EQUIPOLLENZA nei concorsi: solo se espressamente prevista (Sent. 16/1/2015)
[color=red]CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – sentenza 16 gennaio 2015 n. 71[/color]
N. 00071/2015REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7354 del 2011 proposto dal signor Arturo Sannino, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Soprano ed Eduardo Riccio, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via degli Avignonesi, n. 5;
contro
Il Comune di Napoli, in persona del Sindaco “pro tempore”, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Maria Ferrari, Giuseppe Tarallo e Anna Pulcini, con domicilio eletto presso Associati srl Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, n. 18;
il Formez PA – Centro Servizi, Assistenza, Studi e Formazione per l’ammodernamento delle PA, rappresentato e difeso dall’avv. Marcello Cardi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Bruno Buozzi, n. 53;
la Commissione per l’attuazione del progetto RIPAM ex decreto interministeriale 25.7.1994, il Ministero della Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero dell’Interno, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti di
I signori Lucio Abbate, Amilcare Lodomini ed Armando Galibardi, non costituitisi in giudizio;
il signor Giuseppe Di Nuzzo, rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Lamberti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale dei Parioli, n. 67;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Campania- Napoli – Sez. V, n. 3827/2011, resa tra le parti, concernente l’esclusione da un concorso-corso per il reclutamento di 18 funzionari informatici;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Napoli, del Formez PA -Centro Servizi, delle Amministrazioni statali intimate e del signor Giuseppe Di Nuzzo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 16 dicembre 2014 il cons. Marco Buricelli e uditi per le parti l’avvocato Anna Polito su delega degli avvocati Enrico Soprano ed Eduardo Riccio per l’appellante, l’avvocato Gabriele Pafundi su delega dell’avv. Anna Pulcini per il Comune di Napoli, l’avvocato dello Stato Laura Cherubini per le Amministrazioni statali intimate e l’avvocato Antonio Lamberti per Giuseppe Di Nuzzo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Nel gennaio del 2010 la Commissione per l’Attuazione del Progetto RIPAM ha indetto concorsi-corsi pubblici per titoli ed esami per reclutare 534 unità di personale di ruolo, con diversi profili professionali delle cat. C e D, tra cui 18 funzionari informatici, presso il Comune di Napoli, prevedendo una fase preselettiva, una fase selettiva scritta, una fase selettiva orale, una fase formativa obbligatoria ed una fase valutativa finale e stabilendo in particolare all’art. 3 del bando, per quanto qui più rileva, che “i titoli di studio per partecipare …sono: … Codice T18/N – Laurea specialistica (LS), attualmente denominata Laurea magistrale (LM), o Laurea, se conseguita con l’ordinamento universitario previgente al DM 509/1999, in ingegneria informatica, ingegneria elettronica o equipollenti”.
L’ing. Sannino, in possesso della laurea in ingegneria delle telecomunicazioni conseguita nel 1998, quindi secondo l’ordinamento universitario previgente al d. m. n. 509/1999, dopo avere partecipato alla fase preselettiva, è stato escluso dalle successive fasi del concorso –corso per difetto del requisito stabilito dall’art. 3 del bando, non risultando equipollente il titolo di studio indicato nella domanda di partecipazione, in base alla vigente normativa, a quello richiesto dal bando.
Poiché il provvedimento di esclusione è stato sospeso in sede amministrativa, l’ing. Sannino ha sostenuto gli scritti e gli orali e si è classificato all’ottavo posto nella graduatoria di merito (ma non è stato incluso tra i vincitori).
Con ricorso n. R. G. 350/2011, l’ing. Sannino ha chiesto al Tar Campania l’annullamento della graduatoria finale dei vincitori del “concorso Ripam”, nella parte in cui egli non era stato inserito, e dell’atto di esclusione dalla selezione.
Il ricorrente ha domandato inoltre l’annullamento dell’art. 3 del bando, se e in quanto debba interpretarsi nel senso di escludere l’equipollenza tra il diploma di laurea in ingegneria delle telecomunicazioni e quelli di ingegneria elettronica e ingegneria informatica “con riferimento al codice T18/N”; e l’accertamento del diritto a essere inserito nella graduatoria finale del codice suddetto, tra i vincitori, all’ottavo posto o comunque nella posizione ritenuta spettante e a essere assunto in servizio presso il Comune di Napoli come funzionario informatico.
