MEDIE STRUTTURE e pianificazione commerciale - Consiglio di Stato 5081/2014
[color=red]Cons. di Stato, Sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5081[/color]
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N. 05081/2014REG.PROV.COLL.
N. 05454/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 5454 del 2014, proposto dalle Società "4d" e G.D.D., rappresentate e difese dall'avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso Guido Lenza, in Roma, via XX Settembre 98/e;
contro
Società Billa Aktiengesellschaft, rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Russo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Ivan Incardona in Roma, via Martini 13;
Società Stella Splendente s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Ivan Incardona, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Martini 13;
Comune di Nocera Inferiore, non costituito;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO, SEZIONE II n. 1081/2014, resa tra le parti, concernente un diniego di autorizzazione commerciale per l'insediamento di una media struttura di vendita di tipo M1/M
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Società Billa Aktiengesellschaft e della Società Stella Splendente s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 agosto 2014 il Cons. Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Fortunato, Russo e Corbyons, su delega di Incardona;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Società Billa Aktiengesellschaft impugnava davanti al TAR Campania – sez. staccata di Salerno il diniego dell’autorizzazione commerciale per l’insediamento di una media struttura di vendita di 715 mq. di superficie di vendita di tipo M1/AM in Nocera Inferiore, via Napoli n. 126 (ex 122), adottato dal Comune con provvedimento di prot. 11240 del 19 marzo 2014.
Il diniego veniva motivato in base al contrasto dell’insediamento da realizzare con lo strumento di pianificazione commerciale dato dallo “strumento di intervento per l’apparato distributivo” (SIAD), approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 40 del 7 agosto 2003, in virtù delle cui disposizioni l’apertura di strutture delle specie nella <<zona commerciale 2>> si sarebbe potuta localizzare esclusivamente in zona omogenea di piano regolatore D2, laddove quella oggetto dell’istanza autorizzativa proposta dalla Billa ricadeva in zona B1 del medesimo strumento generale.
2. Nell’accogliere l’impugnativa il TAR adito accertava in primo luogo che l’immobile oggetto d’intervento non ricade nella zona commerciale 2 di cui al predetto strumento, come presupposto dall’amministrazione nel diniego, ma <<è interamente collocato all’interno della zona 5, come risulta dalla tavola di azzonamento allegata al SIAD, ancorché l’ingresso si affacci su Via Napoli, invece rientrante in zona 2>>, soggiungendo che <<il posizionamento dell’ingresso dell’immobile su Via Napoli non può essere ritenuto sufficiente ai fini della collocazione dello stesso nella zona 2, rientrando per l’intera sua estensione nella limitrofa zona 5, come è dato agevolmente evincere dalla tavola di azzonamento>>.
Inoltre, il TAR giudicava il predetto strumento di pianificazione commerciale presupposto al diniego impugnato non conforme ai <<principi di liberalizzazione sanciti dalla normativa europea e nazionale>>, perché impositivo di limiti territoriali incompatibili con la libertà di iniziativa economica, come peraltro già stabilito dalla sopravvenuta legislazione regionale (art. 10, comma 5, l. reg. n. 1/2014 “Nuova disciplina in materia di distribuzione commerciale”).
3. Hanno proposto appello le società “4d” e G.D.D. <<proprietarie di due attività commerciali, impegnate nello stesso settore, non distanti dall’immobile destinato alla predetta attività>>, intervenienti ad opponendum nel giudizio di primo grado.
