RIFIUTI SOLIDI URBANI - avvio indagine ANTITRUST - provv. 25057/2014
INDAGINI CONOSCITIVE
IC49 - MERCATO DELLA GESTIONE DEI RIFIUTI SOLIDI URBANI
Provvedimento n. 25057
L’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO
NELLA SUA ADUNANZA del 1° agosto 2014;
SENTITO il Relatore Dottor Salvatore Rebecchini;
VISTO l’articolo 12, comma 2, della legge 10 ottobre 1990, n. 287, ai sensi del quale l'Autorità
può procedere ad indagini conoscitive di natura generale nei settori economici nei quali
l'evoluzione degli scambi, il comportamento dei prezzi o altre circostanze facciano presumere che
la concorrenza sia impedita, ristretta o falsata;
VISTO il D.P.R. 30 aprile 1998, n. 217 e, in particolare, l'articolo 17, relativo alle indagini
conoscitive di natura generale;
CONSIDERATI i seguenti elementi:
1. Il servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani (RSU) si articola in una filiera composta da
diverse fasi tra loro interdipendenti.
A monte vi sono le attività di raccolta dei RSU e dei rifiuti speciali assimilati e di spazzamento
delle strade, che producono i rifiuti che sono trasportati ai centri di raccolta. La raccolta dei RSU
consiste nella raccolta e nel trasporto fino ad un sito di raccolta (piattaforma).
A valle, vi sono le attività di selezione, di trattamento meccanico e biologico, per il tramite di
procedimenti di stabilizzazione, igienizzazione e compattazione, nonché di compostaggio (per ciò
che riguarda la frazione umida) e, infine, di riciclo e recupero in inceneritori/termovalorizzatori o
di smaltimento in discarica.
2. Ancorché i RSU rappresentino solo una parte minoritaria della produzione totale di rifiuti nel
territorio italiano, questi sono la componente che presenta maggiori difficoltà gestionali, come
dimostrano i bassi tassi di raccolta differenziata che si registrano in Italia, e concorrenziali, in larga
misura derivanti dall’esistenza di monopoli naturali (e legali).
3. Il servizio di gestione dei RSU è, infatti, un servizio pubblico locale a rilevanza economica
affidato in esclusiva, tramite concessione, ad un gestore da parte degli Enti locali responsabili della
gestione del servizio.
Pertanto, le dinamiche concorrenziali tra gli operatori del settore si esplicano secondo la forma
della cosiddetta “concorrenza per il mercato”, ossia la concorrenza per ottenere il suddetto diritto
di privativa. Questa astrattamente permette, in presenza di monopoli naturali non contendibili, e in
relazione alla fornitura di beni pubblici, come nel caso di specie, di ottenere risultati comparabili a
quelli della concorrenza nel mercato in termini di efficienza produttiva e allocativa, assicurando
che le rendite non necessarie ad incentivare l’efficienza del monopolista siano trasferite ai
consumatori.
4. Affinché ciò si verifichi, tuttavia, è necessario, innanzitutto, che le procedure di aggiudicazione
del servizio siano improntate ai principi concorrenziali; esse, inoltre, in termini di ampiezza della
privativa esistente in capo alle imprese incaricate della gestione del servizio, della durata degli
affidamenti, nonché delle modalità con cui il servizio è affidato, dovrebbero essere strutturate in
modo tale da mantenere intatti gli incentivi delle imprese affidatarie ad operare in maniera
efficiente.
5. [color=red]Al riguardo, l’analisi preliminare degli assetti istituzionali e di mercato nel settore sembra
suggerire la presenza di diverse criticità concorrenziali.[/color] Innanzitutto, si osserva l’esistenza di un
ricorso significativo all’affidamento diretto anche in assenza dei requisiti in-house e una durata
degli affidamenti nella maggior parte dei casi superiore a quella che sembra necessaria per
recuperare gli investimenti, tali da scoraggiare lo sviluppo della concorrenza tra operatori e
favorire il consolidamento delle posizioni di mercato dei gestori incumbent.