Nella resistenza del Comune, del FORMEZ e dei controinteressati, il Tar di Napoli, con la sentenza in epigrafe, ha respinto il ricorso a spese compensate.
2. In sentenza si è statuito in particolare che nella fattispecie controversa l’equipollenza non poteva essere apprezzata in via diretta dall’Amministrazione sulla base di una valutazione sostanziale, che tenesse conto cioè di contenuti, caratteristiche e materie principali dei corsi di studio.
L’equipollenza andava ammessa solo se disposta “ex lege”: “al riguardo, l’art. 9, comma 6, della Legge n. 341/90 rimette ad apposito decreto del Presidente della Repubblica, all’esito di un articolato procedimento, la individuazione delle equipollenze tra i diplomi di laurea ai fini dell’ammissione ai pubblici concorsi per l’accesso alle qualifiche funzionali del pubblico impiego per le quali ne è prescritto il possesso, restando preclusa alla Pubblica Amministrazione la possibilità di procedere alla equiparazione in via analogica dei titoli di studio, dal momento che l’attività di verifica del possesso dei titoli di studio richiesti dal bando al fine di partecipare alla procedura concorsuale è da ritenersi di carattere vincolato, non residuando in capo alla Amministrazione alcun margine di discrezionalità nell’individuazione concreta dei titoli equipollenti…”.
Il Tar ha poi specificato che “per i diplomi di laurea in ingegneria informatica, ingegneria elettronica o equipollenti non esiste alcuna equipollenza tra titoli accademici del vecchio ordinamento; quanto alle equiparazioni tra diplomi di laurea di vecchio ordinamento (DL), lauree specialistiche (LS) e lauree magistrali (LM), al DL di Ingegneria delle telecomunicazioni sono normativamente equiparate la LS in Ingegneria delle telecomunicazioni e le LM in Ingegneria delle telecomunicazioni e della sicurezza” (ma non anche le LS / LM in ingegneria elettronica o informatica), precisando infine che “l’ingegneria delle telecomunicazioni ha riguardo allo studio dei fondamenti teorici-scientifici della matematica relativamente a quelli dell’ingegneria delle telecomunicazioni (mentre) l’ingegneria informatica è piuttosto il settore dell’ingegneria che si occupa dell’analisi, dello sviluppo e del progetto dei sistemi per l’elaborazione dell’informazione, fornendo le conoscenze teoriche e pratiche di base dell’informatica.
Nello specifico l’Ente locale ha inteso ricercare figure professionali che si coniugassero con le competenze dell’Ingegnere informatico e elettronico e non delle telecomunicazioni, tant’è che il bando richiede il possesso della Laurea specialistica (LS), attualmente denominata Laurea magistrale (LM) o Laurea, se conseguita con l’ordinamento universitario previgente al DM n.509/1999, in ingegneria informatica, ingegneria elettronica o equipollenti, mentre il ricorrente è in possesso della diversa laurea in ingegneria delle telecomunicazioni (senza che) nessuna norma di legge preved(a) che le due lauree debbano essere considerate equipollenti”.
3.L’ing. Sannino ha appellato la sentenza, contestandone le argomentazioni e le statuizioni e formulando tre motivi.
Sub I) e II), nel dedurre la violazione dell’art. 35 del d. lgs. n. 165/2001, del d. m. n. 509/1999, dell’art. 3 del bando di concorso, dell’art. 97 Cost. , dei principi generali in materia di pubblici concorsi e della “direttiva Funzione pubblica n. 3/2005” l’appellante, dopo avere rilevato in via preliminare che l’equipollenza “ex lege” tra specifici titoli di laurea viene riconosciuta soltanto in casi eccezionali, e che solo se il bando non contiene il riferimento ai “titoli equipollenti” è consentita unicamente l’equipollenza “ex lege”, ha ribadito che nella vicenda in esame, nella quale il bando prevedeva quale requisito di ammissione alla selezione il possesso di determinati titoli, ovvero di titoli “equipollenti”, andava invece applicato il principio dell’“equipollenza sostanziale”, da apprezzarsi direttamente in sede amministrativa avendo riguardo ai contenuti e agli aspetti sostanziali dei corsi di studi in questione.
