SOSTA A PAGAMENTO a ROMA - annullata la delibera del Comune (TAR 17/3/15)
[color=red][b]TAR LAZIO – ROMA, SEZ. II – sentenza 17 marzo 2015 n. 4233[/b][/color]
N. 04233/2015 REG.PROV.COLL.
N. 13280/2014 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 13280 del 2014, proposto da:
Antonio D'Alessio, Stefania Rinaldi, Irene Pellicciari, Stefania Santopietro, Chiara Noce, Marianna Caneponi, Silvia Maggio, Sara Santarelli, Anna Valentini, Miria Bargagli, Lorenza Boni, Romeo Boni, Alessandro Erba, Roberto Gambardelli, Paola Nardacci, Claudia Nardacci, Emiliano Rocchi, Antonio Salvi, Laura Maccaroni, Sabina Attili, Orlando Di Fiore, Alessio La Pegna, Immobiliare Cimarosa s.r.l., Edilmec s.r.l., tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Antonio Lirosi, Marco Martinelli e Carmine Pepe, ed elettivamente domiciliati presso il loro studio, in Roma, Via delle Quattro Fontane, n.20;
contro
Roma Capitale, rappresentata e difesa dall’avv. Rosalda Rocchi, con la quale domicilia in Roma, Via Tempio di Giove, 21, presso l’Avvocatura capitolina;
nei confronti di
Atac s.p.a., Azienda per la Mobilita', in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Angelo Piazza, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del difensore, in Roma, Via Luigi Robecchi Brichetti,10;
Roma Servizi per la Mobilita' s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Feroleto, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del difensore, in Roma, Via Alberto Caroncini, 2;
e con l'intervento di
ad adiuvandum:
Codacons, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Carlo Rienzi, Gino Giuliano, Gianluca Di Ascenzo e Valentina Colarusso, ed elettivamente domiciliato presso l’Ufficio legale nazione del Codacons in Roma, v.le Mazzini, 73;
per l'annullamento
a) della Deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 48 recante “Modifiche alla "Nuova disciplina della sosta tariffata"” (la "Delibera 48") adottata il 29 luglio 2014, successivamente pubblicata sull'Albo Pretorio;
- ove occorrer possa di ogni atto presupposto, connesso, conseguenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusi:
b) “lo studio effettuato da Roma Servizi...in atti al Dipartimento Mobilità e Trasporti” richiamato a pag. 2 della delibera n. 48, i cui estremi si ignorano;
c) il “Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale” adottato con deliberazione della Giunta Capitolina del 28 marzo 2014, n. 14, in corso di approvazione, ove interpretabili nel senso di consentire gli aumenti disposti con la delibera n. 48.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, di Atac s.p.a. e di Roma Servizi per la Mobilità s.r.l.;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum del Codacons;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del giorno 4 febbraio 2015 il Cons. Silvia Martino;
Uditi gli avv.ti, di cui al verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
1. I ricorrenti espongono di svolgere la propria attività lavorativa, professionale e di impresa in tutto il Comune di Roma, e, prevalentemente, nella zona nord della città e nell’ambito del quartiere Parioli (zona d’ambito “Parioli”, Municipio II, per come individuata nella delibera impugnata).
Essi sono altresì proprietari e conducenti o, comunque, usufruiscono di un autoveicolo che, quotidianamente, sono costretti – sia per l’assenza di soluzioni di mobilità pubblica equivalente, sia per esigenze connesse alla propria attività – ad utilizzare per recarsi sul luogo di lavoro, sostenendone i relativi costi, ivi compresi quelli per la sosta a pagamento.
Ricordano altresì come, a partire dalla l. n. 122 del 1989, il nostro ordinamento abbia consentito ai Comuni di istituire aree per la sosta a pagamento, anche senza custodia del veicolo, comunemente note come “strisce blu” (dal colore previsto per contrassegnare le aree ai sensi dell’art. 149 del d.P.R. n. 495 del 1992, recante il Regolamento di esecuzione del Codice della strada).
La previsione è poi confluita nel d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285, recante il “Nuovo Codice della Strada” che, all’art. 7, comma 1, lett. f) consente ai Comuni di stabilire “previa deliberazione della Giunta, aree destinate a parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo della durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per le aree urbane”.
Il Comune di Roma, nel corso degli anni, ha effettuato, al riguardo, una pluralità di interventi.
Con deliberazione del Consiglio n. 46 del 28 marzo 1996, ancora prima dell’adozione del Primo Piano Generale del Traffico Urbano, tra i criteri per la determinazione e la modulazione delle tariffe includeva espressamente quello relativo alla “quantità e qualità dell’offerta di trasporto pubblico sul territorio” (pag. 8, lett. e).
Nella successiva deliberazione n. 84 del 29 giugno 1999, di approvazione del PGTU, la tariffazione della sosta veniva individuata quale strumento fondamentale di regolazione della circolazione nella prima e nella seconda delle quattro fasce concentriche, corrispondenti alla ZTL centrale e al c.d. “Anello Ferroviario” in cui è suddiviso il territorio, in ragione del livello di servizio del trasporto pubblico.
Con successiva deliberazione n. 104 del 3 marzo 2004, la Giunta Comunale procedeva poi ad individuare le “zone di particolare rilevanza urbanistica”.
Ad essa seguivano le deliberazioni n. 226 del 30 novembre 2004 e 381 del 22 dicembre 2005, con cui il Consiglio Comunale approvava i “criteri di riordino” delle disposizioni in materia di sosta tariffata.
A seguita della sentenza di questo TAR n. 5218/2008 e della temporanea sospensione di tutti i provvedimenti relativi alla tariffazione della sosta (atto di indirizzo n. 30097 del 30 maggio 2008 dell’allora Sindaco di Roma), con deliberazione della Giunta Comunale n. 99/2008 veniva istituita una apposita Commissione formata da rappresentanti dell’amministrazione ed esperti, con il compito di provvedere, sentite in via consultiva le associazioni dei commercianti e dei consumatori, all’elaborazione di un elaborato per la migliore definizione di una nuova disciplina della sosta tariffata da sottoporre all’approvazione della Giunta.
All’esito di un complesso e articolato iter istruttorio, le delibere n. 257/2008 e n. 281/2008 stabilivano una nuova disciplina organica della materia, avente efficacia abrogativa di tutti i precedenti provvedimenti, nella quale venivano stabiliti, quali obiettivi specifici, i seguenti:
i) aumentare l’accessibilità per gli spostamenti sistematici con auto privata per facilitare gli utenti provenienti dalle zone non coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico (ad elevata capacità e frequenza);
ii) tutelare la domanda di sosta da parte dei residenti dissuadendo l’uso dell’auto privata nelle aree coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico e comunque caratterizzate da una elevata densità di addetti e di visitatori;
iii) aumentare la fruibilità delle aree di sosta a servizio dei grandi ospedali che non dispongono di parcheggi interni e garantire la massima accessibilità da parte degli utenti dei servizi sanitari;
iv) incrementare all’interno delle aree tariffate la dotazione di spazi per la sosta di ciclomotori e motocicli, fino a raddoppiarla;
v) confermare e rafforzare azioni innovative a favore di categorie particolari di utenti (es.: strisce rosa);
vi) introdurre forme di tariffazione scontata tramite abbonamenti mensili e tariffe di lunga durata (fino ad otto ore);
vii) distribuire in modo omogeneo gli stalli di sosta gratuiti pari al 20% nelle zone A e pari al 50% nelle zone di particolare rilevanza urbanistica, come di seguito.
Siffatti obiettivi venivano perseguiti introducendo una tariffazione pari ad euro 1,00 l’ora, ad eccezione delle ZZTL, all’interno delle quali la tariffa veniva stabilita in euro 1,20, con quattro diverse modalità applicative.
Venivano altresì disciplinate le seguenti agevolazioni tariffarie:
- tariffa agevolata pari ad euro 0,20 per quindici minuti;
- tariffa agevolata giornaliera pari ad euro 4,00 per otto ore consecutive;
- tariffa agevolata mensile, riferita ad un solo autoveicolo, pari ad euro 70/mese solare:
- gratuità per le autovetture a trazione elettrica o ibrida;
- gratuità della sosta nei parcheggi in prossimità di strutture ospedaliere, con limite temporale di sosta continuativa pari a tre ore.
Tale quadro regolamentare, salvo marginali interventi, è stato poi confermato con le deliberazioni del Consiglio Comunale n. 54 del 17 giugno 2010 e di Giunta n. 185 del 2 maggio 2013, che hanno introdotto in via definitiva le agevolazioni tariffarie.
La delibera oggetto dell’odierna impugnativa, per contro:
- ha innalzato la tariffa oraria ad euro 1,50 in tutte le aree tariffate, senza alcuna distinzione, all’interno e all’esterno delle ZZTL;
- ha “sospeso” le agevolazioni tariffarie “nelle more della definizione della Nuova Disciplina della Sosta sulla base delle linee dettate dal Nuovo Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale”.
