Incentivi alla progettazione - EFFETTI dell'art. 13 del decreto legge n. 90/2014
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[color=red]INCENTIVO PROGETTAZIONE: Se sia possibile il riconoscimento del diritto agli incentivi in capo al RUP nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in presenza dello svolgimento interno di altre fasi della realizzazione dell’opera (nello specifico, direzione lavori e collaudo).[/color]
(Corte dei Conti, Sez. controllo Piemonte, parere 02.10.2014 n. 197).
http://www.ptpl.altervista.org/corte_dei_conti/2014/corte_conti_piemonte_parere_02102014_197.pdf
[size=18pt][color=red]APPROFONDIMENTI[/color][/size]
dossier INCENTIVO PROGETTAZIONE INTERNA
http://www.ptpl.altervista.org/dossier/dossier_incentivo_progettazione_interna.htm
http://www.ptpl.altervista.org/#AGGIORNAMENTO AL 13.10.2014
Quando l’incentivo per la progettazione spetta ai dirigenti della PA? Risponde la Corte dei Conti
http://www.acca.it/biblus-net/quando-lincentivo-per-la-progettazione-spetta-ai-dirigenti-della-pa-risponde-la-corte-dei-conti/tabid/80/ItemID/3270/View/Details/Default.aspx
Incentivi alla progettazione dopo il Dl. n. 90/2014 convertito nella legge n. 114/2014: nessun riconoscimento del diritto agli incentivi in capo al RUP ed ai vari dipendenti nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente
http://www.gazzettaamministrativa.it/opencms/opencms/_gazzetta_amministrativa/_permalink_news.html?resId=51378540-51de-11e4-9056-5b005dcc639c
Incentivi progettazione, la rivoluzione del D.L. 90/2014
http://www.lentepubblica.it/lavori-pubblici-ambiente-edilizia-espropri/incentivi-progettazione-rivoluzione-d-l-902014/
Dopo la conversione in legge del Decreto Legge 24 giugno 2014, n. 90
http://www.legislazionetecnica.it/1262404/prd/news-normativa/incentivi-ai-tecnici-della-pa-nuove-modifiche-emendamento-al-dl-90-2014
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[color=red]Corte dei Conti - Piemonte, 2 ottobre 2014 – Delibera/197/2014/PAR[/color]
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE
Delibera n. 197/2014/SRCPIE/PAR
La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell’adunanza del 23 settembre
2014 composta dai Magistrati:
Dott. Mario PISCHEDDA Presidente f.f.
Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Consigliere
Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo referendario
Dott. Massimo VALERO Primo referendario
Dott. Adriano GRIBAUDO Primo referendario
Dott. Cristiano BALDI Referendario relatore
Visto l’art. 100, comma 2, della Costituzione;
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto
12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;
Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti;
Visto il Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte
dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive
modificazioni;
Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed
in particolare l’art. 7, comma 8;
Visto l’atto d’indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente
ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l’esercizio dell’attività consultiva, come
integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009,
n. 9;
Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5;
Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del
17 novembre 2010;2
Vista la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Venaria Reale Reale
(To) pervenuta per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte in data
12 settembre 2014;
Vista l’Ordinanza con la quale il Presidente f.f. ha convocato la Sezione per
l’odierna seduta e ha nominato relatore il dr. Baldi Cristiano;
Udito il relatore;
PREMESSO CHE
Il sindaco del comune di Venaria Reale, con nota n. 19163 del 11 settembre
2014, chiedeva all’adita Sezione l’espressione di un parere in ordine alla
corresponsione degli incentivi alla progettazione di cui all’articolo 93 del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163.
In particolare, il Sindaco del comune di Venaria Reale, ricordata l’avvenuta
abrogazione dei commi 5 e 6 dell’art. 92 del citato decreto ad opera dell’articolo 13 del
d.l. n. 90/2014, convertito nella legge n. 114/2014, ed il contestuale inserimento dei
commi 7 bis e seguenti all’interno dell’articolo 93 del codice dei contratti, chiede se sia
possibile riconoscere l’incentivo alla progettazione in caso di:
a) progettazione esterna, direzione lavori interna e collaudo esterno;
b) progettazione, direzione lavori e collaudo esterni.
AMMISSIBILITA’
La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è
prevista dall’art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 che, innovando il
sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le Regioni, le
Province, le Città metropolitane ed i Comuni possano formulare alle Sezioni regionali
della Corte quesiti nella materia della contabilità pubblica.
