MEDIE STRUTTURE - standard urbanistici e parcheggi altrimenti DINIEGO LEGITTIMO
Diniego al rilascio del permesso di costruire
[color=red]La destinazione urbanistica a servizi di interesse comune e la carenza del doppio standard a parcheggio non consentono l'insediabilità di una media struttura di vendita al dettaglio. Lo ha stabilito la sentenza del Consiglio di Stato n. 4943 del 3 ottobre 2014, in riforma della sentenza di primo grado resa dal T.A.R. Puglia.[/color]
Cons. di Stato, Sez. IV, 3 ottobre 2014, n. 4943
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N. 04943/2014REG.PROV.COLL.
N. 08306/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8306 del 2009, proposto da:
Comune di Ceglie Messapica, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. M. Antonietta Spalluti, ed elettivamente domiciliato in Roma, alla via Antonio Baiamonti n. 4, presso lo studio dell'avv. Roberto De Angelis, per mandato a margine dell'appello;
contro
T.A.F. Pneumatici S.r.l., con sede in Ceglie Messapica, in persona dell'amministratore unico pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi d' Ambrosio, per mandato a margine del controricorso, nonché dall'avv. Saverio Sticchi Damiani, per mandato a margine di atto di costituzione in aggiunta al precedente difensore, e in virtù di quest'ultimo elettivamente domiciliata in Roma, alla via Bocca di Leone n. 78, presso lo studio BdL;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione I, n. 1372 del 4 giugno 2009, notificata il 24 giugno 2009, resa tra le parti, con cui, in accoglimento del ricorso in primo grado n.r. 1954/2008, è stata annullata la determinazione del dirigente dell'ufficio tecnico comunale n. 21994 del 23 ottobre 2008, recante diniego di permesso di costruire, nonché della comunicazione d'avvio del procedimento di cui alla nota dirigenziale n. 14927 del 27 agosto 2008, con compensazione delle spese del giudizio di primo grado;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di T.A.F. Pneumatici S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2014 il Cons. Leonardo Spagnoletti e uditi l'avv. Antonietta Spalluti per l'appellante Comune di Ceglie Messapica e l'avv. Saverio Sticchi Damiani per l'appellata T.A.F. Pneumatici S.r.l.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.) Con istanza in data 6 giugno 2008, T.A.F. Pneumatici S.r.l. ha chiesto il rilascio di permesso di costruire, previa demolizione di vecchio fabbricato adibito a dismesso mattatoio, una struttura di vendita di media grandezza (di tipo M2), su suolo sito in zona omogenea C4, distinta in catasto al foglio 98, particella 452.
Dopo preavviso di diniego e la presentazione di osservazioni, la domanda è stata rigettata, con determinazione del dirigente dell'ufficio tecnico comunale n. 21994 del 23 ottobre 2008, sul rilievo del contrasto dell'opera con la destinazione di zona C4 a "servizi di interesse comune", nonché per la carenza specifica di aree a standards urbanistici per attività commerciali.
Con ricorso in primo grado n.r. 1954/2008 l'interessata ha impugnato il diniego, deducendo:
1) Violazione degli artt. 10 e ss del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art.4 delle N.T.A. del P.d.F., nonché dell'art. 41 Cost., perché l'elencazione delle attività insediabili in zona C4 non è tassativa ma esemplificativa, non essendo comunque vietate attività commerciale.
2) Violazione e falsa applicazione delle norme urbanistiche, art. 41 legge 1150/1942, perché le disposizioni del d.m. 1444/1968, relative agli standards urbanistici di zona, non sarebbero immediatamente precettive e peraltro la società ha previsto la realizzazione, su suolo a essa appartenente, di parcheggi e aree pubbliche.
3) Violazione e omessa applicazione dell'art.8 del regolamento Regione Puglia n.1/2004, che nelle more dell'adozione dei piani comunali commerciali, considera compatibili le medie strutture di vendita M1 e M2 nelle aree che abbiano comunque destinazione d'uso commerciale.
4) Violazione dell'art.5 del d.P.R. 447/1998, in relazione alla mancata convocazione, da parte del Comune, della conferenza di servizi finalizzata alla modifica dello strumento urbanistico.
Nel giudizio si è costituito il Comune di Ceglie Messapica che ha dedotto l'infondatezza del ricorso.