Tanto è avvenuto sulla base di uno studio effettuato da Roma Servizi per la Mobilità che ha evidenziato la “ridotta efficacia del sistema finora in essere quale strumento di regolazione e gestione della domanda di spostamento nelle zone dove insistono i principali attrattori”.
In particolare le tariffe agevolate avrebbero “favorito gli spostamenti sistematici con mezzo privato anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico”, oltre a comportare una ridotta rotazione nell’utilizzo degli stalli tariffati.
Inoltre, i fenomeni di sosta di intralcio in doppia fila o di uso improprio degli spazi riservati alla sosta, “si traducono in eventi perturbanti il regolare transito dei mezzi del trasporto pubblico, determinando tempi di percorrenza e, in generale, livelli di servizio, non idonei a garantire l’effettiva competitività dello stesso”.
La manovra tariffaria ha dunque il fine di “recuperare l’efficacia dello strumento della sosta tariffata come regolamento della domanda di spostamento con mezzi privati verso zone servite dal trasporto pubblico”.
I ricorrenti evidenziano come, per effetto dell’impugnata delibera, essi si trovano, oggi, a dovere affrontare un esborso enorme, a fronte di un contesto di trasporto pubblico significativamente deteriorato.
Assumendo una giornata lavorativa di 8 ore, e quindi un’esigenza di sosta di pari durata, le c.d. strisce blu comportano un esborso quotidiano di 12 euro, pari a 60 euro a settimana, pari a 240 euro al mese, con aumento dei costi di mobilità privata di oltre il 242%.
Avverso siffatte determinazioni, sono dunque insorti, deducendo:
A) SUL PIANO PROCEDIMENTALE
I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992, ARTT. 3 E 13 L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53, 97 COST.; DELL’ART. 191 COMMA TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE PER CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA, VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA.
In sede di modifica della disciplina varata nel 2008, l’amministrazione capitolina avrebbe dovuto seguire la medesima sequenza procedimentale, consentendo, pertanto, la partecipazione attiva delle associazioni di consumatori ed utenti.
II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6, 7, E 36 DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992, ART. 3 L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA DEL MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI DEL 12.4.1995 “DIRETTIVE PER I PIANI URBANI DEL TRAFFICO”. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53 E 97 COST. E DELL’ART. 191, COMMA 2, TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED, IN PARTICOLARE, PER CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA ED INTRINSECA, DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE.
Il nuovo PGTU di Roma non è stato ancora definitivamente approvato. Esso costituirebbe un presupposto imprescindibile per la corretta tariffazione della sosta, dovendosi questa necessariamente inserire nel più vasto quadro della programmazione della mobilità urbana.
Sarebbe pertanto illegittimo avere adottato le nuove misure “nelle more” dell’adozione di un piano che non ha ancora completato il suo iter, e dunque esclusivamente sulla base del piano vigente, non aggiornato, risalente al 1999 e non più adeguato.
B) SUL PIANO SOSTANZIALE.
III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 DEL D.LGS. 285 DEL 1992 E ART. 3 DELLA L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53, 97 COST., DELL’ART. 191, COMMA 2, TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, PER SVIAMENTO ED INGIUSTIZIA MANIFESTE. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI.
Con l’adozione della delibera impugnata l’amministrazione capitolina avrebbe avuto di mira non tanto la cura degli interessi collettivi sottesi alla riduzione del traffico quanto, piuttosto, l’obiettivo di reperire risorse in vista della chiusura del bilancio.
L’imposizione di tariffe di sosta indistinte, quanto ad ambiti territoriali, congiuntamente all’impossibilità di corrispondere una tariffa forfettaria, si traduce nell’imposizione di un provvedimento autoritativo unilaterale con finalità prevalentemente (se non esclusivamente) finanziaria.
La manovra tariffaria ha in particolare comportato la violazione:
- del principio di uguaglianza dei cittadini, in quanto li discrimina sulla base delle zone di residenza;
- del principio di legalità in materia di imposizione di prestazioni patrimoniali;
- dei principi di capacità contributiva e di progressività nel concorso alla spesa pubblica, in quanto, di fatto, vengono agevolati i cittadini con maggiori capacità economiche.
Ricordano i ricorrenti come proprio la giurisprudenza amministrativa abbia da tempo messo in luce che i provvedimenti in materia di circolazione dei veicoli in ambito urbano coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti che devono essere contemperati secondo criteri di ragionevolezza (Cons. St., sez. V^, sentenza n. 825 del 13.2.2009).
Nel caso di specie, al contrario, l’aumento disposto non è stato contemperato con alcuno dei contrapposti valori in gioco.
IV. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992, E DELL’ART. 3 L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53 E 97 COST., E DELL’ART. 191, COMMA 2, TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE SUE FIGURE SINTOMATICHE E, IN PARTICOLARE, ILLOGICITÀ DELLA MOTIVAZIONE PER CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA ED INTRINSECA. SVIAMENTO.
La manovra contrasta, peraltro, con gli stessi obiettivi specifici della disciplina in materia di sosta tariffaria, i cui obiettivi sono rimasti invariati.
E’ stato confermato, in particolare, l’obiettivo di aumentare l’accessibilità per gli spostamenti effettuati con auto privata per facilitare gli utenti provenienti da zone non coperte da servizi forti e, correlativamente, dissuadere l’uso dell’auto privata nelle zone coperte da servizi “forti”.
Non è chiaro, pertanto, come tali obiettivi possano essere perseguiti aumentando la tariffa in maniera indistinta in tutti gli ambiti del territorio cittadino e quindi anche in ambiti non coperti da un servizio pubblico adeguato.
Allo stesso modo, anche l’abolizione della tariffa agevolata contrasta con l’obiettivo, rimasto immutato di “definire forme di tariffazione scontata tramite abbonamenti mensili e tariffe di lunga durata”.
V) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 DEL D.LGS. N. 285 DEL 1992 E DELL’ART. 3 DELLA L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53, 97 COST., DELL’ART. 191, COMMA 2 TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED, IN PARTICOLARE, PER CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA ED INTRINSECA. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO. DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA.
Relativamente agli studi e ai monitoraggi che avrebbero preceduto l’adozione della delibera, non è chiaro a quali anni gli stessi si riferiscano posto che, ancora nel 2013, Roma Capitale ha confermato in toto il contesto regolamentare in precedenza descritto.
Tra le motivazioni espresse nel provvedimento impugnato appare poi incongrua quella riferita al fenomeno della sosta d’intralcio in doppia fila, trattandosi, come è evidente, di un aspetto patologico della circolazione stradale che deve essere risolto facendo ricorso agli ordinari strumenti sanzionatori.
Quanto, poi, al fatto che le tariffe forfettarie avrebbero agevolato gli spostamenti sistematici con auto privata anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico forte, i ricorrenti si chiedono perché gli aumenti e l’eliminazione delle tariffe agevolate siano stati generalizzati e non abbiano riguardato, invece, le sole aree maggiormente servite dal trasporto pubblico.
In realtà, la delibera sembra fondarsi su un unico ed errato presupposto ideologico: quella della leva finanziaria quale mezzo esclusivo per disincentivare l’uso del mezzo privato, laddove la sosta tariffata rappresenta soltanto uno degli strumenti che, nell’ambito della pianificazione della mobilità urbana, dovrebbe concorrere a disincentivare il trasporto privato e ad incentivare il trasporto pubblico.
VI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 7 D.LGS. N. 285 DEL 1992 E ART. 3 L. N. 241/90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA CIRCOLARE DEL MINISTRO PER I PROBLEMI DELLE AREE URBANE N. 1196 DEL 28.5.1991 E DEL COMUNICATO DEL MINISTERO DEI LAVORI PUBBLICI DEL 12.4.1995, RECANTE “DIRETTIVE PER I PIANI URBANI DEL TRAFFICO”. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 16, 23, 41, 53, 97 COST. E DELL’ART. 191, COMMA 2, TFUE. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE, ED, IN PARTICOLARE PER CONTRADDITTORIETÀ ESTRINSECA ED INTRINSECA, DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, SVIAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA.
Le direttive ministeriali in rubrica hanno sempre contemplato, tra i criteri guida dell’utilizzo della sosta tariffata, quello della verifica della disponibilità di capacità residua del trasporto pubblico collettivo.
Anche il PGTU del 1999 (punto 4.1., in fatto), precisa che, tra i criteri per la determinazione e la modulazione delle tariffe, deve esservi anche la quantità e qualità dell’offerta di trasporto pubblico sul territorio.
In sostanza, un legittimo utilizzo della tariffazione della sosta:
- comporta un uso più razionale e quindi più contenuto dei veicoli privati determinando un aumento dei relativi costi;
- deve essere prevista “in relazione ad una visione globale del traffico”;
- deve accompagnarsi ad un “idoneo potenziamento dei servizi di trasporto collettivo”.
Nulla di tutto ciò è invece riscontrabile nel caso che occupa, in cui, al contrario, la manovra tariffaria è intervenuta in un contesto di trasporto pubblico deteriorato.
Al riguardo i ricorrenti allegano, oltre una nutrita rassegna stampa, anche i dati Eurispes ed Istat relativi al 2013 e al 2014.