Preliminarmente occorre verificare che la richiesta provenga da uno dei soggetti
individuati dalla norma citata sopra e si riferisca ad una questione che rientri nella
materia della contabilità pubblica.
Con atto del 27 aprile 2004, e con successiva delibera 10 marzo 2006, n. 5, la
Sezione delle Autonomie ha delineato gli indirizzi e i criteri generali per l’esercizio
dell’attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati alla richiesta
e l’ambito oggettivo della funzione attribuita alla Corte1
.
1 Corte conti, sez. Autonomie, 10 marzo 2006, n. 5, in
http://www.corteconti.it/opencms/opencms/handle404?exporturi=/export/sites/
portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2006/delibera_5_aut_2006.pdf
&%5d3
In relazione al profilo soggettivo, la legittimazione a richiedere pareri è
circoscritta ai soli enti previsti dall’art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003, in
considerazione della natura speciale della funzione consultiva attribuita alla
Magistratura contabile e la richiesta deve essere formulata dall’Organo di vertice
dell’Ente richiedente.
Il quesito in esame proviene dal Comune di Venaria Reale, risulta sottoscritto
dal Sindaco dell’Ente ed è pervenuto per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali
e, pertanto, in relazione al profilo soggettivo, è ammissibile.
Quanto alla natura dei quesiti che possono essere formulati alle Sezioni
regionali della Corte, il citato art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003 delimita
l’oggetto in relazione a questioni attinenti la materia della contabilità pubblica.
L’ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalla
Sezione Autonomie negli atti citati sopra, deve ritenersi riferito alla “attività finanziaria
che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare,
la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l’acquisizione delle entrate, l’organizzazione
finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese,
l’indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli”.
A maggior specificazione della natura delle questioni sottoponibili all’esame
delle Sezioni regionali, le Sezioni riunite della Corte, in sede di controllo, nell’esercizio
della funzione di orientamento generale assegnata dall’art. 17, comma 31, del d.l. 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102,
hanno fornito ulteriori chiarimenti (delibera 17 novembre 2010, n. 54), precisando che
la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti
territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità
di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della
spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di
ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell’Ente e sui pertinenti
equilibri di bilancio2
.
In ogni caso, come già precisato nei citati atti di indirizzo, nonché in numerose
delibere di questa Sezione, possono essere oggetto della funzione consultiva della
Corte dei Conti, le sole richieste di parere volte ad ottenere un esame da un punto di
vista astratto e su temi di carattere generale. Devono quindi ritenersi inammissibili le
richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare
un’ingerenza della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una
compartecipazione all’amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà
ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale. Analogamente, non risultano
ammissibili richieste riferite a questioni sottoposte all’esame della Procura della corte
2 Corte conti, sez. riun. contr. 17 novembre 2010, n. 54, in
http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sezioni_ri
unite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2010/delibera_54_2010.pdf4
dei conti o di altra Autorità giudiziaria, al fine di evitare interferenze con procedimenti
o giudizi in corso.
Risultando conforme ai richiamati parametri, la richiesta di parere oggetto di
esame va ritenuta ammissibile.
MERITO
Il comune di Venaria Reale, richiamate le novità normative introdotte dal
decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 – così come convertito dalla legge 11 agosto
2014, n. 114 – chiede se sia possibile il riconoscimento del diritto agli incentivi in capo
al RUP nel caso di progettazione affidata all’esterno dell’Ente, pur in presenza dello
svolgimento interno di altre fasi della realizzazione dell’opera (nello specifico, direzione
lavori e collaudo).
Come evidenziato dallo stesso Ente, l’articolo 13 del decreto legge n. 90/2014
ha abrogato i commi 5 e 6 dell’articolo 92 del codice dei contratti.
Peraltro, contestualmente la stessa normativa ha introdotto, nel successivo
articolo 93, commi 7 bis e seguenti, una disciplina degli incentivi alla progettazione del
tutto analoga – per quanto qui interessa – alla precedente.
La modifica di maggior sostanza, infatti, attiene alle modalità di determinazione
della provvista per l’erogazione degli incentivi: mentre in precedenza la
determinazione del compenso e la sua ripartizione avveniva per ogni singola opera o
lavoro appaltato, nell’attuale previsione normativa le risorse destinate, in misura non
superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un’opera o di un lavoro”,
vengono fatte confluire in un apposito “Fondo per la progettazione e l’innovazione”.
