Illegittimo lo spoils system per i DIRIGENTI "non apicali" (Cass. 10/2/2015)
[b]Corte di Cassazione, sez. Lavoro, sent. 10 febbraio 2015 n. 2555[/b]
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con sentenza del 27 ottobre 2008 fa Corte d’appello dell’Aquila rigettava l’impugnazione proposta dalla Regione Abruzzo contro la sentenza resa dal Tribunale della stessa sede che, in parziale accoglimento della domanda proposta di , aveva dichiarato la legittimità della revoca dell’incarico dirigenziale conferito alla ricorrente dalla Regione ed aveva condannato l’ente al pagamento, in favore della suddetta, della somma di € 250.000,00, oltre interessi legali, a titolo di risarcimento dei danni commisurati alle retribuzioni che la ricorrente avrebbe maturato fino alla cessazione naturale dell’incarico.
2. La Corte territoriale, condividendo il ragionamento del giudice di prime cure, riteneva che l’incarico conferito alla dirigente di servizio, non potesse essere revocato in conseguenza del cambiamento degli organi politici (cosiddetto spoit system), non rientrando ta qualifica assegnata alla lavoratrice tra quelle dirigenziali apicali per le quali soltanto trovava applicazione l’art. 20, comma 6°, della legge regionale 14 settembre 1999, il 77, come modificata dalla legge 10 maggio 2002, n. 7.
3. Contro la sentenza, la Regione Abruzzo propone ricorso per cassazione, sostenuto da un solo motivo. L. resiste con controricorso e spiega ricorso incidentale condizionato, fondato su un unico motivo illustrato da memoria ex art. 378 c.p.c.
4. Con l’unico articolato motivo di ricorso la Regione Abruzzo denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e 22 della legge regionale n. 77/1999, in relazione all’art. 360, n. 3 c,p.c. Espone che la ricorrente era stata assunta a tempo determinato ai sensi dell’art 22 della legge citata, il quale prevede al quinto comma che “agli incarichi dirigenziali a contratto si applica, nel caso di insediamelo dei nuovi organi elettivi, la disposizione prevista dal comma 6 del precedente art. 201”; che quest’ultima norma, come modificata dalla legge regionale 10 maggio 2002, n, 7, art. 16, comma 14°, prevede che “l’incarico di Direttore regionale o Dirigente di struttura speciale di supporto equiparata al Direttore cesso decorsi centottanta giorni dall’insediamento dell’organo di direzione politica e, comunque dal giorno precedente dall’insediamento del nuovo direttore”; che, in base a tali disposizioni, tutti i dirigenti (direttore regionale e dirigente delle strutture speciali di supporto equiparato al direttore, nonché dirigenti ordinari) decadono contestualmente alla rinnovazione degli organi elettivi, e non solo i dirigenti apicali, tanto più che gli incarichi dirigenziali a contratto (come quello conferito alla ) – cui si riferiva “con espressione non equivoca” l’art. 22 sono conferiti sulla base di una procedura di selezione ad evidenza pubblica e non già sulla base di un concorso o di una selezione comparativa. Assume che anche il contratto individuale di lavoro, di proroga dell’incarico iniziale, sottoscritto dalle parti il 27 agosto 2004, faceva espressamente “salvo quanto previsto nel comma 6, dell’art. 20 delta legge regionale n.77/1999. come sostituito dall’art. 16, comma 14 legge regionale n. 7 del 2002″.
5. Con il ricorso incidentale condizionato la censura la sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 417 bis, comma II, c.p.c. in relazione all’art. 10 della legge 3 aprile 1979, n, 103, e alla Legge regionale 14 febbraio 2000, n. 9. Assume che la Corte ha erroneamente rigettato l’eccezione di inammissibilità dell’appello, da lei sollevata, sotto il profilo del conferimento, da parte della regione Abruzzo, dell’incarico di difesa ad avvocato iscritto all’albo speciale, in attuazione della legge regionale da ultimo citata, e non invece, come avrebbe dovuto essere, all’Avvocatura dello Stato, ai sensi del disposto di cui all’art 417 bis c.p.c.