Nella loro impugnazione le predette società deducono il travisamento in cui sarebbe incorso il giudice di primo grado, per non avere questo assegnato rilievo decisivo, al fine di collocare l’insediamento da autorizzare nella zonizzazione commerciale definita dal SIAD, alle vie di collegamento destinate a servire quest’ultimo. Sul punto le appellanti evidenziano che la struttura commerciale oggetto dell’istanza autorizzativa è incontestabilmente sita in via Napoli, e deve dunque essere considerata compresa nella zona commerciale 2 ai sensi del predetto strumento di pianificazione, per la quale sono consentite nuove aperture di strutture medie di vendita in zona omogenea D2 e non già B1, come nel caso di specie. Esse sottolineano a questo riguardo che la zonizzazione adottata in quest’ultimo si fonda proprio dall’analisi dell’assetto viario e dei flussi veicolari, in conformità alla legislazione regionale del commercio (l. reg. 1 del 2000 “Direttive regionali in materia di distribuzione commerciale”), per cui <<ciò che rileva (…) ai fini della compatibilità con il territorio è l’assetto viario e le conseguenze connesse ad eventuali nuove aperture>>.
Le società appellanti contestano anche la seconda ratio decidendi della sentenza del TAR di Salerno e, sul punto, assumono che lo strumento di intervento per l’apparato distributivo è conforme ai principi europei di liberalizzazione in materia commerciale, giacché non introduce contingenti numerici alle autorizzazioni, ma persegue il legittimo obiettivo di assicurare un armonico sviluppo della rete distributiva in relazione, tra l’altro, alle caratteristiche dell’ambiente urbano, e dunque in conformità anche alla predetta normativa regionale sopravvenuta.
4. Si sono costituite in resistenza la Billa Aktiengesellschaft e la società Stella Splendente s.p.a., proprietaria dell’immobile destinato ad ospitare la struttura di vendita oggetto di contenzioso.
Entrambe eccepiscono l’inammissibilità dell’appello per carenza di interesse, sul rilievo che le due odierne appellanti non hanno impugnato la sentenza del TAR Salerno n. 1081 del 6 giugno 2014, emessa in un parallelo contenzioso promosso dalla Stella Splendente contro i medesimi atti impugnati nel presente giudizio, e conclusosi anch’esso con l’annullamento di questi ultimi.
DIRITTO
1. L’eccezione di inammissibilità dell’appello formulata dalle società appellate non può essere accolta.
Ciò perché, avuto riguardo al giorno di pubblicazione della sentenza resa nel separato giudizio avente ad oggetto i medesimi provvedimenti qui in contestazione, ed avendo i difensori delle appellate ammesso in camera di consiglio che la decisione non è stata notificata ai fini della decorrenza del “termine breve” per proporre appello ai sensi dell’art. 92, comma 1, cod. proc. amm. (sessanta giorni dal perfezionamento della notifica), deve conseguentemente concludersi che non risulta spirato il termine “lungo” previsto dal comma 3 della ora citata disposizione del codice del processo (sei mesi dalla pubblicazione), ed applicabile nel caso di specie in difetto della predetta notifica.
2. Nel merito, il Collegio ritiene che la sentenza del TAR sia immune dalle critiche che le vengono rivolte dalle due società appellanti con riguardo alla prima delle sopra riferite ragioni poste a sostegno della decisione di accoglimento del ricorso. La conseguente conferma di quest’ultima è pertanto sufficiente per respingere il presente appello, rendendo improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse le ulteriori censure, contenute nel secondo motivo, concernenti la statuizione con cui il giudice di primo grado ha ravvisato un contrasto tra il SIAD ed i recenti interventi legislativi volti alla liberalizzazione del commercio, in virtù del quale il primo è stato ritenuto suscettibile di disapplicazione.
3. Scendendo dunque ad esaminare il primo ordine di censure, si rivela innanzitutto condivisibile il giudizio fattuale all’esito del quale il TAR ha statuito che l’immobile di via Napoli destinato ad ospitare la struttura di vendita in contestazione è ubicato in zona 5 dello strumento di intervento presupposto al diniego, nella quale lo stesso atto pianificatorio consente l’apertura di strutture di media grandezza in zone di piano regolatore B1.
In particolare, tale convincimento è correttamente ricavato dalla tavola di azzonamento sulla cui base è stata fatta la zonizzazione dello strumento commerciale (stralcio della quale è riprodotto a pag. 25 della memoria di Stella Splendente in data 7 agosto 2014), in cui la particella catastale n. 102 con cui è contraddistinto l’immobile in questione è pacificamente incluso nella sopra riferita zona 5.