Le modalità e i criteri di ripartizione, nello specifico, sono demandati ad un
apposito regolamento dell’amministrazione.
Al di là delle modalità di collazione delle risorse, i parametri normativi per
l’erogazione sono rimasti i medesimi: la ripartizione avviene “tra il responsabile del
procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza,
della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli importi sono
comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione”.
Non sussistono motivi, pertanto, per discostarsi dalla lettura interpretativa
espressa dalla Sezione e richiamata dall’Ente nel corpo del parere.
Ciò posto, come già chiarito con le deliberazioni n. 290 del 9 agosto 2012 e n.
434 del 18 dicembre 2013, va ribadito che la norma, laddove circoscrive il compenso
al responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, “àncora
chiaramente il riconoscimento del diritto ad ottenere il compenso incentivante alla
circostanza che la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia 5
avvenuta all’esterno non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai
dipendenti degli uffici tecnici dell’ente”.
In conclusione, “con specifico riferimento alla figura del responsabile del
procedimento (r.u.p.), occorre rilevare che questi normalmente, in base alle previsioni
contenute nei singoli regolamenti predisposti dalle amministrazioni ai sensi del citato
comma 5 dell’art. 92 del D.lgs. n. 163/2006, partecipa alla ripartizione dell’incentivo,
ovviamente sempre in relazione ad atti di progettazione collegati alla realizzazione di
opere pubbliche. Occorre sottolineare, però, che la sua partecipazione alla ripartizione
degli emolumenti, ai sensi del ridetto comma 5 dell’art. 92 del Codice dei contratti,
non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento
interno dell’attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta
internamente tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in
base alle previsioni del regolamento dell’ente, a partecipare alla distribuzione
dell’incentivo. Qualora, al contrario, l’attività sopra specificata venga svolta all’esterno,
non sorgendo il presupposto per la ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti
dell’ufficio non vi è neppure un autonomo diritto del responsabile del procedimento ad
ottenere un compenso per un’attività che, al contrario, rientra fra i suoi compiti e
doveri d’ufficio”.
Non induce a difforme conclusione la circostanza che da tale disciplina siano
esclusi i dirigenti (l’ultimo periodo dell’articolo 93, comma 7ter, cod. contr., prevede
che “Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale”): si
tratta, infatti, di scelta legislativa discrezionale volta a ritenere prevalente, per tale
categoria di dipendenti, il principio di onnicomprensività della retribuzione in relazione
all’ampiezza di compiti e responsabilità che gravano sui dirigenti.
P.Q.M.
Nelle considerazioni che precedono è espresso il parere della Sezione.
Così deciso nell’adunanza del 23 settembre 2014.
Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria al Consiglio delle
Autonomie Locali della Regione Piemonte ed all’Amministrazione che ne ha fatto
richiesta.
Il Magistrato Relatore Il Presidente
F.to dott. Cristiano Baldi F.to dott. Mario Pischedda
Depositato in Segreteria il 2/10/2014
Il Funzionario Preposto
F.to Dott. Federico Sola
********************
[color=red]Corte dei Conti - Lombardia, 1 ottobre 2014 – Delibera/247/2014/PAR – Delibera/197/2014/PAR[/color]
1
Lombardia/247/2014/PAR
REPUBBLICA ITALIANA
CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA
LOMBARDIA
composta dai magistrati:
dott. Gianluca Braghò Presidente f.f.
dott. Donato Centrone Referendario (relatore)
dott. Andrea Luberti Referendario
dott. Paolo Bertozzi Referendario
dott. Cristian Pettinari Referendario
dott. Giovanni Guida Referendario
dott.ssa Sara Raffaella Molinaro Referendario
nella camera di consiglio del 18 settembre 2014
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio
1934, n. 1214, e successive modificazioni;
Vista la legge 21 marzo 1953, n. 161;
Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000,
che ha approvato il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17
dicembre 2004;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131;
Vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito
i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall’articolo 7, comma 8, della
legge n. 131/2003;
Vista la nota del 6 giugno 2014 con la quale il Sindaco del Comune di Settala ha chiesto un
parere in materia di contabilità pubblica;
Vista l’ordinanza con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per la camera di consiglio2
odierna per deliberare sulla sopra indicata richiesta;
Udito il relatore, dott. Donato Centrone
Premesso che
Il Sindaco del comune di Settala, con nota del 6 giugno 2014, ha formulato una richiesta di
parere avente ad oggetto i compensi incentivanti previsti dall’art. 92, comma 5, del d.lgs. n.
