PARERI PREVENTIVI, prassi legittima ma NON IMPUGNABILI - Sent. 27/4/2015
[color=red][b]T.R.G.A. Trento, Sezione Unica, 27 aprile 2015 n. 170[/b][/color]
FATTO e DIRITTO
1.1. Massimo Pizzato e Anna Helander sono proprietari a Trento di un immobile di tre piani (censito a p.ed. 504,1 sub nn. 1 e 2, in z.t.o. B2), che essi vorrebbero ristrutturare, con la fusione del piano terreno e del primo in un’unica unità abitativa, l’eliminazione della scala interna di collegamento tra i piani e la costruzione di una scala esterna per raggiungere direttamente il secondo.
1.2.1. Il progettista, nel febbraio 2014, sottopose preventivamente al Comune due quesiti sull’intervento, accompagnati da un progetto di massima e da un parere legale.
1.2.2. Con il primo quesito si chiedeva di conoscere “se, in relazione alla fattibilità del progetto edilizio presentato, sia legittimo sfruttare tutta la volumetria esistente, già regolarmente assentita nei titoli edilizi rilasciati, ed in particolare se sia legittimo utilizzare la cubatura del vano scala comune, in quanto cubatura già assentita (come dimostrato dal parere legale allegato alla richiesta), per il ricavo di un disimpegno e di un bagno, al piano terra, e di un altro bagno, al piano primo, della unità abitativa da realizzare mediante l'incorporamento dei primi due piani”.
1.2.2. Nel secondo quesito, poi, si domandava “se l'ufficio tecnico condivide il parere legale allegato, laddove si sostiene che la norma contenuta nel comma 6 dell'art. 38 NTA di PRG disciplina solo gli interventi di nuova costruzione e che per gli edifici preesistenti la regola vale solo per determinazione dell'area di pertinenza”: il citato VI comma dispone che “il volume edificabile ammesso è commisurato all'indice di fabbricabilità fondiaria (If) e deve trovare corrispondenza nella superficie minima necessaria a soddisfare tale indice. La superficie predetta costituisce pertinenza dell'edificio da realizzare. Tale disciplina vale anche per la determinazione dell'area di pertinenza degli edifici esistenti, compresi quelli costruiti antecedentemente al PRG approvato con L.P. 11.11.1968 n. 20, che sarà commisurata ai rispettivi volumi”.
1.3.1. In conformità ai pareri del 17 e del 25 marzo 2014, rispettivamente resi dal responsabile del procedimento e dalla commissione edilizia comunale, il dirigente del Servizio sportello imprese e cittadini - Ufficio edilizia privata del Comune di Trento, ha fornito il parere preventivo 18 aprile 2014, prot. 67242/2014/VC/vc/47.
1.3.2. In questo, sul “quesito uno: utilizzo volumetria esistente con recupero cubatura vano scala comune per la realizzazione di locali accessori agli appartamenti progettati”, il parere premette che, secondo il piano regolatore generale vigente, “il calcolo del volume urbanistico, disciplinato dal comma 3.5 art. 3 delle norme di attuazione del PRG, è pari alla superficie utile netta, come disciplinata dal comma 3.2 art. 3 delle norme di attuazione del PRG, per l'altezza netta interna; la superficie utile netta è pari alla superficie utile lorda diminuita di murature perimetrali, vani scala e vani ascensore compresi i relativi muri portanti qualora costituiscano parte comune e ingressi al piano terra qualora costituiscano parte comune”.
1.3.3. Ebbene, seguita il parere, l’intervento proposto “è un ampliamento di volume urbanistico in quanto le norme vigenti dispongono che il vano scala comune non concorre al calcolo del volume urbanistico”, sicché “per trasformare il vano scala comune in locali accessori agli appartamenti progettati è necessario verificare la disponibilità di cubatura residua sul lotto oggetto d'intervento”.
1.3.4. Il parere evidenzia ancora che, trattandosi d’ampliamento volumetrico, “l'eventuale proposta progettuale dovrà ottemperare ai commi 2bis e 2ter dell'art. 38 delle norme di attuazione del PRG, ovvero dovrà essere verificato che la volumetria proposta sul lotto, trattandosi di ampliamento volumetrico, abbia idonea viabilità, disciplinata dai citati commi”.
1.3.5. Di seguito, l’atto sostiene “che la scala esterna a servizio di piani oltre il primo concorre al calcolo del volume urbanistico in quanto la stessa concorre al calcolo della superficie utile lorda, vedi comma 3.1 art. 3 delle norme di attuazione del PRG,e e non viene scomputata nel calcolo della superficie utile netta”.
