta dalla Corte dei conti il 16 marzo
2015 (prot. n. 2590), con la quale il Sindaco del Comune di Camisano ha chiesto un parere in
materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio
odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta;
Udito il relatore, dott.ssa Sara Raffaella Molinaro
Premesso che
Il Sindaco del Comune di Camisano ha formulato una richiesta di parere in merito alla
possibilità di stipulare “apposite polizze per garantire ai volontari adeguata copertura
assicurativa contro infortuni, malattie connesse allo svolgimento dell’attività e per la
responsabilità civile” in considerazione del fatto che “molto spesso cittadini singoli chiedono di
poter prestare servizio volontario a titolo individuale a favore del Comune in diversi ambiti:
biblioteca, uffici, tenuta del verde, manutenzione edifici ecc.”
In merito all’ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall’art.
7, comma 8 della Legge n. 131 del 2003 che, innovando nel sistema delle tradizionali funzioni
della Corte dei conti, dispone che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane
possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di
contabilità pubblica.
Con atto del 27 aprile 2004, la Sezione delle Autonomie ha dettato gli indirizzi e i criteri
generali per l’esercizio dell’attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati
alla richiesta e l’ambito oggettivo della funzione.
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Occorre pertanto verificare preliminarmente la sussistenza del requisito soggettivo e di quello
oggettivo, al fine di accertare l’ammissibilità della richiesta in esame.
La richiesta di parere è da considerarsi ammissibile sotto il profilo soggettivo dal momento che
il comune rientra nel novero degli enti che possono richiedere pareri alle Sezioni regionali di
controllo ai sensi dell’art. 7, comma 8, della legge 6 giugno 2003, n. 131 e, nell’ambito
dell’amministrazione comunale, il sindaco è l’organo istituzionalmente legittimato a richiedere il
parere in quanto rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, la richiesta è ammissibile, vertendo
sull’applicazione di norme riguardanti la contabilità pubblica, materia sulla quale, ai sensi della
l. n. 131/2003, possono essere resi pareri dalle Sezioni regionali di controllo.
L’ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalle Sezioni Autonomie
nel citato atto d’indirizzo del 27 aprile 2004, nonché nella deliberazione n. 5 del 17 febbraio
2006, deve ritenersi riferito alla “attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi
di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri,
l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio,
la gestione delle spese, l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.
Le Sezioni riunite in sede di controllo, nell’esercizio della funzione di orientamento generale
assegnata dall’art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno evidenziato che, in una visione
dinamica della contabilità pubblica - che sposta l’angolo visuale dal tradizionale contesto della
gestione del bilancio a quello inerente ai relativi equilibri - talune materie, estranee, nel loro
nucleo originario, alla contabilità pubblica, possono ritenersi ad essa riconducibili per effetto
della particolare considerazione loro riservata dal legislatore nell’ambito della funzione di
coordinamento della finanza pubblica (delibera n. 54 del 2010). Si è precisato, infatti, che la
funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve
svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse
pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di
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coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana
gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio.
Tanto premesso, la richiesta di parere in esame è da ritenere ammissibile.
Esame nel merito
Occorre preliminarmente precisare che la decisione da parte dell’Amministrazione sulle
modalità interpretative delle norme di contabilità è frutto di valutazioni proprie dell’Ente
medesimo, rientranti nelle prerogative dei competenti organi decisionali, pur nel rispetto delle
previsioni legali e nell’osservanza delle regole di sana gestione finanziaria e contabile.
Cionondimeno il Comune richiedente potrà tenere conto, nelle determinazioni di propria
competenza, dei principi generali enunciati in sede interpretativa nel presente parere.
Il quesito verte sulla possibilità di stipulare “apposite polizze per garantire ai volontari adeguata
copertura assicurativa contro infortuni, malattie connesse allo svolgimento dell’attività e per la
responsabilità civile” in considerazione del fatto che “molto spesso cittadini singoli chiedono di
poter prestare servizio volontario a titolo individuale a favore del Comune in diversi ambiti:
biblioteca, uffici, tenuta del verde, manutenzione edifici ecc.”.
Al riguardo si ritiene opportuno svolgere alcune considerazioni di carattere preliminare. E ciò
anche al fine di evitare l’instaurazione surrettizia di forme di lavoro alle dipendenze della
pubblica amministrazione non disciplinate dalla legge, ancorché a titolo precario, interinale e
occasionale.
Il lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione è presidiato dalla generale previsione
di accesso tramite concorso, passibile di essere superata solo in forza di una disposizione di
legge (art. 97, comma 4).