163/2006, oggetto di recente abrogazione ad opera dell’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito
con legge n. 114/2004, ma la cui disciplina è confluita nei nuovi commi 7 bis, 7 ter e 7 quater
dell’art. 93 del d.lgs. n. 163/2006, inseriti dall’art. 13 bis della legge n. 114/2014.
Premette che, nella recente giurisprudenza, relativamente a casistiche che prevedono
l'affidamento all'esterno dell'attività di progettazione di opere/lavori, si riscontrerebbero
interpretazioni e posizioni contrastanti. Infatti, la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti
della Calabria, in un giudizio di responsabilità, con sentenza n. 22 del 10 dicembre 2013,
depositata in data 3 febbraio 2014, ha affermato che, nel caso di progettazione esterna di
un’opera pubblica, l'unico incentivo legittimamente percepibile dai dipendenti dell'Ente, è quello
correlato all'attività di responsabile di procedimento (RUP).
Di contro, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo del Piemonte, con deliberazione
n. 39 del 26 febbraio 2014, depositata il 28 febbraio 2014, ha affermato quanto segue: “in
relazione specifica poi alla posizione del responsabile del procedimento (RUP), si osserva che
questi normalmente, in base alle previsioni contenute nei singoli regolamenti degli Enti,
attuativi del citato comma 5 dell'art. 92 del d.lgs. n. 163/2006, prende parte alla ripartizione
dell'incentivo in relazione ad atti di progettazione interna collegati alla realizzazione di opere
pubbliche. La partecipazione del responsabile del procedimento al riparto degli emolumenti,
tuttavia, non avviene in ragione della sua qualifica, ma in relazione al complessivo svolgimento
interno dell'attività di progettazione. In sostanza, qualora l’attività venga svolta internamente,
tutti i soggetti che, a qualsivoglia titolo, collaborano hanno diritto, in base alle previsioni del
regolamento dell'Ente, a partecipare alla distribuzione dell'incentivo. Viceversa nel caso
contrario in cui l'attività venga svolta all'esterno, non sorgendo il presupposto per la
ripartizione di un incentivo fra i vari dipendenti dell'ufficio, non vi é neppure un autonomo
diritto del responsabile del procedimento ad ottenere un compenso per un'attività che, al
contrario, rientra fra i suoi compiti e doveri d'ufficio (cfr. Sez. contr. Piemonte, n. 290/2012)”.
Facendo quindi riferimento alla circostanza in cui l'attività di progettazione di
un’opera/lavoro pubblico, viene affidata e svolta da un professionista esterno all'Ente, il
Comune chiede se sia corretto o meno riconoscere al dipendente comunale interno, nominato
responsabile unico del procedimento (RUP), in ragione delle particolari responsabilità cui è
soggetto (identiche sia nei casi di progettazione interna che esterna), il compenso incentivante
in argomento secondo la percentuale (ulteriormente ridotte in presenza di incarichi esterni di 3
supporto tecnico-amministrativo alle attività del responsabile del procedimento) definita
nell'apposito regolamento vigente nell'Ente.
In merito all’ammissibilità della richiesta
La funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la
legge n. 131 del 2003, recante adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti.
In relazione allo specifico quesito formulato dal Sindaco del Comune di Settala, il primo
punto da esaminare concerne la verifica in ordine alla circostanza se la richiesta rientri
nell’ambito delle funzioni attribuite alle Sezioni regionali della Corte dei conti dall’art. 7, comma
8, della legge 6 giugno 2003, n. 131, norma in forza della quale Regioni, Province e Comuni
possono chiedere a dette Sezioni pareri in materia di contabilità pubblica, nonché ulteriori
forme di collaborazione, ai fini della regolare gestione finanziaria e dell’efficienza ed efficacia
dell’azione amministrativa. I pareri e le altre forme di collaborazione si inseriscono nei
procedimenti amministrativi degli enti territoriali consentendo, nelle tematiche in relazione alle
quali la collaborazione viene esercitata, scelte adeguate e ponderate nello svolgimento dei
poteri che appartengono agli amministratori pubblici, restando peraltro esclusa qualsiasi forma
di cogestione o coamministrazione con l’organo di controllo esterno (si rinvia, per tutte, alla
Delibera della Sezione del 11 febbraio 2009, n. 36).