6. Deve in via preliminare disporsi la riunione dei ricorsi in quanto impugnazioni proposte avverso la stessa sentenza, ai sensi dell’art 335 c.p.c.
7. Il ricorso principale è infondato. Il comma 6° dell’art. 20, come sostituito dall’art. 16, comma 14°, della legge regionale 10 maggio 2002, 7, prevede, per quanto qui interessa, che: “Gli incarichi di Direttore regionale e di Dirigente delle strutture speciali di supporto sono conferiti dalla Giunta regionale su proposta del Componente la Giunta competente in materia, nel rispetto dei criteri di cui al comma 3. 2. L’incarico di Direttore o Dirigente responsabile di struttura speciale di supporto equiparata al Direttore cessa decorsi 130 giorni dall’insediamento dell’organo di direzione politica e, comunque dal giorno precedente dall’insediamento del nuovo direttore”.
[color=red]8. La norma è chiara nel fare esclusivo riferimento ai soli direttori regionali e ai dirigenti responsabili di struttura speciale di supporto equiparata al direttore si tratta di organi posti a) vertice della struttura organizzativa dell’ente, come si desume dal primo comma dello stesso art. 20, – che distingue in diversi e decrescenti livelli di responsabilità gli incarichi dirigenziali, collocando al vertice il direttore regionale preposto ad una direzione e, in via subordinata, il dirigente preposto ad un servizio o ad una posizione dì staff -, e dal secondo comma, in cui è espressamente stabilito che il direttore regionale, limitatamente alla durata dell’incarico, è sovriordinato al restante personale dirigenziale.[/color]
9. Al direttore regionale il comma 6 equipara il direttore di struttura di supporto, e l’equiparazione rinviene anche dalla fonte della loro nomina, che è comune e costituita dagli organi di direzione politica, in particolare dalla Giunta regionale su proposta del componente della Giunta, competente in materia,
10. Questa modalità di conferimento dell’incarico rende evidente la coesione tra l’organo politico regionale (che indica le linee generali del funzione amministrativa e conferisce gli incarichi in esame) e gli organi di vertice dell’apparato burocratico (ai quali tali incarichi sono conferiti ed ai quali compete di attuare il programma indicato), per consentire il buon andamento dell’attività di direzione dell’ente (art. 97 Cost).
[color=red]11. A tale schema rimangono, invece, estranei gli incarichi dirigenziali di livello ‘non apicale”, i quali sono conferiti dall’organo di direzione politica d’intesa con il direttore (art. 20, comma settimo), sottolineandosi così la loro sottopostone al direttore regionale, nella cut dilezione si inseriscono, e, nel contempo, escludendosi quella stretta contiguità con il vertice politico che connota gli incarichi apicali.[/color]
12. Come si è detto, il sesto comma dell’art. 20, nel testo modificato dall’articolo 16, comma 14°, legge 10 maggio 2002, n, 7, prevede la cessazione automatica degli incarichi di direttore regionale e di dirigente delle strutture speciali dì supporto decorsi centoottanta giorni dall’insediamento della direzione politica e, comunque dal giorno precedente all’insediamento del nuovo direttore.
13. L’art. 22 della legge n. 77/1999 disciplina la possibilità di conferire incarichi dirigenziali con contratto a tempo determinato e ne prevede i presupposti soggettivi e oggettivi ed i limiti, anche quantitativi, Anche per i dirigenti apìcali è prevista la possibilità di assunzione con tale tipo di contrano, entro un limite quantitativo ben definito, in conformità di quanto dispone 19 del decreto legislativo n. 165 del 2001. L’ultimo comma prevede che “agli incarichi dirigenziali a contratto si applica, nel caso di insediamento di nuovi organi elettivi, la disposizione prevista dai comma sesto del precedente art. 20″.
