Diritto di accesso al PEG (non approvato) da parte dei consiglieri comunali - CdS 5053/2011
Cons. Stato Sez. V, Sent., 08-09-2011, n. 5053
A) - A. M. e M. D. V., consiglieri comunali di minoranza nel Comune di Sammichele di Bari, chiedevano in data 21 aprile 2010 di ottenere copia dello "... stato di avanzamento del p.e.g. aggiornato al 31.12.2009 con dettaglio capitolo per capitolo, nonché con indicazione, per la parte delle entrate, delle relative previsioni, degli accertamenti, delle riscossioni e delle disponibilità; per la parte delle spese, delle relative previsioni, degli impegni, dei pagamenti e delle disponibilità".
A seguito del silenzio formatosi sull'istanza di accesso presentata dai due originari ricorrenti, essi impugnavano, ai sensi dell'art. 25, legge n. 241/1990, il diniego tacito formatosi per decorso dei trenta giorni, per violazione degli artt. 2 e 3, cit. legge n. 241/1990, dell'art. 43, d.lgs. n. 267/2000, e dell'art. 17, statuto comunale.
Il Comune di Sammichele di Bari si costituiva, eccependo l'inammissibilità del ricorso e chiedendone il rigetto.
B) - Priva di pregio appariva ai primi giudici l'eccezione d'inammissibilità avanzata dalla difesa comunale, secondo cui gli odierni ricorrenti non avrebbero impugnato un precedente diniego del 22 febbraio 2010 (riguardante l'istanza di accesso avente identico oggetto, presentata dal consigliere Caterina Giannoccaro) e sarebbero, in ogni caso, privi di interesse in quanto la stessa Caterina Giannoccaro avrebbe già ottenuto, in data 2 aprile 2010, tutti i dati contabili relativi allo stato di avanzamento del bilancio 2009.
Il consigliere Giannoccaro, sebbene appartenente al medesimo gruppo consiliare, aveva, infatti presentato le istanze a nome proprio, sicché i consiglieri M. e D. V. non avrebbero potuto impugnarne gli esiti; in ogni caso, gli atti in questione (lo stato di avanzamento del p.e.g. del 2009) sarebbero altro rispetto a quelli consegnati alla Giannoccaro il 2 aprile 2010.
La non assimilabilità (soggettiva ed oggettiva) degli accessi, azionati in tempi diversi da soggetti diversi, avrebbe reso ammissibile l'impugnativa qui in esame.
C) - Nel merito, il ricorso veniva respinto.
Affermava la difesa comunale che, nel giudizio in materia di accesso, l'integrazione della motivazione del diniego da parte della p.a. avrebbe dovuto ritenersi senz'altro consentita, in quanto azione rivolta ad accertare l'esistenza del diritto di accesso alla luce dei parametri normativi, indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall'amministrazione per giustificarne il diniego (cfr. C.S., sez. V, dec. 11 maggio 2004 n. 2966).
Dalla documentazione versata in giudizio (cfr. in particolare i doc. 1, 2 e 3, depositati dalla difesa comunale), si evinceva che per l'anno 2009 l'ente resistente non si era dotato del p.e.g., di approvazione facoltativa per i Comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti, ai sensi dell'art. 169, terzo comma, d. lgs. n. 267/2000.
La delib. 1° giugno 2009 n. 152, recante l'approvazione del piano esecutivo di gestione per l'anno 2009, risultava infatti decaduta per mancata pubblicazione (circostanza, questa, confermata dalla stessa parte ricorrente nella memoria di replica 7 settembre 2010).
Il responsabile dell'area contabile economicofinanziaria del Comune di Sammichele aveva peraltro dichiarato, nella relazione prodotta in giudizio, che era in uso presso l'ufficio un brogliaccio redatto dai precedenti responsabili del servizio, in forma di registrazione informatica, tuttavia privo di attendibilità e comunque mai ritualmente approvato, né allegato ad alcuna deliberazione.
Esso non poteva essere definito quale "stato di avanzamento del p.e.g. del 2009", dato che non esisteva alcun piano esecutivo di gestione approvato dal Comune di Sammichele di Bari per l'anno 2009.
La difesa comunale aveva altresì chiarito, anche mediante apposita dichiarazione sottoscritta dal sindaco in carica, che i richiami al p.e.g. del 2009, presenti in numerose determinazioni dirigenziali assunte nell'anno in corso, avrebbero costituito nient'altro che errori capitati agli estensori degli atti.