Con sentenza n. 1372 del 4 giugno 2009 il T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, ha accolto il ricorso, annullando il diniego, in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
il ricorso è stato accolto in base ai rilievi di seguito sintetizzati:
- l'elencazione di cui all'art.4 delle NTA del P.d.F. del Comune di Ceglie Messapica deve ritenersi meramente esemplificativa e non può precludere l'insediamento di attività commerciali, laddove una diversa interpretazione confliggerebbe con i principi costituzionali e comunitari di libera concorrenza e liberalizzazione del commercio;
- la zona omogenea C4, destinata alla realizzazione di "servizi di interesse comune", è suddivisa in sottozone destinate ad ospitare anche strutture tecnico-distributive, quali depositi e magazzini all'ingrosso: tale indicazione, riferibile a superati concetti di distribuzione commerciale a c.d. "filiera lunga", deve essere intesa in senso evolutivo, essendo ormai prevalente l'impostazione della c.d. "filiera corta"; peraltro la legge regionale pugliese n.11/2003 -di cui l'invocato regolamento regionale n.1/2004 costituisce attuazione- ricomprende tra le strutture dirette alla distribuzione commerciale, senza operare distinzioni se non dimensionali, tanto i depositi e magazzini all'ingrosso quanto gli esercizi di vendita al dettaglio;
- quanto alla pretesa carenza di standards urbanistici, pur rilevando l'applicabilità delle disposizioni di cui al chiarito d.m. 1444/1968 poiché il programma di fabbricazione è successivo al medesimo, l'interessata ne garantisce l'allocazione su suoli propri;
- in assenza di piano comunale di commercio, e avendo comunque la zona destinazione commerciale, è pienamente verificata, ai sensi dell'art. 8 del reg. n. 1/2004, la compatibilità urbanistica dell'intervento, trattandosi di media struttura di vendita.
2.) Con appello notificato il 24-29 settembre 2009 e depositato il 20 ottobre 2009, il Comune di Ceglie Messapica ha impugnato la sentenza, deducendo, in sintesi, i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione della legge 765/1967, del d.m. 1444/1968 e della legge regionale Puglia n.11/2003, perché ai fini del rilascio del permesso di costruire una struttura di vendita di media grandezza di tipo M2, occorre sia garantito di un doppio standard urbanistico, rispettivamente afferente ai parcheggi pubblici e a quelli privati, destinati in modo specifico alla clientela, laddove i primi sono carenti
2) Eccesso di potere per motivazione incongrua, contraddittoria, illogica ed insufficiente, perché l'art. 4 N.T.A. si riferisce solo a strutture di vendita all'ingrosso, e infatti i prezzi di mercato ivi praticati rispecchiano tale destinazione; in ogni caso non è verificata in concreto la sufficienza e la destinazione degli standards indicati dall'interessata e lo stesso giudice amministrativo pugliese ritiene e dichiara di non doversi esprimere in ordine alla mancata quantificazione degli standards; in effetti i parcheggi individuati dall'interessata sono interni alla struttura e quindi non ne è garantita la fruizione collettiva.
Costituitasi in giudizio l'appellata con memoria difensiva depositata per la camera di consiglio del 5 ottobre 2010, in occasione della trattazione dell'istanza autonoma di sospensiva, ha dedotto a sua volta l'infondatezza dell'appello, insistendo sulla sufficienza degli standards a parcheggio, ancorché allocati su suolo privato e quindi da non cedere al Comune, evidenziando l'adozione medio tempore del nuovo piano urbanistico generale e l'intervenuta applicazione delle misure di salvaguardia.
All'udienza pubblica del 29 aprile 2014 l'appello è stato discusso e riservato per la decisione.
3.) L'appello in epigrafe è fondato e deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza gravata.
Il diniego di permesso di costruire è stato motivato con riferimento a due profili, l'uno principale e l'altro subordinato, sostenendosi, anzitutto, l'incompatibilità dell'intervento costruttivo di demolizione e costruzione con modifica della destinazione d'uso rispetto alla destinazione urbanistica di zona C4, e in ogni caso, la carenza degli standards urbanistici specifici in relazione all'attività commerciale.
3.1) Quanto al primo aspetto, deve rammentarsi che l'art. 4 delle N.T.A. del programma di fabbricazione riserva la zona C4 a "servizi di interesse comune", ossia, come rileva lo stesso giudice amministrativo salentino a "...servizi di uso pubblico e alle attrezzature urbane", con divisione poi in sottozone, tra cui quella "tecnico distributiva", rispetto alla quale è offerta una indicazione semplificativa, nel senso che essa comprende "...depositi e magazzini all'ingrosso, macelli, impianti di depurazione ecc.".
Il T.A.R. della Puglia ha convenuto che si tratta di "...destinazione...complessivamente eterogenea, essendo funzionale al soddisfacimento di interessi plurisettoriali della collettività...", e ha riconosciuto come "...le strutture di vendita al dettaglio non siano in effetti contemplate...ma neppure espressamente escluse", e nondimeno, ha considerato che una sorta di interpretazione evolutiva della norma urbanistica, imperniata sulla distinzione tra i modelli di c.d. filiera lunga e filiera corta, e sulla contemplazione degli interessi del consumatore e la previsione dell'allocabilità di magazzini all'ingrosso, consentisse di ritenere compatibile anche l'insediamento di media struttura di vendita al dettaglio.