4. Non condivisibili sul punto sono invece i contrari rilievi delle società appellanti, ribaditi all’udienza in camera di consiglio, secondo cui, invece, occorre avere riguardo alla via dalla quale si accede all’immobile.
5. L’assunto non ha fondamento di diritto positivo ed invano le due appellanti pretendono di trarlo dalla sopra citata l. reg.n. 1/2000, ed in particolare dagli artt. 13 e 14.
Occorre al riguardo rilevare che queste due disposizioni normative, rispettivamente, demandano ai Comuni di adottare strumenti di pianificazione commerciale, vale a dire lo strumento di intervento denominato SIAD, qui in contestazione, e ne enunciano i relativi criteri direttivi.
[color=red]Segnatamente, la seconda delle disposizioni normative citate impone alla pianificazione commerciale prefigurata nella precedente di individuare per le medie strutture di vendita aree aventi <<adeguate infrastrutture, dimensionate in proporzione all’esercizio commerciale che vi si vuole localizzare>>. La stessa disposizione precisa inoltre che <<la localizzazione dovrà essere compatibile con l’assetto della viabilità e con i flussi di traffico; pertanto dovranno essere adeguatamente analizzati la rete infrastrutturale esistente e di progetto, la sua potenzialità, i fenomeni di gravitazione già esistenti nell’area>>.[/color]
Sulla base di queste previsioni di rango primario, il SIAD approvato per il Comune di Nocera Inferiore, presupposto al diniego contestato, fissa per l’apertura di nuove strutture medie di vendita del tipo di quella qui in contestazione i relativi standard quanto alle aree di parcheggio pertinenziali (art, 7, comma 1), vietando che le relative vie d’uscita dei veicoli creino <<interferenze con i flussi di traffico presenti nelle primarie vie di comunicazione>> ed imponendo che la localizzazione di medie strutture di vendita deve <<obbligatoriamente essere compatibile con l’assetto della viabilità e con i flussi di traffico>> (art. 9, comma 4, del SIAD).
[color=red]6. Tanto precisato, sia la norma legislativa primaria che quella tecnica applicabile in ambito comunale sono imperniate sulla delimitazione di zone omogenee, espressive delle caratteristiche dell’area in termini di dotazione di standard urbanistici e dunque della loro astratta compatibilità con un determinato sfruttamento edilizio e commerciale.[/color]
Risponde del resto a consolidati principi di tecnica urbanistica che al fine di stabilire se un immobile possiede detta compatibilità occorre avere riguardo all’area in cui è situato, quale individuata dalla zonizzazione definita in sede di strumento urbanistico.
[color=red]Le stesse considerazioni devono essere svolte con riguardo alla pianificazione commerciale, che alla prima si raccorda necessariamente, individuando la tipologia di strutture di vendita assentibili in base alla classificazione urbanistica delle aree inserite cui si riferiscono le zone commerciali. Ciò nella più ampia prospettiva di una politica locale di governo del territorio non limitata alla sola disciplina della edificabilità dei suoli, ma ad ogni sfruttamento delle aree ed all’armonico sviluppo di tutte le attività a carattere economico e sociale ad esse correlata (in questo senso: Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710).[/color]
Prospettiva, quella ora delineata, che deve ritenersi tuttora valevole, perché posta a presidio dei motivi imperativi di interesse generale riconosciuti anche dalla liberalizzazione comunitaria, fermo restando il rispetto del principio di proporzionalità (cfr. l’art. 8 d.lgs. n. 59/2010, di recepimento della direttiva “servizi” 2006/123/CE) ed il divieto di limitazioni di carattere territoriale (art. 31, d.l. n. 201/2011, c.d. “salva Italia”, la cui applicazione, tuttavia, non viene qui in rilievo alla luce di quanto affermato in limine, e cioè che il primo capo della sentenza di primo grado è meritevole di conferma).