6. Inoltre, sotto il profilo dell’ampiezza merceologica del perimetro della privativa, si rileva un
[color=red]eccessivo ricorso da parte degli Enti locali all’assimilazione dei rifiuti speciali a quelli urbani[/color], con
conseguente sottrazione dal gioco concorrenziale di tipologie di rifiuti speciali, le cui attività di
raccolta e smaltimento dovrebbero essere lasciate agli operatori privati sulla base di rapporti
contrattuali con i produttori di questi, e l’attribuzione ai gestori incumbent di vantaggi
concorrenziali ingiustificati.
7. Sempre in relazione all’ampiezza merceologica della privativa esistente in capo ai gestori
affidatari, si osserva che [color=red]la gestione integrata del ciclo di produzione e smaltimento dei rifiuti
determina l’estensione di tale privativa dalla raccolta a tutto il resto della filiera della gestione dei
rifiuti, così escludendo la possibilità che si ricorra alla forma di concorrenza nel mercato nelle fasi
della filiera nelle quali questa è possibile.[/color]
8. Dal punto di vista geografico, la dimensione del perimetro della privativa dovrebbe essere tale
da garantire il raggiungimento di adeguate economie di scala da parte degli operatori. Ad oggi
l’assetto prevalente nelle diverse Regioni è quello di ambiti territoriali minimi di dimensione
sostanzialmente coincidente con il territorio delle Province; tuttavia, sussistono delle rilevanti
eccezioni, che creano un contesto istituzionale parzialmente disomogeneo.
9. Quanto alle struttura dei bandi di gara per l’assegnazione del servizio di gestione dei RSU, negli
stessi si osservano spesso[color=red] clausole che appaiono limitare dal punto di vista geografico gli impianti
ai quali conferire i rifiuti raccolti e perciò conducono ad una limitazione della concorrenza a favore
dell’impianto di trattamento più vicino alla zona di produzione dei rifiuti urbani[/color], di cui va valutata
la necessità e la proporzionalità rispetto al principio di prossimità.
10. Tali criticità concorrenziali appaiono, peraltro, aggravate da un quadro normativo piuttosto
frammentario e disomogeneo, che spesso fornisce incentivi scorretti agli Enti locali responsabili
della corretta ed efficiente gestione dei RSU.
11. Al fine di valutare tali criticità appare opportuno procedere ad una analisi del settore della
gestione degli RSU, nel corso della quale verrà effettuata una ricognizione completa ed esaustiva
degli assetti istituzionali e di mercato del settore, che consentano di accertare quali sono gli
operatori in esso attivi, la loro compagine azionaria degli stessi (imprese pubbliche, private, misto
pubblico-privato), la struttura dei costi del servizio da essi svolto (e, quindi, con specifica
attenzione anche alle tariffe praticate dal gestore ai cittadini), quali sono gli strumenti in base ai
quali ottengono gli affidamenti di cui sono attualmente in possesso, nonché l’ampiezza
merceologica e geografica e la durata di tali affidamenti.
Scopo ultimo di tale ricognizione è quello di identificare quali sono gli assetti istituzionali e di
mercato maggiormente desiderabili sotto il profilo concorrenziale in tale settore e se attraverso il
perseguimento di strutture di mercato maggiormente orientate alla libera concorrenza è possibile
garantire la scelta di modelli gestionali in grado di tutelare adeguatamente gli interessi pubblici
coinvolti, nonché di raggiungere meglio e più efficacemente gli obiettivi ambientali posti dalla
disciplina comunitaria.
Tutto ciò premesso e considerato;
DELIBERA
di procedere, ai sensi dell'articolo 12, comma 2, della legge n. 287/90, ad un’indagine conoscitiva
riguardante il settore della gestione dei rifiuti solidi urbani.
Il presente provvedimento sarà pubblicato sul Bollettino dell’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato.
IL SEGRETARIO GENERALE
Roberto Chieppa
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
BOLLETTINO N. 33 DEL 18 AGOSTO 2014