Il Collegio non condivide tale impostazione, posto che[color=red] il carattere esemplificativo delle attività insediabili indicate non consente di assimilare alle medesime attività funzionalmente ben diverse e con eguali ben differenziate ricadute, in termini di dotazione di standard urbanistici.[/color]
[color=red]E' chiaro, infatti, che i "depositi e magazzini all'ingrosso", unica tipologia riconducibile ad attività intermediaria nella circolazione di beni, afferiscono a funzioni non direttamente e immediatamente commerciali, in quanto rivolte non già al servizio dei consumatori, sebbene di operatori economici, nemmeno esclusivamente e necessariamente commerciali.[/color]
E d'altra parte la localizzazione di attività del tutto diverse e incompatibili, in modo intuitivo, con attività commerciali destinate alla vendita al dettaglio e ai consumatori, quali macelli (e appunto la struttura da demolire è un mattatoio dismesso) o impianti di depurazione, trova razionale giustificazione proprio nella peculiarità di quelle attività intermediarie.
In tal senso, non potrebbe dunque giovare, proprio in funzione della eterogeneità e particolarità di quella destinazione di zona, irriducibile a una qualificazione come "commerciale" in senso proprio, nemmeno il richiamo all'art. 8 comma 1 lettera a) regolamento regionale 30 giugno 2004, n. 1, di attuazione della legge regionale 1° agosto 2003, n. 11 -peraltro non specificamente considerato dalla sentenza-, il quale stabilisce che sino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali previsti dal successivo art. 12 (relativo alla pianificazione territoriale e urbanistica degli insediamenti commerciali) sono, per quanto qui interessa, "...comunque da considerare compatibili urbanisticamente" per le medie strutture di vendita di tipo M1 e M2 "... aree in cui sia comunque prevista negli strumenti urbanistici comunali, una destinazione d'uso commerciale, con esclusione di aree che, per dimensioni e capacità insediative, si possano configurare come aree commerciali integrate".
3.2) Peraltro, quando pure potesse superarsi il rilievo del contrasto tra l'attività insedianda e la destinazione di zona, deve escludersi che sia stato puntualmente dimostrato il rispetto degli standard urbanistici pubblici.
Al riguardo occorre rammentare che la [color=red]legge regionale n. 11/2003 obbliga all'assicurazione di due diverse tipologie di standard urbanistici, pubblici (ex d.m. 2 aprile 1968 e ex art. 18 della legge n. 765/1967) e pertinenziali della struttura commerciale, la cui misura è fissata dall'art. 4 del regolamento regionale 30 giugno 2004, n. 1, e quindi dall'art. 4 del successivo regolamento regionale 28 aprile 2009, n.7.
Il giudice amministrativo pugliese, pur accreditando la sufficienza degli standard col richiamo ai rilievi della T.A.F. Pneumatici S.r.l. ha ritenuto "...di non doversi esprimere sulla mancata quantificazione degli standard necessari per il rispetto del DM 1444/1968, nonché sulla omessa individuazione degli stessi all’interno di aree adiacenti".[/color]
Tale affermazione, che colora di perplessità la pronuncia del giudice di primo grado, trova presumibile spiegazione proprio nella carenza di una puntuale dimostrazione della sufficienza di aree in grado di assicurare il rispetto del doppio standard, che non risulta invero superata dai calcoli riportati a pag 6 della memoria difensiva depositata il 2 marzo 2010, la cui esattezza è revocata in dubbio ex se dalla circostanza che l'interessata ha fatto erroneamente riferimento al vecchio testo del comma 1° dell'art.18 della legge 765/1967 (art.41 sexies della legge 1150/1942), ossia al rapporto di 1 mq/20 mc., laddove esso, per effetto delle modifiche introdotte dall'art. 2 della legge 122/1989, è pari, come noto a 1mq/10 mc.
Si aggiunga che le superfici a parcheggio pubblico (e quindi non pertinenziale) sarebbero allocate all'interno della struttura, quindi non in aree adiacenti, ciò che ne renderebbe ipotetica e incerta la fruizione da parte della collettività, prefigurandone invece utilizzazione prioritaria, se non esclusiva, da parte dei clienti, data la commistione tra superfici pubbliche e superfici a parcheggio pertinenziali.
4.) I rilievi che precedono confermano la fondatezza dell'appello, in disparte ogni questione in ordine alla compatibilità dell'apertura della struttura di vendita con le indicazioni contenute nelle linee guida dell'apparato distributivo di cui alla deliberazione di Consiglio Comunale n. 6 del 16 febbraio 2009 -non gravata-, che pertiene al profilo dell'autorizzazione commerciale, e alla indimostrata compatibilità con le previsioni del nuovo piano urbanistico generale, adottato con deliberazione del Commissario ad acta, nominato in via sostitutiva dalla Giunta Regionale, n. 1 del 2 novembre 2009 di adozione del nuovo strumento urbanistico comunale.
5.) In conclusione, in accoglimento dell'appello e in riforma della sentenza gravata, deve essere rigettato il ricorso proposto in primo grado.
6.) La peculiarità e novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie l'appello in epigrafe n.r. 8306 del 2009 e per l'effetto, in riforma della sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, Sezione I, n. 1372 del 4 giugno 2009, rigetta il ricorso proposto in primo grado.
Spese del doppio grado di giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2014 con l'intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Michele Corradino, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/10/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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LIBERALIZZAZIONE - Documento Esselunga 8/10/2013
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