[color=red]7. Pertanto, al fine di modulare l’insediamento sul territorio di strutture di vendita di rilevante impatto urbanistico in modo armonico, la pianificazione commerciale prende a riferimento proprio le aree omogenee individuate in sede di governo del territorio, perché è grazie alla zonizzazione operata in quest’ultima che lo sviluppo commerciale può avvenire in modo coerente con l’assetto urbanistico delle aree. In altri termini, il giudizio di compatibilità astratta della struttura di vendita con il territorio nel quale è destinata a sorgere non può che basarsi sull’area omogenea di piano regolatore e quindi verifica degli standard urbanistici ivi esistenti.[/color]
Di ciò si trae conferma dall’art. 9 del SIAD per il Comune di Nocera Inferiore, che definisce le zone commerciali in base alle aree omogenee di piano.
8. Peraltro, non è dubitabile che anche l’aspetto delle infrastrutture viarie assume rilievo determinante ai fini dell’individuazione delle zone commerciali, come si evince dalla sopra richiamata l. reg. n. 14/2000.
Tale rilievo comporta infatti una differente modulazione delle strutture assentibili all’interno delle singole zone, specificata attraverso le singole aree urbanistiche all’interno delle quali è consentita l’apertura di queste.
E’ dunque sotto questo profilo che si spiega perché nella zona 2 l’apertura di medie strutture è consentita <<limitatamente alle aree omogenee del tipo D2>>, ed invece nella zona 5 anche a quelle del tipo B1 e B2, il tutto come previsto dal sopra citato art. 9 del SIAD. Con le modalità ora descritte risulta quindi formulata a livello di pianificazione commerciale la verifica di compatibilità tra le strutture assentibili con l’assetto della viabilità, che il legislatore regionale impone di effettuare.
9. Ma ciò significa che ai fini di questa verifica occorre sempre avere riguardo alla zona in cui è ubicato l’immobile destinato ad ospitare una struttura e non già a quella in cui ricade la via di collegamento a detto immobile. Quest’ultima non è infatti da sola determinante, come visto sopra, ma concorre le altre dotazioni urbanistiche.
10. Ne consegue che l’appello è infondato sotto questo decisivo profilo, perché il fabbricato di proprietà della Stella Splendente in cui la Billa intende realizzare il punto vendita con marchio “penny market” è incontestabilmente ubicato in area omogenea B1, a sua volta ricadente in zona 5 ai sensi del SIAD, per il quale detta tipologia di struttura commerciale è assentibile.
111. In conclusione, l’appello deve essere respinto.
Le spese del secondo grado seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le società appellanti a rifondere alle appellate costituite le spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 4.000,00 per ciascuna, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 agosto 2014 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Antonio Amicuzzi, Consigliere
Fulvio Rocco, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/10/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
[img]http://www.giustizia-amministrativa.it/DocumentiGA/Consiglio%20di%20Stato/Sezione%205/2014/201405454/Provvedimenti/stemma.jpg[/img]
Regolazione degli insediamenti produttivi sul territorio (MSV commerciali)
[b]L'insediamento di strutture commerciali all'interno di zone urbanistiche destinate all'industria è ammesso, non solo quando espressamente previsto dallo strumento urbanistico, ma anche quando lo prevede la pianificazione commerciale che, nella regione Campania, fa riferimento allo Strumento di Intervento per l'Apparato Distributivo (SIAD), in un'ottica di coordinamento con la pianificazione urbanistica, per una regolazione unitaria degli insediamenti produttivi sul territorio, tenendo conto dei principi comunitari in tema di liberalizzazione delle attività commerciali. E ciò a condizione che i suddetti strumenti di pianificazione siano adeguati ai più recenti provvedimenti legislativi in materia di liberalizzazione.[/b]
Cons. di Stato, 30 marzo 2015, n. 1651
T.A.R. Piemonte, Torino, Sez. II, 12 febbraio 2015, n. 273
http://www.omniavis.it/web/forum/index.php?topic=26642.0