1.3.6. Per quanto poi riguarda il “quesito due: campo di applicazione del comma 6 art. 38 delle norme di attuazione del PRG”, il parere afferma che “La norma non differenzia edifici esistenti o nuove costruzioni, anche nel caso di ampliamenti è sempre necessario verificare che il lotto di pertinenza della costruzione produca un indice idoneo a sostenere il volume urbanistico stato di fatto e di progetto; pertanto il comma 6 risulta relativo a tutti gli interventi che comportino un aumento di volume urbanistico derivante da nuova costruzione, demolizione con ricostruzione, ristrutturazione con demolizione e ricostruzione e ampliamenti”.
1.3.7. Così, in conclusione, per le ragioni indicate “si esprime parere non favorevole all'intervento così come descritto nella richiesta di parere preventivo”.
2.1. Con il ricorso in esame, i tre pareri del 17 e 25 marzo e del 18 aprile 2014 sono stati impugnati dai consorti Pizzato – Helander, per:
- violazione di legge per errata ovvero falsa applicazione dell'art. 3 delle n.t.a. di p.r.g., nonché, dell’art. 10 del d.P.R. 380/2001: nella fattispecie non sarebbe configurabile alcun ampliamento di cubatura perché “l’intervento è sul patrimonio edilizio esistente, non è stata chiesta alcuna modifica della sagoma dell'edificio e il volume da utilizzare in progetto è già interamente acquisito in base al diritto anteriore (tempus regit actum) e ai precedenti titoli abilitativi rilasciati (tempus regit effectum)”;
- violazione di legge per errata ovvero falsa applicazione dell'art. 3, comma 3.9, delle n.t.a. del p.r.g.
eccesso di potere per irragionevolezza ed illogicità;
- errata applicazione dell'art. 38, VI comma, delle n.t.a. di p.r.g..
2.2.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Trento, concludendo per l’infondatezza delle censure proposte, ma, soprattutto, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto d’interesse, anche con riguardo al parere conclusivo del 18 aprile, con cui l’Amministrazione ha effettivamente risposto ai quesiti proposti.
[b]2.2.2. Invero, secondo la difesa dell’Ente, il parere esprime un orientamento dell'Ufficio, ma non costituisce un provvedimento, e non realizza alcuna lesione concreta e attuale nella sfera giuridica dei richiedenti: questi, del resto, potrebbero anche non richiedere mai la concessione edilizia per l’intervento ipotizzato, e ciò per ragioni indipendenti dal parere preventivo reso, né questo, d’altra parte, vincola poi l’Amministrazione ad assumere un provvedimento negativo sulla domanda di concessione presentata. [/b]
3.1. L’eccezione preliminare d’inammissibilità è fondata.
3.2.1. Invero,[b] i pareri preventivi[/b] in materia edilizia – cui possono essere accostati i suggerimenti, osservazioni e rilievi, resi oralmente dai funzionari competenti, su progetti in corso di presentazione o su singoli aspetti degli stessi – [b]pur non essendo regolati da fonti primarie, costituiscono una prassi consolidata nei rapporti tra gli utenti e gli uffici.[/b]
[color=red][b]3.2.2. Questi sono atti di mera scienza, con cui il privato (e ancor prima il professionista che lo assiste) è preventivamente informato della posizione che l’Amministrazione potrebbe ragionevolmente assumere sul titolo edilizio che le fosse richiesto, così da consentire, ove possibile, un adeguamento del progetto ancora in elaborazione, ai rilievi tecnico-amministrativi sollevati dell’Ente, con intuibile risparmio di costi e tempi. [/b][/color]
3.2.3. Tali pareri, infatti, consentono agli interessati, inclusa la stessa Amministrazione, una riconsiderazione dell’intervento, senza i vincoli derivanti dal termine perentorio d’impugnazione e dal successivo sindacato giurisdizionale, ferma ovviamente restando la facoltà per la parte di richiedere invece all’Amministrazione un provvedimento definitivo – con il diverso e maggior impegno che ciò per entrambi comporta – che, se sfavorevole, attualizzerà la posizione tutelabile e la sua lesione, facendo così decorrere i termini per l’eventuale contenzioso.