Evidenziano, infine, come anche il PGTU in itinere dipinga un quadro “critico” del trasporto pubblico (in particolare, pag. 11), oltre a dettare criteri generali affinché l’importo delle tariffe sia comunque differenziato a seconda dei diversi ambiti territoriali (pag. 117).
Si sono costituiti, per resistere, Roma Capitale, Atac s.p.a., e Roma Servizi Mobilità s.r.l. (quest’ultima preliminarmente chiedendo, peraltro, di essere estromessa dal processo per difetto di legittimazione passiva).
Roma Capitale ha in primo luogo ricordato che il potere attribuito ai Comuni dall’art. 7, comma 9, del d.lgs. n. 285 del 1992, in assenza di specifiche limitazioni, è ampiamente discrezionale e che la ragionevolezza delle scelte concretamente assunte può essere solo sindacata “ab externo” (Cons. St., sez. V^, sentenza n. 825 del 2009).
Anche la Corte Costituzionale ha da tempo riconosciuto come il diritto del cittadino sancito dall’art. 16 della Costituzione di circolare liberamente non sia assoluto ed inderogabile e non precluda quindi di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscono sul movimento della popolazione. In particolare “sistemi come quelli del pedaggio autostradale o dei provvedimenti amministrativi di chiusura (nel rispetto di determinate zone o fasce orarie) dei centri storici delle più importanti città sono ormai universalmente riconosciuti come legittimi, proprio in virtù del principio per cui la libera circolazione non si identifica con la libertà assoluta di circolare su tutte le strade con il mezzo privato, bensì va regolata al fine di raggiungere la migliore utilizzazione dei beni pubblici” (Corte cost., sentenza 19 luglio 1996, n. 264).
L’amministrazione ha poi delineato i criteri che, in materia, hanno ispirato il PGTU vigente, di cui alla delibera di C.C. n. 84 del 1999 nonché il Piano in itinere (delibera di G.C. n. 70 del 2014).
Il modello organizzativo adottato è quello a “quattro aree”: un’area centrale, molto densa di attività terziarie, caratterizzata da una rete stradale a bassa capacità con una zona a traffico limitato e con massimizzazione ai bordi della sosta a pagamento su strada; l’area anulare, confinante con una parte con la ZTL e dall’altra con il c.d. anello ferroviario; una terza (area C) a bassa densità di attività lavorativa ma ad alta densità abitativa; una quarta area compresa tra la terza fascia ed il GRA (con una modesta densità abitativa e terziaria).
Il quadro strategico della gestione della mobilità è stato individuato nel potenziamento del servizio di trasporto pubblico collettivo, nella realizzazione di parcheggi di scambio, nella tariffazione della sosta e nel miglioramento della circolazione pedonale attraverso l’istituzione di aree pedonali e di percorsi pedonali di vario genere.
Particolare attenzione è stata data alla zona a traffico limitato e alla tariffazione della sosta che è apparsa, nell’immediato, l’unico provvedimento attuabile per moltiplicare, attraverso l’aumento della rotazione, le scarse aree disponibili per il parcheggio a raso nelle diverse aree della città, garantendo così ai cittadini una maggiore possibilità di condivisione delle risorsa “spazio” nelle aree centrali della città.
Alle pagg. 126 e 127, in particolare, il vigente PGTU, tra i provvedimenti strutturali da assumere, elenca, tra gli altri, “l’adozione di politiche tariffarie atte a promuovere l’uso corrente del trasporto pubblico”.
La comune esperienza rivela che non tutte le iniziative e i progetti dell’amministrazione indicati nel Piano sono stati realizzati sebbene siano stati conseguiti notevoli risultati attraverso la realizzazione di aree e percorsi pedonali (tra cui Via dei Fori Imperiali e, recentemente, il c.d. Tridente), e siano state incentivate forme di mobilità sostenibile ( Car Pooling e Car Sharing, e, da ultimo, Bike Sharing a pedalata assistita).
Il Nuovo PGTU (adottato con delibera di G.C. n. 70 del 2014, e, successivamente alle controdeduzioni dei Municipi, con decisione della Giunta del 19.9.2014), ha poi preso atto del fatto che “le misure di limitazione del traffico privato per favorire l’utilizzo del trasporto pubblico nell’area centrale e semicentrale hanno prodotto risultati inferiori a quelli attesi. In particolare, sono aumentati i veicoli a due ruote, che non sono stati interessati dalla misure di limitazione, con conseguente aumento della incidentalità. Altra critica è rappresentata dalla ridotta rotazione nell’uso degli spazi di sosta tariffati per la presenza massiccia di auto dei residenti, esentate dal pagamento; tale criticità si è accresciuta con l’introduzione nel 2008 degli stalli di sosta gratuiti, degli abbonamenti mensili e di tariffe forfettarie giornaliere [...].D’altra parte la città, dopo avere sperimentato in questi ultimi anni nuove ‘regole’ e dopo averne apprezzato gli effetti in linea generale positivi, è pronta per un più efficace ‘rigore’ per raggiungere gli obiettivi fissati” (pag. 2 nuovo PGTU).
L’uso del mezzo privato è stato oggetto di ampia disamina, come pure il fatto che la regolamentazione della sosta applicata nel 2008 ha provato “una riduzione della rotazione dell’uso degli spazi di parcheggio del 29% tra il 2007 e il 2012, cioè della disponibilità effettiva di sosta” (pag. 3 nuovo PGTU).
Nel nuovo Piano sono state individuate un insieme di azioni e misure volte a limitare l’utilizzo del mezzo privato all’interno delle zone centrali della città.
Il nuovo regime tariffario – prosegue la difesa capitolina – è inserito in un insieme di azioni volto a salvaguardare la salute dei cittadini nonché la sostenibilità della circolazione viaria all’interno del centro storico, dichiarato dall’Unesco patrimonio dell’umanità. Alla luce di tanto, le disposizioni impugnate sarebbero pienamente coerenti ed in linea sia con il vigente, sia con l’approvando PGTU, nonché compiutamente motivate dall’amministrazione.
Per quanto in particolare riguarda le misure volte a potenziare il trasporto pubblico collettivo l’amministrazione segnala il Car Pooling, il Car sharing ed il Bike Sharing (del. G.C. n. 45/2014; del G.C. n. 173/2014).
Nello specifico, la delibera impugnata si fonda sull’attività di monitoraggio e sullo studio effettuato da Roma Servizi per la Mobilità, da cui è emerso, in particolare che:
a) l’offerta di tariffe agevolate mensili e giornaliere ha favorito gli spostamenti sistematici con mezzo privato anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico, comportando, inoltre, una ridotta rotazione nell’utilizzo degli stalli tariffati;
b) i fenomeni di sosta d’intralcio in doppia fila o di uso improprio degli spazi riservati alla sosta, si sono tradotti in fenomeni “perturbanti il regolare transito dei mezzi di trasporto pubblico, determinando livelli di percorrenze ed, in generale, livelli di servizio non idonei a garantire l’effettiva competitività dello stesso”.
In tale contesto, al fine di “recuperare l’efficacia dello strumento della sosta tariffata come regolatore della domanda di spostamento verso zone servite dal trasporto pubblico e dove insistono i principali attrattori”, nonché “evitare che forme di agevolazione tariffaria favoriscano gli spostamenti sistematici con veicoli privati, riducendo, in tal modo, la rotazione nell’utilizzo degli stalli tariffati”, sono state adottate le contestate misure di aumento della tariffa all’interno dell’anello ferroviario (sino ad 1, 50 euro all’ora), e di sospensione di tutte le forme di agevolazione tariffaria. Sono peraltro rimaste invariate:
- la perimetrazione vigente nelle zone di particolare rilevanza urbanistica;
- la tariffa di prossimità vigente in alcune zone marginali, non residenziali e poco servite dal TPL (pari ad euro 1,00 per le prime due ore, ed euro 2,50 per l’intera giornata;
- la tariffazione integrale (senza stalli gratuiti) nelle ZZTL;
- la tariffa minima di euro 0,20 per 15 minuti di sosta, su tutti gli stalli tariffati;
- l’offerta di stalli bianchi gratuiti con l’obbligo di esporre il disco orario e limite di sosta di ore 3 su tutte le aree all’interno delle zone di rilevanza urbanistica.
Nella deliberazione è stato altresì allegato “quale parte integrante il nuovo testo del documento denominato Nuova disciplina della sosta tariffata su strada” aggiornato con la nuova delimitazione territoriale dei Municipi.
La difesa capitolina ha poi richiamato lo studio compiuto dall’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità, nel quale sono stati sintetizzati i risultati delle elaborazioni relativi ai dati che riguardano: incassi, numero di operazioni ai parcometri, struttura dei pagamenti registrati ai parcometri, incidenza ed effetti degli abbonamenti e delle tariffe agevolate rispetto alla situazione precedente il 2008, tempo medio di sosta ed effettivo utilizzo a rotazione degli stalli di sosta offerti nelle diverse zone, oggi e prima dell’introduzione delle nuove discipline nel 2008; conseguenze sui tempi di percorrenza delle linee TPL delle nuove discipline e regolamentazione della sosta tariffata.