Sotto questo profilo l’appellante, dopo avere sostenuto l’ininfluenza, ai fini della decisione, del confronto, al quale si fa cenno in sentenza, tra il corso di studi in ingegneria delle telecomunicazioni e quello in ingegneria informatica, atteso che dalla lettura degli atti di causa emerge che la contestazione della mancata valutazione di equivalenza sostanziale si riferiva piuttosto ai diplomi di laurea in ingegneria delle telecomunicazioni e in ingegneria elettronica (requisito, quest’ultimo, di ammissione al bando), ha evidenziato la sussistenza, nella fattispecie, di una ‘equipollenza sostanziale’ tra la laurea in ingegneria delle telecomunicazioni e la laurea in ingegneria elettronica, rientrando ambedue i suddetti corsi di laurea –assai affini tra loro, tanto più se si tiene conto del profilo professionale, di funzionario informatico, per il quale era stato indetto il concorso- nella medesima ‘Area scientifico–culturale’ (il Settore dell’informazione), di cui al d.P.R. 20 maggio 1989, e all’art. 12 del d. m. 22 maggio 1995, caratterizzata da contenuti in gran parte condivisi.
L’appellante fornisce elementi e adduce argomenti a sostegno di un’equipollenza tra DL in ingegneria delle telecomunicazioni e LS / LM in ingegneria elettronica o informatica, valutabile in sede amministrativa sotto l’aspetto sostanziale.
Il bando di concorso, per ragioni di uguaglianza sostanziale, andava interpretato nel senso di ritenere equipollenti le predette lauree.
Sub III l’appellante, nel dedurre la violazione e la falsa applicazione degli articoli 46 e 47 del d.P.R. n. 328/2001, ha rilevato che le disposizioni in tema di disciplina dei requisiti per l’ammissione all’esame di Stato prevedono che per l’accesso all’albo degli ingegneri (sezione A del settore C – c. d. dell’informazione) occorre il possesso, tra le altre, della laurea in ingegneria delle telecomunicazioni ovvero in ingegneria informatica o in ingegneria elettronica, il che rende evidente l’equiparazione anche a livello normativo delle lauree richieste nel bando.
Il Comune ha controdedotto, concludendo per l’inammissibilità, l’infondatezza e il rigetto del ricorso.
Resistono anche le amministrazioni statali intimate, il Formez e l’ing. Di Nuzzo.
4. Ritiene la Sezione che, per l’infondatezza dell’appello nel merito, si può fare a meno di prendere in esame e di decidere l’eccezione del Comune di Napoli sulla inammissibilità del ricorso di primo grado a causa dell’affermata mancata tempestiva impugnazione dell’art. 3 del bando, il quale “prevedeva espressamente il possesso della laurea in ingegneria informatica e ingegneria elettronica”.
Per respingere l’appello, il collegio condivide e fa proprio un precedente conforme della Sezione (sent. 21 giugno 2013, n. 3430), relativo proprio a un’esclusione dal concorso –corso DIPAM per la copertura di 18 funzionari informatici (in quella vicenda la pretesa equipollenza riguardava le lauree in ingegneria informatica e in informatica, ma questa circostanza di fatto è inidonea a togliere rilievo al precedente giurisprudenziale, conforme ai fini della decisione odierna).