La modalità di ingresso agli impieghi pubblici tramite concorso costituisce, da un lato, uno
strumento al servizio del buon andamento dell’agire pubblico (art. 97 Cost.), in quanto volto ad
individuare il miglior candidato per la posizione bandita, e, dall’altro lato, presidia il diritto di
tutti i cittadini ad accedere agli uffici pubblici (art. 51 Cost.) quale strumento per promuovere
l’uguaglianza e rimuovere gli ostacoli che di fatto la limitano (art. 3 Cost.).
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Il rapporto di lavoro subordinato riveste un carattere necessariamente oneroso in aderenza al
dettato dell’art. 36 della Costituzione, in forza del quale “Il lavoratore ha diritto ad una
retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad
assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa”.
L’art. 2094 c.c. qualifica come prestatore di lavoro subordinato chi si obbliga mediante
retribuzione a prestare il proprio lavoro alle dipendenze e sotto la direzione del datore di lavoro.
L’onerosità è garantita dall’art. 2126 c.c. anche nel caso di nullità o annullamento del contratto
di lavoro non derivante da illiceità dell’oggetto o della causa, allorquando è riconosciuto il diritto
al trattamento retributivo per la prestazione di fatto svolta dal lavoratore.
Il carattere necessariamente oneroso del rapporto di lavoro subordinato discende, con
riferimento agli enti locali, dall’art. 90, comma 2, TUEL, ai sensi del quale “al personale assunto
con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo
nazionale di lavoro del personale degli enti locali”. (Sezione Campania 155/2014/PAR).
Le eccezioni alla necessaria onerosità del rapporto di lavoro possono essere previste soltanto
dalla legge. Fra esse rileva in tale sede il lavoro prestato gratuitamente nelle organizzazioni di
volontariato.
Nella prospettiva di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini sulla base del principio di
sussidiarietà orizzontale, la legge n. 91/266 ha, infatti, introdotto nell’ordinamento la figura
soggettiva delle organizzazioni di volontariato, che persegue finalità di carattere sociale, civile e
culturale per il tramite degli aderenti. Costoro devono prestare la propria opera in modo
personale, spontaneo e gratuito, senza scopo di lucro neppure indiretto, esclusivamente per fini
di solidarietà.
Ai sensi dell’art. 4 della legge n. 266/1991 “Le organizzazioni di volontariato debbono
assicurare i propri aderenti, che prestano attività di volontariato, contro gli infortuni e le
malattie connessi allo svolgimento dell'attività stessa, nonché per la responsabilità civile verso i
terzi.
Con decreto del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, da emanarsi entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono individuati meccanismi
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assicurativi semplificati, con polizze anche numeriche o collettive, e sono disciplinati i relativi
controlli”.
Con specifico riferimento ai soggetti beneficiari di ammortizzatori e di altre forme di
integrazione e sostegno del reddito previste dalla normativa vigente, coinvolti in attività di
volontariato a fini di utilità sociale in favore di Comuni o enti locali, l’art. 12 del d.l. n. 90/2014,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 114/2014 istituisce in via sperimentale, per il
biennio 2014-2015, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali “un Fondo finalizzato a
reintegrare l'INAIL dell'onere conseguente alla copertura degli obblighi assicurativi contro le
malattie e gli infortuni, tenuto conto di quanto disposto dall' articolo 4 della legge 11 agosto
1991, n. 266”.
L’art. 7 della legge-quadro sul volontariato prevede la possibilità che “Lo Stato, le regioni, le
province autonome, gli enti locali e gli altri enti pubblici possono stipulare convenzioni con le
organizzazioni di volontariato iscritte da almeno sei mesi nei registri di cui all'articolo 6 e che
dimostrino attitudine e capacità operativa”. In tale contesto il comma 3 del medesimo articolo
stabilisce espressamente che “La copertura assicurativa di cui all'articolo 4 è elemento
essenziale della convenzione e gli oneri relativi sono a carico dell'ente con il quale viene
stipulata la convenzione medesima”.
[color=red][b]Nei limiti anzidetti è, pertanto, consentito all’ente locale di avvalersi di lavoro prestato
gratuitamente in regime di volontariato, con le riferite conseguenze in punto di copertura
assicurativa.[/b][/color]
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione.
Il Relatore Il Presidente f.f.
(Sara Raffaella Molinaro) (Gianluca Braghò)
Depositata in Segreteria
l’11 maggio 2015
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
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