In particolare gli approfondimenti tecnici e le attività di monitoraggio condotte sul sistema della sosta hanno evidenziato:
- che l’offerta di tariffe agevolate mensili o fortettarie giornaliere ha limitato l’efficacia della regolazione favorendo gli spostamenti sistematici con mezzo privato anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico;
- che l’utilizzo massivo degli stalli di sosta tariffata da parte di ciclomotori e motocicli, i quali utilizzano gratuitamente tali spazi pur disponendo di stalli dedicati, riduce la possibilità di un uso efficace degli spazi disponibili da parte delle autovetture, e di una effettiva rotazione nell’utilizzo degli stalli;
- lungo alcuni assi stradali, i suddetti fenomeni di sosta d’intralcio si traducono in eventi perturbanti il regolare transito dei mezzi di trasporto pubblico e determinano tempi di percorrenza e in generale livelli di servizio non idonei a garantire l’effettiva competitività;
- la mancanza di effettivo utilizzo a rotazione degli stalli tariffati e la conseguente limitata offerta di sosta, soprattutto lungo gli assi caratterizzati dalla presenza di fronti commerciali continui. Anche lungo tali assi stradali, la presenza massiccia e stanziale dei veicoli di proprietà dei residenti, esentati dal pagamento della sosta (circa il 37% per la zona campione di Prati) determina di fatto una riduzione drastica degli spazi fruibili a rotazione da parte di clienti o visitatori non sistematici;
- la difficoltà di garantire il rispetto della normativa relativa alla sosta negli stalli con limite temporale di 3 ore determina di frequente fenomeni di sosta di intralcio in doppia fila o l’utilizzo improprio degli spazi, spesso gestiti da parte di abusivi.
Sul piano procedimentale, l’amministrazione osserva che le modalità di consultazione che furono adottate nel 2008 non sono in realtà previste da alcuna disposizione, legislativa, ovvero regolamentare, né dal PGTU.
Lo studio e le motivazioni che hanno portato alle nuove tariffe sono dovute al fatto che il bene “area pubblica” in una città come Roma, in quanto limitato, necessità di misure che possano consentire a tutti di fruirne tramite una rotazione idonea a fare fronte alla domanda.
La difesa capitolina propone poi un confronto con la disciplina della sosta tariffata vigente in altre città italiane, nelle quali, al pari di Roma, non sono previsti incentivi alla sosta lunga.
Sottolinea, infine, che gli studi effettuati dall’ATAC sui primi mesi di applicazione della delibera confermano gli effetti benefici già prodotti dalla delibera, quali la riduzione del tempo medio della sosta dei veicoli paganti e l’aumento della rotazione.
Conclude ricordando che le c.d. strisce blu sono ormai riconosciute in tutto il modo come uno degli strumenti essenziali della circolazione, al fine di superare le enormi criticità ambientali dei centri storici e delle aree immediatamente adiacenti (Cons. St., sentenza n. 5768/2013).
Anche ATAC s.p.a. ha sintetizzato il quadro normativo di riferimento, soffermandosi, in particolare, sugli obiettivi previsti dal PGTU in itinere, tra i quali figurano:
1) evitare che forme di agevolazioni tariffarie favoriscano gli spostamenti sistematici con veicoli privati anche verso zone servite dal trasporto pubblico ‘forte’;
2) aumentare l’accessibilità per gli spostamenti non sistematici effettuati con auto privata per gli assi caratterizzati da fronti commerciali continui o in presenza di forti attrattori, cioè dove è richiesta una forte rotazione nell’uso dei posti disponibili;
3) ridefinire le tariffe massime applicabili e introdurre un sistema tariffario articolato, differenziato in relazione alla effettiva disponibilità di sosta, alla disponibilità di trasporto pubblico e all’attrattiva dell’area.
Premesso che la delibera impugnata è un atto amministrativo generale di pianificazione, escluso, in quanto tale, dall’applicazione delle norme sulla partecipazione (art. 13 della l. n. 241/90), ATAC asserisce che la delibera impugnata non costituisce una sorta di anticipazione dell’esecuzione del PGTU in itinere ma una soluzione transitoria, del tutto coerente anche con il Piano vigente, il quale, peraltro, non reca alcuna indicazione in ordine all’entità della tariffa ovvero circa la necessaria previsione di tariffe agevolate.
L’adeguamento disposto da Roma Capitale è poi in linea con l’importo della tariffa oraria di sosta vigente in altre città italiane, ed, anzi, ben al di sotto rispetto a realtà territoriali in alcun modo paragonabili a quella della Capitale.
La società contesta altresì l’asserita carenza di misure di “aumento dell’offerta di trasporto pubblico” dedotta di ricorrenti, all’uopo allegando il piano industriale 2015-2019 presentato il 29 ottobre scorso alla Commissione Consiliare Permanente Mobilità e Trasporti.
Da tale piano si evince, per il lasso temporale di riferimento, un programma volto ad una generale riorganizzazione dei servizi, alla razionalizzazione del servizio notturno, al miglioramento dell’affidabilità nonché ad un aumento dell’offerta dei servizi su rotaie (metro C e nuovi treni CAF sulla linea B).
Il programma prevede altresì un aumento dei volumi di produzione complessiva per il triennio 2014-2016 pari a circa 16 mln di vetture –Km con una variazione percentuale del 9.7%.
E’ intervenuto ad adiuvandum il Codacons.
Con ordinanza collegiale n. 11635 del 20.11.2014 sono stati disposti incombenti istruttori a carico di Roma Capitale.
In data 5.12.2014 e 16.12.2014, Roma Capitale ha effettuato una produzione documentale in cui figurano, in particolare, una “nota integrativa” dell’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità del 3.12.2014 ed una relazione dell’11.12.2014 del Dipartimento Mobilità e Trasporti.
Nella prima nota integrativa, l’Agenzia evidenzia come, dallo studio posto a base della delibera, risulti che le zone incluse nella tariffazione della sosta sono “sostanzialmente” tutte coperte da servizi di trasporto pubblico ad alta capacità (Tavole 8 e 9).
Inoltre, il confronto con altre città italiane appare in generale incongruo poiché si tratta di contesti territoriali con caratteristiche insediative specifiche e dimensioni nettamente non paragonabili a quelle di Roma.
Alcuni considerazioni si possono però effettuare dal confronto con Milano, dove però - sottolinea l’Agenzia - è da rilevare un’articolazione dello strumento della regolamentazione della sosta tariffata molto condizionato dall’esistenza della cosiddetta area C.
Milano è suddivisa in tre aree concentriche: la tariffa all’interno della cerchia dei Bastioni arriva fino a 3 euro/ora oltre la seconda ora di sosta, nella seconda fascia è di 1,2 euro/ora, nella terza 0,8. Oltre alla gratuità per i residenti, agevolazioni nella aree tariffate più centrali sono previste solo per alcune categorie specifiche di lavoratori che possono acquistare abbonamenti a prezzo ridotto.
Nell’area tariffata più esterna (c.d. extra – filoviaria) sono previste forme di abbonamento per tutti gli utenti.
L’Agenzia precisa che questa forma di agevolazione è stata introdotta solo recentemente e a valle di un periodo di consolidamento delle politiche di mobilità attuate negli ultimi anni.
Tuttavia, anche a Roma esistono forme di agevolazione rappresentate da:
- 18.200 stalli bianchi ad uso gratuito da parte di residenti e non residenti che sono diffusi in tutte le aree tariffarie esterne alla ZTL, nella misura di oltre il 20% del totale dei posti tariffati disponibili, localizzati anche nelle aree limitrofe agli ospedali;
- 1.700 posti ove si applica la tariffa c.d. di “prossimità”, vigente in alcune zone marginali non residenziali e poco servite dal TPL;
- tariffa minima di euro 0,20 per 15 minuti di sosta su tutti gli stalli tariffati.
A queste agevolazioni va aggiunta quella per i possessori di “metrebus card” i quali hanno la possibilità di sostare gratuitamente nei parcheggi di scambio.
Nella relazione del Dipartimento Mobilità e Trasporti si sostiene invece che la delibera n. 48/2014 ha proceduto ad un mero adeguamento delle tariffe orarie definite dal Consiglio Comunale con delibera n. 226/2004.
Nelle memorie conclusionali, depositate in vista della pubblica udienza di discussione, le parti hanno, in sintesi, argomentato quanto segue.
I ricorrenti sostengono che la documentazione depositata in atti conferma la lacunosità e parzialità dell’istruttoria posta alla base della rideterminazione del piano tariffario.
Nel merito, rimarcano che la leva tariffaria non può costituire l’unico strumento di regolazione della domanda di mobilità e che non è possibile istituire alcun utile raffronto con altre realtà territoriali, caratterizzate da situazioni specifiche ed estremamente differenziate.