Infatti, deve essere messo in luce che il parere della Sezione attiene a profili di carattere
generale anche se, ovviamente, la richiesta proveniente dall'ente pubblico è motivata,
generalmente, dalla necessità di assumere specifiche decisioni in relazione ad una particolare
situazione. L'esame e l'analisi svolta nel parere è limitata ad individuare l'interpretazione di
disposizioni di legge e di principi generali dell'ordinamento in relazione alla materia prospettata
dal richiedente, spettando, ovviamente, a quest'ultimo la decisione in ordine alle modalità
applicative in relazione alla situazione che ha originato la domanda.
Con specifico riferimento all’ambito di legittimazione soggettiva per l'attivazione di questa
particolare forma di collaborazione, è ormai consolidato l'orientamento che vede, nel caso del
comune, il Sindaco quale organo istituzionalmente legittimato a richiedere il parere, in quanto
riveste il ruolo di rappresentante dell’Ente.
Il presente presupposto soggettivo sussiste nel quesito richiesto dal Sindaco del comune di
Settala, con nota del 6 giugno 2014.
Con riferimento alla verifica del profilo oggettivo, occorre rilevare che la disposizione
contenuta nel comma 8 dell’art. 7 della legge 131 deve essere raccordata con il precedente
comma 7, norma che attribuisce alla Corte dei conti la funzione di verificare il rispetto degli
equilibri di bilancio, il perseguimento degli obiettivi posti da leggi statali e regionali di principio
e di programma, la sana gestione finanziaria degli enti locali. Lo svolgimento delle funzioni è
qualificato dallo stesso legislatore come una forma di controllo collaborativo.4
Il raccordo tra le due disposizioni opera nel senso che il comma 8 prevede forme di
collaborazione ulteriori rispetto a quelle del precedente comma, rese esplicite in particolare con
l’attribuzione agli enti della facoltà di chiedere pareri in materia di contabilità pubblica.
Appare conseguentemente chiaro che le Sezioni regionali della Corte dei conti non svolgono
una funzione consultiva a carattere generale in favore degli enti locali, ma che, anzi, le
attribuzioni consultive si connotano sulle funzioni sostanziali di controllo collaborativo ad esse
conferite dalla legislazione positiva.
Al riguardo, le Sezioni riunite della Corte dei conti, intervenendo con una pronuncia in sede
di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 17, comma 31 del decreto legge 1°
luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno
delineato una nozione di contabilità pubblica incentrata sul “sistema di principi e di norme che
regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici”, da intendersi in
senso dinamico anche in relazione alle materie che incidono sulla gestione del bilancio e sui
suoi equilibri (deliberazione n. 54 del 17 novembre 2010). Il limite della funzione consultiva,
come sopra delineato, fa escludere qualsiasi possibilità di intervento della Corte dei conti nella
concreta attività gestionale ed amministrativa o nei casi di interferenza, in concreto, con
competenze di altri organi giurisdizionali.
Tanto premesso, l’istanza del Sindaco di Settala rientra nella materia della contabilità
pubblica, poiché attiene al rispetto di limiti generali, posti, dal legislatore nazionale, a compensi
incentivanti erogabili al personale dipendente da enti locali.
Esame nel merito
In via preliminare la Sezione precisa che la decisione circa l’applicazione in concreto delle
disposizioni in materia di contabilità pubblica è di esclusiva competenza dell’ente locale,
rientrando nella discrezionalità e responsabilità dell’amministrazione. Quest’ultimo, tuttavia,
potrà orientare la sua decisione in base alle conclusioni contenute nel presente parere.
Risulta necessario premettere che l’art. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, su cui si
incentra la richiesta di parere, risulta abrogato dall’art. 13 del d.l. n. 90/2014, convertito con
legge n. 114/2014. Tuttavia, il legislatore ha mantenuto ferma la possibilità di attribuzione di
un incentivo ai dipendenti degli enti pubblici cui sono conferiti incarichi tecnici nell’ambito delle
procedure di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, salvo ridisciplinarne
presupposti e limiti nel nuovo “fondo per la progettazione e l’innovazione” previsto dall’art. 13
bis della legge n. 114/2014. Quest’ultima norma ha inserito, nell’art. 93 del codice dei contratti
pubblici, d.lgs. n. 163/2006, quattro nuovi commi (7 bis, 7 ter, 7 quater e 7 quinquies), il cui
contenuto si riporta per comodità espositiva:
7-bis. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 7, le amministrazioni pubbliche
destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non
superiore al 2 per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro; la 5
percentuale effettiva è stabilita da un regolamento adottato dall'amministrazione, in rapporto
all'entità e alla complessità dell'opera da realizzare.