Con la sentenza suindicata la Sezione ha affermato in particolare, in modo condivisibile, che:
- nella problematica dell’equipollenza “ex lege” o in sede amministrativa dei titoli universitari si contrappongono da una parte il principio del valore legale dei titoli di studio, in base al quale spetta allo Stato stabilire la valenza – in questo caso – delle diverse lauree, e dall’altra il principio di autonomia delle singole amministrazioni, alle quali è evidentemente consentito determinare le professionalità di cui ha bisogno la struttura, identificandole con il titolo di studio necessario;
[b][color=blue]- qualora l’amministrazione che procede limiti la partecipazione a un procedimento di assunzione a chi sia in possesso di una determinata laurea, la sua volontà è chiara e determinata per cui non può esserle imposta l’acquisizione di professionalità diverse sulla base di una valutazione di equipollenza che essa ha escluso;[/color][/b]
[color=red]- l’applicazione del principio di equipollenza è consentito solo se imposto dalla legge (v., in particolare, l’art. 9, sesto comma, della legge 19 novembre 1990, n. 341, e relative norme d’attuazione);[/color]
[color=red]- qualora l’Amministrazione -come nel caso di specie- indichi nel bando di voler acquisire personale con la professionalità definita da una determinata laurea o da quelle equipollenti, espressamente richiamate, si pone il problema dell’interpretazione della sua volontà;[/color]
- in tale caso occorre stabilire se con tale espressione l’Amministrazione abbia inteso richiamare, puramente e semplicemente, il sistema delle equipollenze quale definito dalla legge 19 novembre 1990, n. 341, ovvero abbia inteso ampliare la scelta a ulteriori professionalità, equivocamente definite con l’aggettivo “equipollente” che, come si è visto, nel sistema normativo ha un significato ben definito;
- nel caso di specie l’Amministrazione ha inteso richiamare puramente e semplicemente il sistema normativo, senza attribuirsi alcuna facoltà discrezionale di valutazione della corrispondenza di lauree diverse da quelle espressamente indicate, insieme a quelle dichiarate equipollenti dallo Stato, con le proprie necessità organizzative;
[color=red]- diversamente opinando, le scelte dell’Amministrazione non potrebbero che risulterebbe opinabili o arbitrarie: “se, infatti, l’Amministrazione avesse voluto aprire la partecipazione al concorso a candidati in possesso di lauree non identificate “a priori”, valutando successivamente la loro rispondenza alle sue necessità, avrebbe dovuto necessariamente predisporre una griglia di valutazione della conformità dei titoli diversi da quelli espressamente indicati con le sue esigenze. In caso contrario, l’ammissione dei candidati al concorso sarebbe determinata da valutazioni compiute in maniera non anonima ma espressamente concernente la domanda di un singolo candidato, di cui necessariamente l’Amministrazione conosce il nominativo… in conclusione, laddove un’amministrazione con il bando di concorso per l’accesso all’impiego presso la sua struttura limiti la partecipazione a quanti siano in possesso di una determinata laurea possono partecipare al procedimento solo quanti siano in possesso della medesima o di lauree dichiarate equipollenti a norma di legge… Qualora l’amministrazione apra la partecipazione al concorso ai candidati in possesso di talune lauree, espressamente ammettendo anche i candidati in possesso di lauree equipollenti, occorre interpretare la sua volontà in modo da accertare se in tal modo si è voluto semplicemente richiamare il dettato legislativo ovvero si è inteso allargare la possibilità di scelta a lauree diverse da quelle indicate. In quest’ultimo caso, l’amministrazione deve esplicitare i criteri in base ai quali condurre la relativa valutazione, ed in mancanza di tali criteri la sua volontà deve essere ricostruita nel senso del semplice richiamo della normativa statale di riferimento;[/color]
- in base alle considerazioni svolte l’appello va respinto, essendo pacifico che la laurea in informatica non è dichiarata equipollente a quella in ingegneria informatica.” (così Cons. St., Sez. VI, sent. n. 3430/2013 cit.).
Dalle considerazioni sopra riassunte, che ben si attagliano alla controversa odierna, dato che viene in discussione la medesima previsione di cui all’art. 3 del bando, discende, inoltre, la sua non illogicità, ove interpretato –come va interpretato- non tanto nel senso che rinviando al sistema normativo delle equipollenze come sopra individuato finisce in pratica con l’escludere l’equipollenza tra laurea in ingegneria delle telecomunicazioni e lauree in ingegneria elettronica o ingegneria informatica, quanto invece nel senso della non ammissibilità di una valutazione “sostanzialistica” di equipollenza eseguibile in via amministrativa e nel senso di una rimessione al legislatore e alla normativa d’attuazione prevista “ex lege” dell’eventuale dichiarazione di equipollenza tra diplomi di laurea ai fini dell’ammissione ai concorsi pubblici.