La delibera n. 48, comunque, sembra ignorare due circostanze dirimenti e cioè, da un lato, che in tutte le città menzionate le tariffe sono graduate e differenziate anche per ambiti territoriali, dall’altro, che Roma Capitale, in confronto con le altre città italiane, vive in un contesto di trasporto pubblico drammaticamente carente, come risulta, del resto, dallo stesso PGTU in itinere, secondo il quale “un terzo della produzione [dei servizi di mobilità pubblica di superficie] è sottoutilizzata (carichi al di sotto del 35% nelle ore di massima utilizzazione) per carenza di pianificazione e programmazione dei servizi”.
Relativamente allo Studio posto alla base della delibera, i ricorrenti pongono l’accento sull’esiguità delle operazioni sulle quali la manovra tariffaria va ad incidere, vale a dire (pag. 11) circa “6.000 abbonamenti mensili” e circa “40.000 operazioni da € 4,00 ai parcometri” corrispondenti al 3% dei movimenti complessivi.
Anche le rilevazioni sono avvenute su un campione poco significativo, circoscritto ad appena tre strade del quartiere Prati.
Lo Studio conferma comunque che l’indice di rotatività dipende solo in misura minima dal mantenimento in vigore delle agevolazioni, mentre, per converso, il fatto che la durata media della sosta si sia ridotta a livelli di molto inferiori a quelli registrati prima dell’introduzione delle tariffe agevolate dimostra che l’aumento del costo orario, in combinato con l’abrogazione delle tariffe agevolate, ha comportato un disincentivo sproporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti, per il raggiungimento dei quali sarebbe stato sufficiente limitare l’intervento all’aumento del costo orario e al corrispondente aumento delle tariffe mensili ed agevolate.
Relativamente, infine, alla delibera n. 226/2004, richiamata dal Dipartimento Mobilità e Trasporti, i ricorrenti ricordano che essa fissava ad euro 1,50 la misura massima della tariffa per la sosta in aree particolarmente congestionate e al contempo prevedeva una graduazione dell’importo in altre aree. Diversamente, la delibera 48 ha imposto irragionevolmente la tariffa massima per tutte le aree cittadine, indiscriminatamente e a prescindere sia dal livello di trasporto pubblico che dal livello di pressione sugli stalli di sosta esistenti.
Roma Capitale, ha dedotto il difetto di legittimazione del Codacons, sotto due distinti profili.
Da un lato, l’iniziativa processuale dell’associazione si proporrebbe la tutela dei soli utenti che si ritengono lesi dalla delibera, trascurando quelli (ad esempio, i residenti) che sono invece avvantaggiati dalle misure adottate.
Gli obiettivi perseguiti dal Codacons riguarderebbero, pertanto, interessi peculiari di una sola parte degli associati e non della totalità.
La legittimazione a ricorrere delle associazioni dei consumatori e degli utenti, per quanto ampia, non può comunque estendersi fino a ricomprendere qualsiasi attività di tipo pubblicistico che si rifletta economicamente, in modo diretto o indiretto sui cittadini.
Anche ATAC ha eccepito l’inammissibilità dell’intervento del Codacons, sia perche l’atto di intervento non è stato notificato alla società, pur essendo parte del presente giudizio, sia perché tale intervento (come disvelato dalla circostanza che il Codacons ha proposto anche un ricorso autonomo), non ha carattere adesivo - dipendente bensì autonomo, avendo l’associazione fatto valere una pretesa propria, sia pure parallela a quella dei ricorrenti.
La società rimarca che lo Studio posto alla base della delibera ha verificato l’adeguatezza dell’offerta di trasporto pubblico nelle diverse zone tariffate, ed ha constatato che, nell’area delimitata dal perimetro del c.d anello ferroviario, nonostante la forte dotazione di servizi di trasporto pubblico, “oltre il 50% degli spostamenti si effettua con veicoli privati”.
Ribadisce:
- che l’entità dell’adeguamento della tariffa oraria corrisponde a quanto si otterrebbe attraverso la mera applicazione dell’indice Istat;
- che permangono alcune misure di tariffazione agevolata (gli stalli bianchi, le tariffe di prossimità, etcc.) nonché le esenzioni per le macchine elettriche, ibride, car sharing e le altre categorie previste dalla legge.
Anche Roma Servizi per la Mobilità reputa che la delibera si sia limitata al mero allineamento delle tariffe al costo della vita, apparendo comunque giustificata dalle analisi condotte in ordine agli effetti distorsivi che le precedenti misure hanno provocato sulla rotazione degli stalli a pagamento.
Nelle proprie memorie di replica, infine, ATAC ha osservato che la ricostruzione dei ricorrenti circa la ritenuta irrisorietà dei dati relativi alle operazioni di lunga sosta sarebbe fuorviante in quanto la percentuale mensile del 3% riferita al numero di operazioni da 4 euro è coerente con i rilievi circa l’impatto delle soste prolungate e dimostrerebbe che il numero delle operazioni è basso proprio perché elevate sono le ore che con un’unica operazione vengono riservate.
Il ricorso, infine, è stato trattenuto per la decisione alla pubblica udienza di discussione del 4 febbraio 2015.
DIRITTO
1. Oggetto dell’odierna impugnativa è la delibera n. 48 approvata dall’Assemblea capitolina il 29 luglio 2014.
La delibera interviene sulla “Nuova disciplina della Sosta Tariffata su strada”, di cui alla precedente deliberazione di G.C. n. 257/2008, come da ultimo integrata con la delibera n. 185/2013” e fa seguito all’ “attività di monitoraggio sull’attuazione della nuova disciplina della sosta effettuata negli ultimi anni” nonché allo “studio effettuato da Roma Servizi per la Mobilità s.r.l. in atti al Dipartimento Mobilità e Trasporti” dal quale “sono emerse criticità che hanno evidenziato una ridotta efficacia del sistema finora in essere quale strumento di regolazione e gestione della domanda di spostamento nelle zone dove insistono i principale attrattori”.
Tali criticità riguardano, da un lato, “l’offerta di tariffe agevolate mensili e giornaliere” che “ha favorito gli spostamenti sistematici con mezzo privato anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico e ha, inoltre, comportato una ridotta rotazione nell’utilizzo degli stalli tariffati”; dall’altro, “i fenomeni di sosta d’intralcio in doppia fila o di uso improprio degli spazi riservati alla sosta”, i quali “si traducono in eventi perturbanti il regolare transito dei mezzi del trasporto pubblico, determinando tempi di percorrenza e, in generale, livelli di servizio non idonei a garantire l’effettiva competitività dello stesso”.
[b]Allo scopo di ovviare a tale criticità, “nelle more della nuova disciplina della sosta secondo le linee stabilite dal Nuovo Piano Generale del Traffico Urbano di Roma Capitale (PGTU)” l’Assemblea capitolina ha quindi ritenuto opportuno modificare la disciplina della sosta.[/b]
In particolare, ha ritenuto necessario:
a) adeguare le tariffe orarie di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 226/2004 portandole ad Euro 1,50/h sia all’interno che all’esterno delle ZZTL;
b) sospendere le seguenti agevolazioni tariffarie di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale n. 54/2010:
1. tariffa agevolata giornaliera pari ad Euro 4,00 per otto ore continuative;
2. tariffa agevolata mensile, riferita ad un solo autoveicolo, pari ad euro 70,00.
Sono invece rimaste invariate:
- la perimetrazione vigente delle zone di particolare rilevanza urbanistica;
- la tariffa di prossimità vigente in alcune zone marginali non residenziali e poco servite dal tpl;
- la tariffazione integrale (senza stalli gratuiti) nelle ZZTL;
- l’offerta di stalli bianchi gratuiti, con l’obbligo di esporre il disco orario e con limite di sosta di tre ore per i non residenti nell’ambito;
- la tariffa agevolata pari ad Euro 0,20 per 15 minuti;
- la gratuità della sosta per le vetture a trazione elettrica o ibrida;
- la gratuità della sosta per i ciclomotori e motocicli a due e tre ruote all’interno degli stalli tariffati;
- la gratuità della sosta nei parcheggi in prossimità di strutture ospedaliere, con limite temporale di sosta continuativa di tre ore.
Sono altresì rimasti invariati gli “obiettivi specifici” della disciplina, riportata in allegato, quale “parte integrante” della delibera contestualmente approvata.
Essi, per la parte di interesse nella presente controversia, risultano così formulati:
- “aumentare l’accessibilità per gli spostamenti sistematici (es: casa – lavoro) effettuati con auto privata, per facilitare gli utenti provenienti da zone non coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico (ad elevata capacità e frequenza);
- tutelare la domanda di sosta da parte dei residenti dissuadendo l’uso dell’auto privata nelle aree coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico e comunque caratterizzate da un’elevata densità di addetti e di visitatori da questi ultimi richiamati;
- aumentare la fruibilità delle aree di sosta a servizio dei grandi ospedali che non dispongono di parcheggi interni e garantire la massima accessibilità da parte degli utenti dei servizi sanitari;
- incrementare all’interno delle aree tariffate la dotazione di spazi per la sosta di ciclomotori e motocicli, fino a raddoppiarli e prevedere spazi di sosta per biciclette;
- confermare e rafforzare azioni innovative a favore di categorie particolari di utenti (es. strisce rosa);
- definire forme di tariffazione scontata tramite abbonamenti mensili e tariffe di lunga durata (fino ad otto ore), già introdotte in via sperimentale;
- distribuire in modo omogeneo gli stalli di sosta gratuita pari al 20% nelle zone “A” e pari al 50% nelle zone di particolare rilevanza urbanistica, come di seguito individuate.”.