[b]3.3.1. Ciò posto, è certo che il parere preventivo in questione - per più aspetti non assertivo – è destinato a svolgere la funzione ora descritta, e, soprattutto, non appartiene ad alcuno dei possibili tipi di provvedimento in materia edilizia, nominati, elencati e descritti nella legislazione primaria. 3.3.2. Segnatamente, esso non è un diniego di concessione edilizia: e non è dunque idoneo a determinare una lesione concreta e attuale dell'interesse sostanziale dedotto in giudizio, e non v’è quindi alcun interesse giuridicamente tutelabile a ottenerne l’annullamento dal giudice amministrativo, poiché ciò non attribuirebbe all’interessato un’utilità giuridicamente apprezzabile (sul principio per cui un parere emesso in materia edilizia, e privo di valenza provvedimentale non è immediatamente impugnabile, cfr. ex multis, C.d.S., V, 16 febbraio 2012, n. 794; T.A.R Molise, 19 dicembre 2014, n. 726). [/b]
3.3.3. In generale, poi, l’atto qui impugnato presenta [color=red][b]evidenti analogie con gli atti amministrativi endoprocedimentali[/b][/color]: quello e questi si riferiscono e presuppongono un’attività dell’Amministrazione tipicamente destinata a sfociare in un provvedimento conclusivo, sebbene, riguardo al parere in esame, tale provvedimento sia del tutto eventuale, e derivi dalla scelta dell’interessato di dare seguito al procedimento.
[color=red][b]3.4.1. Così, ciò posto, sembra anche qui poter trovare applicazione la regola per cui “l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile, in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è imputabile al solo atto che conclude il procedimento; di conseguenza la possibilità di un'impugnazione anticipata è eccezionale, e va riconosciuta esclusivamente ad atti di natura vincolata, idonei a conformare in maniera inderogabile la determinazione conclusiva che l'Amministrazione decidente deve assumere” (C.d.S., IV, 4 dicembre 2012, n. 6188). [/b][/color]
3.4.2. Ora, [b]è certo che il Comune di Trento non è giuridicamente vincolato dal suo parere preventivo[/b], giacché nuovi argomenti e nuovi avvenimenti potrebbero condurlo a discostarsene, quando dovesse assumere una decisione vera e propria; così come la stessa Amministrazione – per presentare un raffronto - può discostarsi nel provvedimento finale dal preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. 241/90 precedentemente comunicato, il quale è esso pure ravvicinabile al parere preventivo dequo (sul principio, peraltro pacifico, che il preavviso è atto endoprocedimentale, non produttivo di effetti immediatamente lesivi nella sfera giuridica del ricorrente, rispetto al quale difetta, in generale, ogni interesse alla sua impugnativa, cfr. da ultimo T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 15 novembre 2013, n. 592).
[b]3.5. Da ultimo, va escluso che il parere in questione determini un arresto procedimentale, dato che questo individua una situazione in cui l’atto dell’Amministrazione, oltre a non decidere sulla richiesta dell’interessato, rinvii la conclusione del procedimento ad un momento successivo incertus an et quando, togliendo insieme l’iniziativa al richiedente: e, in tal caso, l’azione di annullamento in base all'equiparazione provvedimentale quoad effectum è giustificata e anzi imposta (cfr. C.d.S., IV, 9 maggio 2013, n. 2518). [/b]
3.6. Nel caso, viceversa, nulla del genere si realizza, poiché dopo il parere negativo, l’interessato potrà presentare – ciò che appare al Collegio del tutto ragionevole se l’interessato ritiene di averne titolo - una domanda per il rilascio della concessione edilizia, e l’Amministrazione dovrà darvi seguito nei termini prescritti, con quel che ne seguirà.
[b]3.7. In conclusione, si deve convenire con la difesa comunale che “il parere è mero atto, privo degli attributi provvedimentali, insuscettibile di causare danno immediato, diretto ed attuale e quindi inoppugnabile in sede giurisdizionale per difetto di posizione protetta e per difetto di lesione, dunque di interesse tutelabile, in capo ai ricorrenti”. [/b]
3.8. In realtà, a ben vedere, sia pure in forma impugnatoria, i ricorrenti propongono qui una domanda di accertamento, dove l’esercizio di tale azione troverebbe giustificazione nel contenuto del parere preventivo, che negherebbe ai richiedenti la situazione soggettiva sostanziale necessaria per realizzare l’intervento: ma una siffatta azione, almeno in termini generali, non è prevista nel processo amministrativo, e ciò conferma, sotto un ulteriore profilo, l’inammissibilità della domanda proposta.
4. Il ricorso va pertanto respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa per la regione autonoma del Trentino - Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile.
Condanna i ricorrenti in solido alla rifusione delle spese di giudizio in favore del Comune di Trento, che liquida in € 4.000,00 per compensi oltre i.v.a. e c.p.a.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Trento nella camera di consiglio addì 29 gennaio 2015 con l'intervento dei signori magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere, Estensore
Alma Chiettini, Consigliere
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