14. La lettura piana e coordinata delle due norme induce a ravvisare tra fan. 22, comma quinto, e l’art. 20, comma sesto, un rapporto di genere a specie, contenendo quest’ultima norma, rispetto alla prima (che ha senz’altro una formulazione più lata), un elemento particolare o specializzante, costituito dalla specifica indicazione delle figure del direttore e del dirigente responsabile di struttura speciale di supporto, dei quali soltanto dispone espressamente la decadenza dall’incarico in caso di cambiamento degli organi politici della regione.
15. La più ampia formulazione dell’art. 22 può agevolmente spiegarsi con l’intento del legislatore regionale di assoggettare allo spoils system non solo i direttori regionali appartenenti al ruolo regionale ma anche quelli nominati con contratto a tempo determinato.
[b][color=red]16. L’interpretazione sistematica delle norme in esame porta così ad escludere un’estensione del cosiddetto “spoils system” anche agli incarichi dirigenziali di livello non apicale.[/color][/b]
17. La diversa interpretazione proposta dalla ricorrente, secondo cui proprio la genericità del riferimento agli incarichi dirigenziali a contratto contenuta nell’ultimo comma dell’art, 22 deporrebbe nel senso che tutti i detti incarichi, senza distinzione alcuna (e riguardanti, quindi, anche quelli conferiti ai dirigenti preposti ad un servizio, sarebbero sottoposti al sistema di decadenza automatica, avrebbe l’effetto di svuotare di ogni significato il sesto comma dell’art. 20, in contrasto sia con la interpretazione sistematica nel senso sopra evidenzialo, sia con una stia lettura costituzionalmente orientata, la quale vuole che, nel caso in cui una norma si presti in astratto, per la sua formulazione letterale ed il modo con cui si inerisce nel sistema, ad una duplice possibile interpretazione, runa conforme al dettato costituzionale e l’altra difforme da esso, deve essere data la preferenza, secondo i canoni di ermeneutica giuridica, all’interpretazione che non sia in contrasto con norme e principi di livello costituzionale (Corte Costituzionale, n, 198/2013; n. 102/2012; n. 2l2y20U).
18. Al riguardo, deve osservarsi che la Corte costituzionale ha avuto modo di pronunciaci più volte, proprio con riguardo a leggi della Regione Abruzzo, sull’ipotesi di decadenza di dirigenti, prevista in modo automatico e generalizzato, temporalmente collegata alla nomina di un nuovo organo di vertice, cui viene attribuito il potere di far cessare il rapporto di lavoro dei dirigenti senza vincoli né obblighi di motivazione.
19. Con riferimento alla Legge Regione Abruzzo 23 giugno 2006, n. 20, che prevedeva la cessazione dall’incarico del direttore amministrativo e dei direttore sanitario delle Aziende sanitarie abruzzesi entro tre mesi dalla data di nomina del nuovo direttore generale (art. 4, comma 1), la Corte costituzionale ha statuito che la sostanziale decadenza automatica riferita a figure dirigenziali non apicali, ovvero a titolari di uffici amministrativi per i quali non assume rilievo, in via esclusiva o prevalente, il criterio dei la “personale adesione del nominato gli orientamenti politici del titolare dell’organo che nomina lede il principio di buon andamento dell’amministrazione ed il correlato principio di continuità dell’azione stessa (art. 97 Cost.), poiché consente l’interruzione del rapporto d’ufficio in corso senza che siano riscontrabili ragioni oggettive “interne”, legate al comportamento del dirigente, idonee a recare un vulnus al predetti principi (Corte CosL, 27 luglio 2011, n. 228).
20. L’interruzione automatica del rapporto prima della scadenza contrattualmente prevista, – prosegue la Corte -, non consente, inoltre, la possibilità di una valutazione qualitativa dell’operato del direttore amministrativo, che sia effettuata con le garanzie del giusto procedimento, nel cui ambito il dirigente potrebbe far valere il suo diritto di difesa, sulla base eventualmente dei risultati delle proprie prestazioni e delle competenze esercitate in concreto nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati (v. pure Corte Cost.t 28 marzo 2007, n. 103: Corte Cost, 21 giugno 2010, n. 224).