2. Ciò posto, in via preliminare, va in primo luogo respinta la richiesta di estromissione dal processo avanzata dall’Agenzia Roma Servizi per la Mobilità, “per non avere essa competenza decisionale alcuna nella materia della sosta tariffata”.
La predetta società, infatti, non può dirsi estranea alla presente controversia, in quanto essa non solo ha realizzato lo studio posto alla base della delibera impugnata, ma ha anche redatto le note esplicative versate in atti dall’amministrazione capitolina in esecuzione degli incombenti disposti dal Collegio.
Sebbene tale attività non abbia natura volitivo – provvedimentale, è innegabile che la presenza in giudizio di Roma Servizi – in atto affidataria dei servizi “di pianificazione, supervisione, coordinamento e controllo dei processi inerenti la mobilità privata e pubblica” di Roma Capitale, che ne rappresenta l’unico socio - appare, se non necessaria, quantomeno opportuna.
2.1. Deve invece essere accolta l’eccezione di inammissibilità dell’atto di intervento ad adiuvandum del Codacons, avanzata da ATAC, poiché effettivamente esso non risulta ritualmente notificato a tale società, la quale risulta costituita in giudizio sin dal 14.11.2014 e cioè da una data anteriore a quella del deposito dell’atto di intervento in questione.
A ciò si aggiunga che, come pure condivisibilmente rilevato dalla resistente, nel giudizio amministrativo vige il consolidato principio secondo cui, ai fini della configurabilità dell'intervento, è necessaria l’alterità dell'interesse vantato dall'interventore rispetto a quello che legittimerebbe la proposizione del ricorso in via principale, con la conseguenza che è inammissibile l'intervento ad adiuvandum proposto da chi sia ex se legittimato a proporre direttamente il ricorso giurisdizionale in via principale, atteso che, in tale ipotesi, l'interveniente non fa valere un mero interesse di fatto, bensì un interesse personale all'impugnazione di provvedimenti immediatamente lesivi, che può farsi valere solo mediante proposizione di ricorso principale nei prescritti termini decadenziali (T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, 12.5.2014, n. 4866; idem, sez. I, 28.1.2014, n. 1062).
Tale è la situazione del Codacons, associazione che, ritenendosi a tanto legittimata nella qualità di ente esponenziale di “interessi diffusi” - caratterizzato da una peculiare legittimazione ex lege in ordine alla tutela dei consumatori (ex art. 137 del d.lgs. n. 206/2005), nonché in qualità di associazione di protezione ambientale - ha proposto, avverso la medesima delibera oggi in contestazione, un ricorso autonomo, iscritto al n. 13474 del 2014 e passato in decisione all’odierna camera di consiglio.
Ne consegue che l’intervento di cui trattasi deve essere dichiarato inammissibile.
3. Nel merito, debbono poi essere respinte le doglianze di carattere procedimentale.
La delibera di cui si verte interviene su un atto amministrativo di carattere generale, di cui, ovviamente, condivide la natura.
In quanto tale, ad essa non si applicano le disposizioni del capo III della legge 7 agosto 1990, n. 241, in tema di partecipazione al procedimento amministrativo ai sensi dell'articolo 13 della predetta legge, il quale dispone testualmente che “1. Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione” (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. III, sentenza n. 4392 del 27.8.2014; sul punto specifico, id., sez. VI, sentenza n. 565 dell’1.2.2002).
Nel caso di specie, l’art. 7, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 285 del 1992– il quale è alla base del potere esercitato dall’amministrazione capitolina – non prevede alcuna forma di consultazione e/o partecipazione da parte dei cittadini, di altri soggetti portatori di interessi pubblici e/privati, ovvero di associazioni esponenziali di interessi diffusi.
La conclusione non muta per il solo fatto che, in occasione dell’adozione della “Nuova disciplina” (avvenuta, dapprima in via sperimentale, con le delibere di Giunta n. 257 dell’8 agosto 2008 e n. 281 dell’8 settembre 2008), l’amministrazione capitolina abbia ritenuto di consultare numerose associazioni (tra cui Codacons, Lega dei Consumatori, Assoutenti, Federconsumatori, Confcommercio, Confesercenti, Adiconsum, Cittadinanza Attiva, Adusbef, Italia Nostra e Lega Ambiente).
Non esistendo alcun obbligo normativo in tal senso, la scelta di una governance partecipata è rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione che, nel caso in esame, non ha evidentemente ritenuto utile ricorrere ad indicazioni provenienti dalla comunità locale.
3.1 Pure infondato appare, dal punto di vista procedimentale, il motivo secondo cui l’approvazione del nuovo PGTU, o, comunque, l’aggiornamento del PGTU, costituirebbero un presupposto “imprescindibile per la corretta tariffazione della sosta”.
Al riguardo, giova riportare il testo del già citato art. 7, comma 1, lett. f) del d.lgs. n. 285 del 1992, secondo cui “1. Nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco: [...]f ) stabilire, previa deliberazione della Giunta, aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (41) , di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le aree urbane”.
E’ bene precisare che, diversamente da quanto prescritto per l’istituzione del pedaggio di accesso alla ZZTL (cfr., in particolare, la Circolare del Ministero dei Lavori Pubblici 21 luglio 1997 n. 3816), in relazione alla tariffazione della sosta, né le fonti primarie né le direttive ministeriali richiedono la previa approvazione ovvero l’aggiornamento del Piano del Traffico.
Tale scelta normativa trova spiegazione nel semplice fatto che, diversamente opinando, sino all’approvazione di tale strumento la circolazione stradale verrebbe lasciata a criteri di assoluta anarchia (cfr., da ultimo, relativamente all’istituzione delle ZZTL, TAR Campania Napoli Sez. I, Sent., sentenza n. 458 del 27.1.2015).
Quanto testé rilevato, ovviamente, non esclude che, nel caso in cui esista un PGTU, vigente o anche solo adottato, la disciplina della sosta tariffata debba essere coerente e compatibile con tale fonte sovraordinata, specificamente deputata ad adottare le disposizioni finalizzate ad ottenere “il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi” (art. 36, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992).
3.2. Le considerazioni che precedono introducono al cuore della presente controversia, rappresentato dalla verifica, da un lato, della coerenza della delibera n. 48 con i principi e gli indirizzi ricavabili dal PGTU di Roma, dall’altro, della ragionevolezza e proporzionalità delle scelte dell’amministrazione capitolina.
A tale riguardo va premesso che [b]non è qui in discussione il fatto le “strisce blu” costituiscano ormai in tutto il mondo uno degli strumenti essenziali per la limitazione della circolazione, al fine di superare le enormi criticità ambientali dell’inquinamento acustico ed atmosferico per i centri storici e le aree immediatamente adiacenti.[/b]
[color=red][b]L’oggetto delle doglianze dei ricorrenti è infatti rappresentato dalle modalità con cui tale fine è stato perseguito, a causa del mancato bilanciamento di tutti i valori in gioco.[/b][/color]
In tal senso, giova richiamare alcuni dei principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale in ordine alla legittimità dei provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all'interno dei centri abitati.
Sin dagli anni 90, la Corte costituzionale (sentenza n. 264 del 19.7.1996) ha rilevato che “il precetto di cui al detto art. 16 [ Cost.] non preclude al legislatore la possibilità di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione (sentenze nn. 51 del 1991, 12 del 1965 e 64 del 1963).
In particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, può essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della cosa pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere.
La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni, subordinazione a certe condizioni) viene articolata dalla pubblica autorità tenendo conto dei vari elementi in gioco: diversità dei mezzi impiegati, impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze pregiudizievoli derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato.
Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza”.
Con particolare riguarda alla sosta tariffata, la Corte, più recentemente (sentenza n. 66 del 29.1.2005), ha ribadito la legittimità costituzionale di previsioni come quella di cui all’ art. 7 del Codice della Strada, in quanto il precetto di cui all’art. 16 cost., non preclude al legislatore la possibilità di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano sul movimento della popolazione, trattandosi di limitazioni “giustificate in funzione di altri interessi pubblici egualmente meritevoli di tutela”.
Ha poi accomunato il pagamento per la sosta del veicolo non già ad un tributo o ad una prestazione patrimoniale imposta, quanto, piuttosto, ad una sorta di “corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta, di una utilizzazione particolare della strada, rimessa ad una scelta dell'utente non priva di alternative”, con la conseguenza che “il corrispettivo risulta privo di uno dei fondamentali requisiti che questa Corte ha ritenuto indispensabile affinché possa individuarsi una prestazione patrimoniale imposta; e ciò esclude che debba essere assistito dalla garanzia prevista dall'art. 23 Cost.”