7-ter. L'80 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione
è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di
contrattazione decentrata integrativa del personale e adottati nel regolamento di cui al comma
7-bis, tra il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano
della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, nonché tra i loro collaboratori; gli
importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico
dell'amministrazione. Il regolamento definisce i criteri di riparto delle risorse del fondo, tenendo
conto delle responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare
riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta,
della complessità delle opere, escludendo le attività manutentive, e dell'effettivo rispetto, in
fase di realizzazione dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto
esecutivo. Il regolamento stabilisce altresì i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse
finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei
costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo, redatto nel rispetto dell'articolo 16
del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207,
depurato del ribasso d'asta offerto. Ai fini dell'applicazione del terzo periodo del presente
comma, non sono computati nel termine di esecuzione dei lavori i tempi conseguenti a
sospensioni per accadimenti elencati all'articolo 132, comma 1, lettere a), b), c) e d). La
corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla
struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti
dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente,
anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del
trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a
prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno
all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento,
costituiscono economie. Il presente comma non si applica al personale con qualifica
dirigenziale.
7-quater. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e
l'innovazione è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie
funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il
miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento e
all'accrescimento dell'efficienza dell'ente e dei servizi ai cittadini.
7-quinquies. Gli organismi di diritto pubblico e i soggetti di cui all'articolo 32, comma 1,
lettere b) e c), possono adottare con proprio provvedimento criteri analoghi a quelli di cui ai
commi 7-bis, 7-ter e 7-quater del presente articolo.6
Di conseguenza, a decorrere dall’entrata in vigore della legge n. 114/2014, di conversione
del d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, dovranno fare
riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche
nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova
disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno
che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7 bis) e un nuovo
accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di
ripartizione (comma 7 ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali
spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica
dirigenziale (comma 7 ter, ultimo periodo).
Circa il quesito specifico posto dal Comune istante, invece, la nuova disciplina si pone in
sostanziale prosecuzione della precedente, prevedendo esplicitamente che beneficiari dei
compensi in discorso possano essere i dipendenti interni incaricati delle funzioni di responsabile
del procedimento, della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei
lavori, del collaudo, nonché i loro collaboratori. Allo stesso modo la nuova disciplina ribadisce la
confluenza in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte
dai dipendenti sopra indicati, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione
(ovvero prive, novità normativa, dell’accertamento dell'effettivo rispetto, nella fase realizzativa
dell'opera, dei tempi e dei costi previsti dal quadro economico del progetto esecutivo).
I dubbi posti dal Comune istante sono stati ampiamente oggetto dell’attività consultiva della
magistratura contabile, con motivazioni e conclusioni che, sul punto, permangono valide, anche
alla luce della nuova disciplina legislativa (cfr., fra le altre, Sezione Autonomie n. 16/2009,
Sezione Veneto n. 337/2011/PAR, Sezione Piemonte n. 290/2012/PAR, Sezione Lombardia n.
57 e 259/2012/PAR). Prima di richiamarli è opportuno precisare come non emergono, dalla
lettura dei precedenti richiamati nell’istanza di parere, sentenza della Sezione giurisdizionale
per la Calabria n. 22 del 03/02/2014 e deliberazione della Sezione Piemonte n. 39/2014/PAR, i
profili di contrasto interpretativo evidenziati dal Comune. La deliberazione della Sezione
Piemonte, infatti, ribadisce l’orientamento delle Sezioni di controllo (attribuzione dell’incentivo
per le sole attività concretamente affidate ed espletate, con confluenza in economia delle quote
parti del fondo incentivante corrispondenti agli incarichi affidati all’esterno), mentre la
pronuncia giurisdizionale si riferisce a fattispecie specifica in cui è stata accertata l’illegittima
erogazione di somme a titolo di progettazione, non per l’espletamento delle attività di
responsabile del procedimento.
Nelle deliberazioni della Sezione n. 425/2012/PAR e n. 453/2012/PAR, dopo averne
richiamato il tenore letterale, è stato sottolineato come la norma (oggi l’art. 93, commi 7 bis, 7
ter e 7 quater, del d.lgs. n. 163/2006) vada letta nel complessivo contesto delle modalità
d’affidamento degli incarichi tecnico professionali, previsti dalla legislazione in materia di 7
contratti pubblici. Quest’ultima (cfr. artt. 10, 84, 90, 112, 120 e 130 del d.lgs. 163/2006) è
informata da un principio generale, codificato anche dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n.