Il Comune di Sammichele di Bari non avrebbe approvato il piano esecutivo di gestione per l'anno 2009, per cui i ricorrenti non avrebbero potuto esigere dagli uffici comunali di ottenere copia dello "stato di avanzamento del p.e.g. aggiornato al 31.12.2009", trattandosi di atto inesistente.
D) - Il ricorso veniva perciò respinto, con sentenza poi impugnata dai due soccombenti (titolari di un diritto soggettivo pubblico incondizionato ad accedere ad atti comunque conoscibili in rapporto all'esercizio del loro mandato), per le stesse censure già dedotte in prime cure e per errore di giudizio, trattandosi di un p.e.g. non approvato ma lasciato anzi decadere e tuttavia usato dal Comune come stralcio del p.e.g. del 2009, parte relativa alle "entrate", capitolo relativo alle spese di gestione, inviato alla Ragioneria generale dello Stato, Ministero delle finanze, a comprova del rispettato patto interno di stabilità.
Il Comune appellato si costituiva in giudizio e resisteva al gravame, sostenendo la sostanziale inesistenza del documento, salve tre sole pagine di un mero brogliaccio, contenente semplici richiami virgolettati.
Motivi della decisione
I) - L'appello è fondato e va accolto (con decisione in forma semplificata, ex art. 116 n. 4, c.p.a.d.lgs. n. 104/2010), non potendosi condividere le argomentazioni dell'impugnata sentenza, poiché ogni procedimento avviato ad istanza di parte deve concludersi con un provvedimento esplicito adottato nei termini di legge (art.2, legge n. 241/1990), per cui, ove la p.a. rimanga inerte, avverso il suo silenzio si potranno proporre le stesse doglianze deducibili contro l'atto che avrebbe dovuto essere emanato.
Tanto premesso, i consiglieri comunali possono accedere a tutti gli atti (pure di tipo contabile) la cui conoscenza si riveli utile (art. 43, d.lgs. n. 267/2000) per un migliore espletamento del loro mandato elettorale (cfr. C.S., sezione V, dec. n. 5264/2007 e dec. n. 5020/2007), per cui, nel loro caso, il titolo all'accesso si configura come corredato da un'ulteriore connotazione rispetto a quello riconosciuto alla generalità dei cittadini, potendo esso legittimamente sostenersi sull'esigenza di assumere anche solo semplici informazioni non contenute in formali documenti o di natura riservata (fermo restando il vincolo del segreto al quale sono tenuti i consiglieri comunali), nel rispetto dell'orientamento condivisibilmente seguito dalla Commissione per l'accesso incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (v. risoluzioni 3 febbraio 2009 e 16 marzo 2010).
II) - Orbene, risultava incontroverso che il Comune di Sammichele di Bari non avesse formalmente approvato il p.e.g. dell'anno 2009, facendo, anzi, decadere la relativa deliberazione, peraltro, perdurantemente utilizzata nella pratica quotidiana, come emerso da numerosa documentazione prodotta in prime cure, donde l'interesse differenziato e qualificato di ogni consigliere comunale ad esaminarlo e trarne copia, al di là degli errori materiali asseritamente commessi dai responsabili di ben quattro aree (economicofinanziaria; socioculturale; tecnica; di vigilanza e polizia municipale), le cui determinazioni hanno comunque continuato a servire da guida per gli impegni di spesa destinati a trovare copertura nei capitoli del p.e.g. del 2009 (v. nota del responsabile dell'area economicofinanziaria al Ministero delle finanze 25 marzo 2010 prot. n. 2714, con allegato stralcio del p.e.g. 2009, per la parte concernente le entrate, prescindendo dalla definizione di "brogliaccio", inusitatamente assegnata al relativo stato di avanzamento).
Il diritto di accesso, infatti, ha ad oggetto documenti amministrativi, rappresentativi di fatti o di atti che non necessariamente concludono un procedimento amministrativo.
Conclusivamente, l'appello va accolto, con riforma dell'impugnata sentenza, accoglimento del ricorso di prima istanza e riconoscimento dell'esistenza del titolo all'accesso, con le modalità di cui al dispositivo, a spese ed onorari del doppio grado di giudizio interamente compensati fra le parti ivi costituite, tenuto anche conto delle alterne vicende processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione V, accoglie l'appello n. 1137/2011 e, in riforma dell'impugnata sentenza, accoglie il ricorso di prima istanza e ordina al Comune di Sammichele di Bari di esibire le pagine esistenti del richiesto p.e.g. 2009 entro giorni trenta, decorrenti dall'avvenuta notificazione o comunicazione della presente decisione, a spese ed onorari del doppio grado di giudizio interamente compensati tra le parti ivi costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.