Una tale dichiarazione normativa di equipollenza tra le lauree sopra indicate, nel caso in esame, non sussisteva e non sussiste.
Va soggiunto infine che, in questa prospettiva interpretativa, non assume rilievo, nel senso indicato dall’appellante, la disciplina di cui al d.P.R. n. 328/2001, sulla ammissione all’esame di Stato per l’accesso all’albo degli ingegneri, il che toglie rilievo alla III censura.
5. Per le ragioni che precedono, l’appello va respinto.
Nelle peculiarità, sia in fatto sia in diritto, delle questioni trattate il collegio ravvisa, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c. , eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente, pronunciando sull’appello n. 7354 del 2011, come in epigrafe proposto, lo respinge confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata.
Spese del secondo grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 16 dicembre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 16/01/2015.
[img width=300 height=42]https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/wcm/idc/groups/public/documents/document/mdax/nze2/~edisp/img_intestazione_sx.jpg[/img]
Così però sarà facile avere bandi su misura, non solo del singolo candidato, ma pure come favore a un'università del territorio unica a dare un dato tipo di laurea, magari per compensare l'esclusione in concorsi banditi in altre zone.
Tuttavia, se il titolo richiesto è sfacciatamente parziale rispetto al contenuto del concorso, si può tentare di farlo notare prima delle prove con lettera formale a chi ha emesso il bando e p.c. a vari enti con possibilità di intervento. L'Università di Padova vari anni fa bandì un concorso per dirigente bibliotecario richiedendo solo Scienze dell'educazione, ma poi accettò pacificamente di riaprirlo includendo pure Lettere e Conservazione dei beni culturali.
Così però sarà facile avere bandi su misura, non solo del singolo candidato, ma pure come favore a un'università del territorio unica a dare un dato tipo di laurea, magari per compensare l'esclusione in concorsi banditi in altre zone.
Tuttavia, se il titolo richiesto è sfacciatamente parziale rispetto al contenuto del concorso, si può tentare di farlo notare prima delle prove con lettera formale a chi ha emesso il bando e p.c. a vari enti con possibilità di intervento. L'Università di Padova vari anni fa bandì un concorso per dirigente bibliotecario richiedendo solo Scienze dell'educazione, ma poi accettò pacificamente di riaprirlo includendo pure Lettere e Conservazione dei beni culturali.
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CONCORDO precisando che la sentenza non ammette AUTOMATICAMENTE la legittimità di un solo titolo.
Semmai ritiene RAGIONEVOLE, se motivata da esigenze specifiche, la non previsione di una equipollenza fra lauree che, ad altro fine, sono considerate tali.
Poi i meandri del favoritismo sono tanti ... e sicuramente anche qui si possono annidare vestiti su misura!
NEL DUBBIO io propendo per ammettere ancdhe le equipollenze, che se uno poi si dimostra nei fatti più bravo a fare le prove di concorso è dimostrata l'inutilità di una previsione limitativa.
Può essere utile nel caso di timore di un numero eccessivo di partecipanti non qualificati che fanno perdere risorse e tempo nello svolgimento delle selezioni!
Qui
https://www.segretaricomunalivighenzi.it/11-04-2018-la-disciplina-delle-equipollenze-nei-bandi-di-concorso
si fa però riferimento di precedente giurisprudenza di diverso orientamento...
... la sentenza 71/2015 ha posto fine ad un dibattito sulle equipollenze reso problematico da quelle precedenti vecchie sentenze secondo le quali le equipollenze di legge vanno sempre ammesse.
https://www.altalex.com/documents/news/2005/07/17/equipollenza-dei-titoli-di-studio-rapporto-fra-norme-e-le-previsioni-del-bando
«Benché il bando di concorso non preveda espressamente la possibilità di ritenere validi titioli di studio equipollenti a quelli indicati, costituisce principio pacificamente affermato in giurisprudenza, ancorché con talune sporadiche eccezioni, quello secondo cui detta equipollenza debba essere comunque riconosciuta ove espressamente prevista da norme di legge o da altre disposizioni, giacchè le norme sulla equipollenza hanno un’efficacia integrativa automatica delle previsioni del bando, anche qualora non vi sia un espresso richiamo ad esse».