165/2001, in base al quale i predetti incarichi possono essere conferiti a soggetti esterni al
plesso amministrativo solo se non si disponga di professionalità adeguate nel proprio organico e
tale carenza non sia altrimenti risolvibile con strumenti flessibili di gestione delle risorse
umane. Tale presupposto mira a preservare le finanze pubbliche, oltre che a valorizzare il
personale interno alle amministrazioni.
Pertanto, nelle ipotesi (che la legge considera ordinarie) in cui gli incarichi tecnici siano
espletati da personale interno occorre far riferimento, ai fini della loro remunerazione, alle
regole generali previste per il pubblico impiego, il cui sistema retributivo è conformato da due
principi cardine, quello di definizione contrattuale delle componenti economiche e quello di
onnicomprensività della retribuzione (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 del d.lgs. n. 165/2001, nonché
Corte dei Conti, sezione giurisdizionale per la Puglia, sentenze nn. 464, 475 e 487 del 2010).
Secondo questi ultimi nulla è dovuto, oltre al trattamento economico fondamentale ed
accessorio stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che ha svolto una prestazione che
rientra nei suoi doveri d’ufficio, anche se di particolare complessità.
Tuttavia, la fonte legislativa, oltre a disciplinare la struttura ed i livelli di contrattazione nel
pubblico impiego (cfr. artt. 2, 24, 40 e 45 d.lgs. 165/2001) può, in omaggio al generale
sistema delle fonti previsto dalla Costituzione, disciplinare in modo diretto l’ammontare del
trattamento economico (si rimanda, per esempio, ai precetti posti dall’art. 9 del d.l. n.
78/2010, convertito nella legge n. 122/2010), nonché attribuire ulteriori specifici compensi
(come nel caso dell’art. 92, comma 5, del Codice dei contratti pubblici, oggi art. 93, commi 7
bis e seguenti).
Il c.d. “incentivo alla progettazione” (la cui denominazione risale all’art. 18 dell’abrogata
legge n. 109/1994), costituisce, infatti, uno di quei casi nei quali il legislatore, derogando al
principio per cui il trattamento economico è fissato dai contratti collettivi, attribuisce un
compenso ulteriore e speciale, rinviando ai regolamenti dell’amministrazione aggiudicatrice ed
alla contrattazione decentrata, i criteri e le modalità di ripartizione. In quanto tale costituisce
un’eccezione di stretta interpretazione con divieto di analogia (art. 12 delle diposizioni
preliminari al codice civile, cfr. altresì Sezione Campania, deliberazione n. 7/2008).
Come evincibile dalla lettera del comma, la legge pone alcuni paletti per la ripartizione del
predetto incentivo, rimettendone la disciplina concreta (“modalità e criteri”) ad un regolamento
interno assunto previa contrattazione decentrata (in virtù della novella legislativa del 2014,
risulta chiarita la competenza della sola amministrazione, a mezzo di atto regolamentare, per la
quantificazione del fondo, nella percentuale massima del 2% dell’importo posto a base di gara).
Limitando l’analisi ai soli quesiti avanzati dal comune istante, i punti fermi che il regolamento
interno deve rispettare (sull’impossibilità da parte del regolamento di derogare a quanto 8
previsto dalla legge o di attribuire compensi non previsti, si rimanda al parere della Sezione n.
259/2012) sono i seguenti:
- erogazione ai soli dipendenti espletanti gli incarichi tassativamente indicati dalla norma
(responsabile del procedimento, incaricati della redazione del progetto, del piano della
sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e loro collaboratori), riferiti all’aggiudicazione
ed esecuzione “di un’opera o un lavoro” (non, pertanto, di un appalto di fornitura di beni o di
servizi). La norma non richiede, ai fini della legittima erogazione, il necessario espletamento
interno di una o più attività (per esempio, la progettazione), purché il regolamento ripartisca gli
incentivi in maniera conforme alle responsabilità attribuite e devolva in economia la quota
relativa agli incarichi conferiti a professionisti esterni;
- puntuale ripartizione del fondo incentivante tra gli incarichi attribuibili (responsabile del
procedimento, progettista, responsabili della sicurezza, direttore dei lavori, collaudatori, nonché
loro collaboratori), secondo percentuali rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, da
mantenere, tuttavia, entro i binari della logicità, congruenza e ragionevolezza (cfr. Autorità per
la vigilanza sui contratti pubblici, deliberazioni n. 315 del 13/12/2007, n. 70 del 22/06/2005, n.