[b]I provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all'interno dei centri abitati sono dunque espressione di scelte latamente discrezionali “che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza” (Cons. St., sez. V^, sentenza n. 825 del 13.2.2009; cfr., anche la giurisprudenza ivi richiamata, in particolare, Cons. St., Sez. V, 4 marzo 2008, n. 824; Id., 11 dicembre 2007, 6383; Id., 29 maggio 2006, n. 3259; Ad. Plen. 6 febbraio 1993, n. 3).[/b]
3.3. Ciò posto, a parere del Collegio, [color=red][b]la delibera n. 48, oltre ad essere caratterizzata da una istruttoria incompleta e inadeguata, rispetto allo stesso fine dichiaratamente perseguito (vale a dire “recuperare lo strumento della sosta tariffata come regolatore della domanda di spostamento con mezzi privati verso zone servite dal trasporto pubblico e con i principali attrattori), appare in contrasto sia con i principi in materia di organizzazione della sosta e del sistema di tariffazione stabiliti dal PGTU vigente sia con quelli contenuti nel nuovo PGTU, sebbene non ancora definitivamente approvato.[/b][/color]
Vi è inoltre una evidente contraddittorietà intrinseca anche con gli stessi “obiettivi specifici” approvati nel 2008, e, allo stato, integralmente confermati e riportati in allegato dalla stessa delibera n. 48.
Al riguardo, valga quanto segue.
3.4. Relativamente al Piano tuttora vigente (di cui alla delibera del Consiglio Comunale di Roma, n. 84 del 28 giugno 1999), non è esatto quanto sostenuto dalle parti resistenti, ovvero che esso non contenga precise indicazioni circa l’entità delle tariffe.
Il par. 2.4 del Piano è infatti interamente dedicato alla “sosta delle autovetture” (pag. 46 e ss.).
Premesso che “la tariffazione della sosta, appare, nell’immediato, l’unico provvedimento attuabile per moltiplicare attraverso l’aumento della rotazione le scarse aree disponibili di parcheggio a raso nelle diverse zone della città”, l’assemblea capitolina delineava quale linea di azione, al fine di “perseguire la prevalenza del trasporto pubblico [...]la scelta della specifiche aree da sottoporre a tariffazione nelle diverse zone della città e l’individuazione di un criterio di determinazione delle tariffe che risulti, da un lato, efficace rispetto al già citato obiettivo di aumentare la rotazione dei veicoli [...]e, dall’altro, che tenga conto delle diverse realtà circostanti e dei diversi usi ai quali destinare gli spazi di sosta da regolamentare”.
Con riguardo al “parcheggio generico” e alla “sosta dei visitatori e degli addetti”, veniva in particolare stabilito che la tariffa “deve:
- crescere con l’aumentare dell’indice di congestione della sosta, cioè con il livello della domanda di sosta;
- crescere con l’aumentare dell’accessibilità dell’area sul mezzo pubblico”.
Per quanto poi riguarda il Piano da ultimo adottato, pur prendendo atto della “criticità” rappresentata dalla ridotta rotazione nell’uso degli spazi di sosta tariffata, dovuta alla “presenza massiccia di auto dei residenti esentate dal pagamento”, ed accresciuta “con l’introduzione nel 2008 degli stalli di sosta gratuiti , degli abbonamenti mensili e di tariffe forfettarie giornaliere”, la Giunta capitolina non ha disposto l’abrogazione tout court di qualunque agevolazione tariffaria, ovvero un aumento indifferenziato della tariffa, bensì ha fissato i seguenti indirizzi:
- “evitare che forme di agevolazioni tariffarie favoriscano gli spostamenti sistematici con veicoli privati anche verso zone servite dal trasporto pubblico ‘forte’;
- aumentare l’accessibilità per gli spostamenti non sistematici effettuati con auto privata per gli assi caratterizzati da fronti commerciali continui o in presenza di forti attrattori, cioè dove è richiesta una forte rotazione nell’uso dei posti disponibili;
- ridefinire le tariffe massime applicabili e introdurre un sistema tariffario articolato, differenziato in relazione alla effettiva disponibilità di sosta, alla disponibilità di trasporto pubblico e all’attrattività dell’area [...]”.
Infine, si sono già in precedenza riportati gli obiettivi contenuti nella “Nuova disciplina”, tra cui spiccano, per quanto qui interessa:
- “aumentare l’accessibilità per gli spostamenti sistematici (es: casa – lavoro) effettuati con auto privata, per facilitare gli utenti provenienti da zone non coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico (ad elevata capacità e frequenza);
- tutelare la domanda di sosta da parte dei residenti dissuadendo l’uso dell’auto privata nelle aree coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico e comunque caratterizzate da un’elevata densità di addetti e di visitatori da questi ultimi richiamati;
- definire forme di tariffazione scontata tramite abbonamenti mensili e tariffe di lunga durata (fino a 8 ore), già introdotte in via sperimentale [...]”.
Tale essendo il quadro dei principi elaborati dall’amministrazione nell’ambito di strumenti di pianificazione e programmazione sovraordinati alla disciplina qui in esame (almeno per quanto riguarda il PGTU), deve convenirsi con i ricorrenti che l’uso indifferenziato della leva finanziaria costituisca una scelta non conforme ai criteri di determinazione delle tariffe ivi delineati.
Di immediata evidenza, appare, ad esempio, l’inesistenza di misure di incremento dell’offerta di trasporto pubblico o comunque di specifici studi circa l’attuale adeguatezza di esso nelle diverse zone tariffate.
La verifica della disponibilità di trasporto pubblico è infatti uno dei parametri che, anche secondo il PGTU in corso di approvazione, condiziona l’articolazione della tariffe, unitamente all’obiettivo di “aumentare l’accessibilità per gli spostamenti non sistematici effettuati con auto privata per gli assi caratterizzati da fronti commerciali continui o in presenza di forti attrattori, cioè dove è richiesta una forte rotazione nell’uso dei posti disponibili”.
[b]Nel caso in esame, però, non vi è stata alcuna verifica circa la specifica domanda di sosta nelle diverse zone tariffate, né alcuna differenziazione viene operata, ad esempio, tra visitatori e addetti, ovvero, relativamente a questi ultimi, tra soggetti che provengono da zone già coperte da servizi “forti” di trasporto pubblico, ed utenti che, invece, si spostano da zone periferiche e/o non adeguatamente servite.[/b]
Quanto, poi all’argomentazione delle parti resistenti, secondo cui l’amministrazione si sarebbe limitata ad un mero “adeguamento” delle tariffe, già previste dalla delibera n. 226/2004, la semplice lettura delle delibera n. 48 evidenzia, che, al contrario, l’Assemblea capitolina ha inteso intervenire proprio sugli aspetti qualificanti della disciplina vigente.
Infatti, le misure rimaste invariate (l’offerta di stalli gratuiti, le tariffe di prossimità etcc.), ovvero quelle potenziate (car-sharing, car – pooling e bike - sharing), hanno rilievo del tutto marginale rispetto alla complessiva domanda di mobilità, rappresentando alternative costose e/o non disponibili in tutte le zone della città.
A ciò si aggiunga che, secondo il PGTU in itinere, anche l’offerta di stalli gratuiti è destinata a scomparire, essendo ivi prevista l’integrale soppressione degli spazi di sosta non a pagamento all’interno dell’anello ferroviario.
Per quanto occorrer possa, va poi detto che la circostanza più volte stigmatizzata dai ricorrenti, relativa al progressivo deterioramento dell’offerta di trasporto pubblico, è attestata anche dal Piano in itinere (ad es., pag. 104 e ss.), in cui si dà atto che “le ultime pianificazioni organiche della rete del trasporto di superficie furono compiute alla fine degli anni novanta, in vista del Giubileo del 2000. Da allora la rete non ha seguito la veloce trasformazione della città [...]con il risultato che molti quartieri della fascia esterna all’anello ferroviario e al GRA non sono serviti o lo sono con bassissimi livelli di qualità. Inoltre, studi e monitoraggi recenti effettuati dall’amministrazione indicano che quasi un terzo della produzione impiegata per le linee di trasporto pubblico di superficie presenta bassi livelli di utilizzo da parte dell’utenza, indice del fatto che i servizi erogati non corrispondono alle esigenze di mobilità della città odierna [...]”.
In questo contesto, appare del tutto irrilevante il Piano industriale recentemente approvato da ATAC, in quanto nemmeno menzionato nella delibera impugnata e, comunque, estraneo alla fase istruttoria per come documentata dalla difesa dell’amministrazione capitolina.
E’ quasi inutile aggiungere, peraltro, che il potenziamento e/o la razionalizzazione della rete del trasporto pubblico avrebbe dovuto precedere e non seguire la rimodulazione della disciplina della sosta.
4. A questo punto, è bene spendere qualche osservazione sull’attività di “monitoraggio” e sullo studio effettuati da Roma Servizi per la Mobilità, in quanto essi costituiscono l’unico apporto istruttorio sul quale l’Assemblea capitolina si è basata per pervenire alle impugnate determinazioni.