21. Le norme che prevedono la decadenza automatica del dirigente non apicale violano altresì l’altro parametro costituzionale, costituito dall’art. 98, primo comma, Cost., e ciò in quanto “non è necessaria, da parte del funzionario o del dirigente non apicale, la condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti, là dove, al contrario, la Costituzione richiede ai pubblici impiegati, in quanto al servizio esclusivo della Nazione (art. 98t primo comma, Cost), il rispetto del dovere di neutralità, che impone al funzionario, a prescindere dalle proprie personali convinzioni, la corretta e leale esecuzione delle direttive che provengono dall’organo politico, quale che sia il titolare prò tempore di quest’ultimo» (sentenza n. 34 del 2010)” (Corte Cost, n. 228/2011, cit.; Corte Cost., 28 marzo 2007, n. 104, che richiama il principio secondo cui “il principio di imparzialità stabilito dall’art. 97 della Costituzione – unito quasi in endiadi con quelli della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa – costituisce un valore essenziale cui deve informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l’organizzazione dei pubblici uffici.
22, Questi principi sono stati di recente ribaditi da questa Corte che, con ordinanza del 10 giugno 2014, n. 13064, ha ritenuto non manifestamente infondata, in riferimento al principio di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., la questione di legittimità costituzionale degli artt, 1, comma 2, e 2 della legge Regione Abruzzo 12 agosto 2005, n. 27 (contenente nuove norme sulle nomine di competenza degli organi di direzione politica della regione, e sulle quali si è già espressa nel senso della sua infondatezza Corte cosl 21 giugno 2006, n« 233), nella parte in cui prevedono, rispettivamente, la cessazione automatica delle nomine degli oi^ani di vertice di amministrazione degli enti dipendenti dalla regione all’atto dell’insediamento del nuovo consiglio regionale, salvo motivata conferma (cosiddetto “spoils system”), e la decadenza dalle medesime nomine al momento di entrata in vigore della legge (cosiddetto “spoils system una tantum”), nella parte in cui comportano un’interruzione automatica del rapporto prima dello spirare del termine stabilito, in carenza di garanzie procedimentali e a prescindere da qualsiasi valutazione dell’operaio del dirigente.
23. Questi princìpi assorbono l’ulteriore argomento addotto dalla ricorrente, che desume l’applicabilità al caso in esame della nonna dell’art 20, comma 6°, da) suo espresso richiamo nei contratto individuale di lavoro sottoscritto al di là e prima di ogni valutazione in merito alla validità ed al significato di un tale richiamo, l’argomento prospettato difetta di autosufficienza, non avendo la pane trascritto il contratto, né offerto elementi certi circa la sede in cui il documento è attualmente rinvenibile (Cass., sez. Un,, 3 novembre 2011, n. 22726),
24. Alla luce di queste considerazioni, deve affermarsi che la norma prevista dall’art. 22, comma 5, della legge Regione Abruzzo 14 settembre 1999, n. 77, deve essere interpretata, in combinato disposto con l’art. 20, comma 6°, del stessa legge, come sostituito dall’art 16, comma 14°, della legge Regione Abruzzo 10 maggio 2002, n. 7, ed alla luce di una lettura costituzionalmente orientata, nel senso che, in caso di insediamento di nuovi organi elettivi, la cessazione dall’incarico decorsi centottanta giorni dall’insediamento del nuovo organo di direzione politica, e comunque dal giorno precedente all’insediamento del nuovo direttore, riguarda esclusivamente gli incarichi di direttore regionale e di dirigente delle strutture speciali di supporto, in quanto dirigenti apicali, con esclusione dei dirigenti preposti ad un servizio o ad una posizione di staff.
25. In conclusione, il ricorso principale deve essere rigettato, mentre rimane assorbito il ricorso incidentale condizionato. In applicazione del principio della soccombenza, le spese del presente giudizio devono essere poste a carico delia ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte riunisce i ricorsi; rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale condizionato; condanna la ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, che liquida in € 100,00 per esborsi e € 4000 per compensi professionali, oltre accessori di legge,
Roma, 26 novembre 2014.
Depositata in Cancelleria il 10 febbraio 2015.
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