97 del 19/05/2004;
- devoluzione in economia delle quote del fondo incentivante corrispondenti a prestazioni
non svolte dai dipendenti, ma affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione.
Obbligo che impone di prevedere analiticamente nel regolamento interno, e graduare, le
percentuali spettanti per ogni incarico espletabile dal personale, in maniera tale da permettere,
nel caso in cui alcune prestazioni siano affidate a professionisti esterni, la predetta devoluzione
(si rinvia alle deliberazioni dell’Autorità di vigilanza n. 315 del 13/12/2007, n. 35 del
08/04/2009, n. 18 del 07/05/2008 e n. 150 del 02/05/2001);
- devoluzione in economia delle quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni, anche
se svolte da dipendenti interni, prive dell’accertamento di esecuzione dell’opera in conformità ai
tempi ed ai costi prestabiliti (novità discendente dal predetto art. 93, comma 7 ter, per gli
incarichi attribuiti dopo l’entrata in vigore della legge di conversione n. 114/2014).
Altri principi applicabili alla fattispecie (rilevanti ai fini del parere di cui si discute) si ricavano
dalla normativa generale sul pubblico impiego e, in particolare, dall’art. 7 comma 5 del d.lgs. n.
165/2001, in base al quale “le amministrazioni pubbliche non possono erogare trattamenti
economici accessori che non corrispondano alle prestazioni effettivamente rese”.
La regola è fatta espressamente propria dal legislatore anche nella materia degli incentivi di
cui si discute, posto che il nuovo art. 93, comma 7 ter, del d.lgs. n. 163/2006 (riprendendo
analoga formulazione del precedente art. 92, comma 5) dispone che “la corresponsione
dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura
competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dai predetti
dipendenti”. Nel caso in cui tale accertamento sia invece negativo, scatta la medesima regola 9
della devoluzione in economia esaminata in precedenza (cfr. in tal senso, sia pure nel
previgente contesto normativo, la deliberazione dell’Autorità per la vigilanza sui contratti
pubblici n. 69 del 22/06/2005).
P.Q.M.
nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione
Il relatore Il Presidente f.f.
(Donato Centrone) (Gianluca Braghò)
Depositata in Segreteria
il 01 ottobre 2014
Il Direttore della Segreteria
(dott.ssa Daniela Parisini)
[color=red]Il commento di: http://www.ptpl.altervista.org/[/color]
INCENTIVO PROGETTAZIONE:
dal 19.08.2014, data di entrata in vigore delle modifiche apportate dalla legge n. 114/2014 al d.l. n. 90/2014, i comuni, come tutte le altre pubbliche amministrazioni, devono fare riferimento, per la disciplina degli incentivi al personale interno incaricato di attività tecniche nell’ambito del procedimento di aggiudicazione ed esecuzione di un’opera pubblica, alla nuova disciplina legislativa, con conseguente necessaria adozione di un nuovo regolamento interno che stabilisca la percentuale massima destinata a tali compensi (comma 7-bis) e un nuovo accordo integrativo decentrato, da recepire nel regolamento, che stabilisca i criteri di ripartizione (comma 7-ter). Entrambi dovranno adeguarsi alle novità normative, fra le quali spicca l’esclusione, fra i soggetti beneficiari dell’incentivo, del personale con qualifica dirigenziale.
QUINDI??
Quindi, dal 19.08.2014 se non si adotta (alla svelta, dato che i provvedimenti amministrativi non hanno efficacia retroattiva) il nuovo regolamento interno, previo nuovo accordo decentrato, l'incentivo alla progettazione non potrà essere riconosciuto (liquidato) ... detto altrimenti, le (eventuali) prestazioni svolte saranno state rese a titolo gratuito (con gli impliciti ringraziamenti dell'Amministrazione di appartenenza).
NON SOLO:
vale la pena di ricordare (poiché, forse, il concetto non è stato ben memorizzato dagli interessati) che al R.U.P. spetta l'incentivo (pro-quota regolamentare) solamente se la redazione dell’atto sia avvenuta all’interno dell’ente. Qualora sia avvenuta all’esterno la stessa non è idonea a far sorgere il diritto di alcun compenso in capo ai dipendenti degli uffici tecnici dell’ente.
[color=red]13.10.2014 - LA SEGRETERIA PTPL[/color]