Lo studio, secondo quanto indicato a pag. 2, si compone di:
- “analisi della struttura e dello stato attuale del sistema sosta e della caratteristiche delle varie zone della città, verificate anche in relazione alle elaborazioni e alle tavole tematiche già prodotte per lo studio condotto nel 2008;
- di una descrizione qualitativa e quantitativa dei principali elementi di criticità dell’attuale sistema, verificati attraverso l’elaborazione dei dati sui tempi medi di sosta; sulla struttura delle operazioni registrate dai parcometri ubicati nelle zone tariffate; sull’effettivo utilizzo a rotazione degli stalli offerti nelle zone tariffate; sull’occupazione degli stalli offerti da parte di residenti e autorizzati; ecc..;
- di un confronto tra le caratteristiche e le dinamiche registrate prima del 2008 e successivamente all’introduzione del nuovo Piano sosta con l’emissione della deliberazione n. 257/2008 e delle successive deliberazioni integrative;
- di una descrizione sintetica dei risultati dell’indagine appositamente disposta per la zona campione di Prati;
- della descrizione di obiettivi e proposte di adeguamento e razionalizzazione delle attuali discipline di sosta nelle aree tariffate”.
Di fatto, l’analisi dello stato attuale della sosta tariffata si limita alla riproduzione degli elaborati dello studio condotto nel 2008 dalla Commissione appositamente istituita, di talché, a differenza di quanto sostenuto dalle parti resistenti, deve escludersi che l’Agenzia abbia condotto autonome ed aggiornate verifiche circa l’adeguatezza dell’offerta di trasporto pubblico nelle diverse zone tariffate.
Le analisi specifiche condotte dall’Agenzia hanno invece riguardato i dati “rilevati su strada o dai parcometri” i quali hanno evidenziato, quali “principali elementi di criticità del sistema attuale” (pag. 10 e ss.):
- “che l’offerta di tariffe agevolate mensili (€ 70/mese) o forfettarie giornaliere (€ 4 per otto ore di sosta) ha limitato l’efficacia della regolazione favorendo gli spostamenti sistematici con mezzo privato, anche verso destinazioni servite dal trasporto pubblico:
- che l’utilizzo massivo degli stalli di sosta tariffata da parte di ciclomotori e motocicli, i quali utilizzano gratuitamente tali spazi pur disponendo di stalli dedicati, riduce la possibilità di un uso efficace degli spazi disponibili per la sosta delle autovetture, e di una effettiva rotazione nell’utilizzo degli stalli;
- lungo alcuni assi stradali i suddetti fenomeni di sosta d’intralcio si traducono in eventi perturbanti il regolare transito dei mezzi del trasporto pubblico e determinano tempi di percorrenza e in generale livelli di servizio non idonei a garantire l’effettiva competitività;
- la mancanza di effettivo utilizzo a rotazione degli stalli tariffati e la conseguente limitata offerta di sosta, soprattutto lungo gli assi caratterizzati dalla presenza di fronti commerciali continui. Anche lungo tali assi stradali, la presenza massiccia e stanziale dei veicoli di proprietà dei residenti, esentati dal pagamento della sosta (circa il 37% per la zona campione di Prati) determina di fatto una riduzione drastica degli spazi fruibili a rotazione da parte dei cittadini [...]”.
Anche il confronto con la situazione precedente l’introduzione della disciplina del 2008 si limita ad elaborare i dati in possesso di ATAC relativi alla vendita degli abbonamenti, all’incasso ai parcometri, al numero di operazioni registrate, etcc., per poi dedurne il valore medio delle operazioni o i tempi medi di sosta per ciascuna zona prima e dopo l’introduzione della disciplina del 2008.
Le indagini per la zona campione di Prati, infine, hanno riguardato esclusivamente l’indice di rotazione, in alcuni tratti di strada, ancorché ritenuti significativi per il loro carattere prettamente commerciale ovvero terziario – residenziale e a forte attrattività di addetti (pag. 15 e ss).
Va ancora soggiunto che, a ben vedere, nemmeno le conclusioni dello Studio sembrano giustificare l’utilizzo indiscriminato della leva finanziaria quale strumento esclusivo per migliorare l’utilizzo degli spazi di sosta tariffata.
In esso, infatti, oltre alla necessità di evitare che forme di agevolazioni tariffarie mensili o forfettarie giornaliere favoriscano gli spostamenti sistematici con veicoli privati anche verso zone servite dal trasporto pubblico “forte”, si suggerisce anche di “aumentare l’accessibilità per gli spostamenti non sistematici effettuati con auto privata in particolare per le aree commerciali e in presenza di forti attrattori, dove cioè è richiesta una forte rotazione nell’uso dei posti disponibili. Su tali ambiti si è evidenziata la necessità di garantire la massima rotazione dei posti disponibili a causa della forte presenza di addetti e richiamo di utenti non sistematici [...]”, e, quindi, in definitiva, di modulare le tariffe e/o le agevolazioni in rapporto alle effettive caratteristiche della zona, all’adeguatezza dell’offerta di trasporto pubblico e alla pressione sugli stalli.
5. L’amministrazione capitolina ha infine invocato le esperienze di altre città italiane al precipuo fine di dimostrare la congruità delle determinazioni impugnate, sia in ordine all’entità della tariffa, sia in ordine alla scelte di sospendere le principi agevolazioni tariffarie applicate a partire dal 2008.
Premesso che un tale raffronto non è contenuto nemmeno nello Studio posto alla base della delibera, né viene comunque richiamato negli atti e/o provvedimenti presupposti, reputa il Collegio che tale prospettazione non colga nel segno ovvero che deponga in senso esattamente contrario a quanto auspicato dall’amministrazione capitolina.
In primo luogo, il confronto con esperienze diverse da quella specifica di Roma Capitale richiederebbe, per fare emergere l’inconsistenza dei dedotti profili di irrazionalità delle scelte contestate, un approfondimento ben diverso da quello addotto da parte dell’amministrazione, non essendo possibile instaurare alcuna relazione fra la specifica realtà della città di Roma e quella delle città italiane dalla stessa richiamate.
Ogni amministrazione affronta i problemi del traffico urbano tenendo conto delle situazioni estremamente differenziate che ogni grande città presenta e che attengono alle condizioni strutturali, climatiche, dei servizi urbani, della densità del traffico, dalla qualità dei mezzi di trasporto, alle abitudini dei cittadini all’uso dei mezzi pubblici e a molte altre variabili, spesso interdipendenti, non assimilabili e non integrabili in un unico modello, valido per tutte le amministrazioni comunali.
Pertanto, la mera circostanza che la tariffa oraria di cui alla delibera impugnata, sia, in ipotesi effettivamente inferiore a quelle in vigore, ad esempio, nelle città di Milano, di Genova, di Torino, di Napoli etcc., non consente, di per sé, di fare ritenere la congruenza delle predette misure.
Ad ogni buon conto, i rilievi dell’amministrazione capitolina sono confutati dalla stessa Agenzia Roma Servizi per la Mobilità, nelle note depositate in esecuzione degli incombenti disposti dalla Sezione.
In esse - oltre a confermare l’invero elementare rilievo secondo cui il confronto con altre città italiane appare in generale incongruo poiché si tratta di contesti territoriali con caratteristiche insediative specifiche e dimensioni nettamente non paragonabili a quelle di Roma - si propone comunque una comparazione con la città di Milano, in cui però la disciplina della sosta è articolata in senso esattamente opposto alla delibera all’esame del Collegio.
Non solo, infatti, la tariffa risulta differenziata per ciascuna delle tre aree concentriche in cui è suddivisa la zona tariffata (Centro storico e Bastioni, Cerchia Filoviaria, Cerchia extrafiloviaria), ma, a quanto riferisce la stessa Agenzia, sono previste agevolazioni nella aree tariffate più centrali per alcune categorie specifiche di lavoratori che possono acquistare abbonamenti a prezzo ridotto.
Inoltre, nell’area tariffata più esterna (c.d. extra – filoviaria) sono previste forme di abbonamento per tutti gli utenti.
E’ dunque evidente che, anche in una realtà territoriale complessa come quella di Milano, la disciplina della sosta si ispira al principio della modulazione delle tariffe.
[b]6. Per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento della delibera n. 48 impugnata, nella parte in cui stabilisce l’adeguamento della tariffa oraria a Euro 1,50/h in tutte le aree tariffate, all’interno e all’esterno della delle ZZTL, e sospende le seguenti agevolazioni tariffarie:[/b]
- tariffa agevolata giornaliera pari ad euro 4,00 per otto ore continuative;
- tariffa agevolata mensile, riferita ad un solo autoveicolo, pari ad Euro 70,00.
In considerazione, tuttavia, della complessità della fattispecie, e del carattere sensibile degli interessi coinvolti, appare equo disporre l’integrale compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in premessa, lo accoglie e, per l’effetto, annulla, per quanto di ragione, la deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 48 del 29 luglio 2014.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Roberto Caponigro, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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