Incarichi di consulenza, studio, ricerca - Corte dei Conti 7/7/2014
Sono incarichi di consulenza quelli volti ad acquisire da un soggetto esperto un giudizio su una determinata questione, sono incarichi di studio quelli volti a ricercare soluzioni su questioni inerenti alla attività di competenza della amministrazione conferente e sono incarichi di ricerca (in base ad un programma definito dalla amministrazione) quelli volti ad individuare norme o documenti e/o a ricostruire eventi o situazioni.
Tali incarichi sono tutti riconducibili al più ampio contesto degli incarichi di collaborazione esterna.
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Corte dei Conti, Sez. controllo Puglia, parere 07.07.2014 n. 131
Deliberazione n. 131/PAR/2014
REPUBBLICA ITALIANA
Corte dei conti
Sezione regionale di controllo per la Puglia
Nella camera di consiglio del 16 giugno 2014 composta da:
Consigliere Luca Fazio Presidente
f.f.
Consigliere Stefania Petrucci
Referendario Rossana De Corato
Referendario Cosmo Sciancalepore Relatore
ha assunto la seguente deliberazione sulla richiesta di parere prot. n.19124 del 12 maggio
2014, formulata dal Sindaco del Comune di Bitonto (BA), pervenuta alla Segreteria della
Sezione in data 19 maggio 2014 (prot. n.1845).
Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti;
Vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n.14 del 16 giugno 2000 e
successive modificazioni ed integrazioni, che ha approvato il regolamento per
l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;
Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n.267, recante il Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli Enti locali;
Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l’adeguamento
dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
Vista l’ordinanza presidenziale n.28/2014 del 28 maggio 2014 con la quale la Sezione è
stata convocata per la data odierna;
Udito nella camera di consiglio il Magistrato relatore Dott. Cosmo Sciancalepore;
FATTO
Con la nota indicata, il Sindaco del Comune di Bitonto (BA), dopo aver richiamato
l’art.6, co.7, del D.L. 78/2010, l’art.1, co.5, del D.L. 101/2013 e l’art.14, co.1, del D.L.
66/2014, ha chiesto il parere di questa Sezione in merito alla possibilità di affidare
incarichi di consulenza, studio e ricerca nell’anno 2014, in assenza di spesa a tale titolo 2
nell’anno 2009, ferma restando la necessità della sussistenza di tutti gli altri presupposti
richiesti dalla vigente normativa in materia.
DIRITTO
1. Ammissibilità soggettiva.
L’art.7, co.8, della legge n.131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere
pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti “… di norma, tramite il Consiglio delle Autonomie Locali …”. Riguardo a tale aspetto,
la Sezione ritiene non esservi motivo per discostarsi dall’orientamento, sin qui seguito,
secondo il quale la mancanza di detto organo, allo stato istituito nella Regione Puglia (L.R.
n.29 del 26 ottobre 2007) ma ancora non operante, non può precludere l’esercizio di una
facoltà attribuita dalla legge agli enti locali ed alla stessa Regione.
Pertanto, nelle more della operatività del Consiglio delle autonomie locali, la
richiesta di parere deve considerarsi ammissibile, sotto il profilo soggettivo, se ed in
quanto formulata dall’organo di vertice dell’Amministrazione, legittimato ad esprimere la
volontà dell’Ente essendo munito di rappresentanza legale esterna. Tale organo, nel caso
del Comune, è il Sindaco ai sensi dell’art.50 del D.Lgs. n.267/2000.
Al riguardo, si osserva che la richiesta di parere in esame, proviene dal Sindaco del
Comune di Bitonto (BA) e, pertanto, deve ritenersi ammissibile sul piano soggettivo.
2. Ammissibilità oggettiva.
Con riferimento all’ammissibilità del quesito, sottoposto all’attenzione della Sezione,
sotto il profilo oggettivo, si rende, invece, necessario vagliare la ricorrenza delle
condizioni e dei requisiti previsti dalla vigente normativa ed elaborati dalla giurisprudenza
delle Sezioni Riunite in sede di controllo, della Sezione delle Autonomie, nonché delle
Sezioni regionali di controllo.
L’art.7, co.8, della legge 131/2003 “conferisce alle Sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti non già una funzione di consulenza di portata generale, bensì
limitata alla materia di contabilità pubblica” (deliberazione delle SS.RR
n.54/CONTR/2010). Per consolidato orientamento, la funzione consultiva assegnata alla
Corte dei conti deve trattare, inoltre, ambiti ed oggetti di carattere generale e non fatti
gestionali specifici, non può riguardare provvedimenti già formalmente adottati e non può
interferire con le funzioni assegnate ad altre Magistrature o alla stessa Corte dei conti.
Devono, pertanto, ritenersi inammissibili sul piano oggettivo le richieste di parere
concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici tali da determinare una ingerenza
della Corte nella concreta attività dell’Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione 3
alla amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza
della Corte quale organo magistratuale.
Tanto premesso, la richiesta presentata dal Sindaco del Comune di Bitonto (BA)
risulta oggettivamente ammissibile. Trattasi, infatti, di richiesta rientrante nell’ambito
della contabilità pubblica, avente carattere generale e non riguardante un fatto gestionale
specifico o un provvedimento già adottato.
3. Merito.
Il quesito posto dalla amministrazione richiedente riguarda essenzialmente la
possibilità, per un ente locale, di affidare incarichi di consulenza, studio e ricerca nell’anno
2014 se il medesimo ente non ha sostenuto alcuna spesa a tale titolo nell’anno 2009.
Negli ultimi anni il legislatore si è occupato più volte e per vari aspetti della
possibilità, per gli enti locali, di affidare incarichi di consulenza, studio e ricerca. Le varie
norme che si sono susseguite nel tempo, fondamentalmente, hanno riguardato sia i limiti
di spesa che i presupposti necessari per il conferimento di tali incarichi. Non sempre le
norme in argomento hanno riguardato testualmente tutte le tre diverse tipologie di
incarico elencate, infatti, in molti casi, come di seguito riportato, il legislatore ha
formulato disposizioni solo sugli incarichi di studio e sulle consulenze senza occuparsi,
quindi, degli incarichi di ricerca. I vari interventi legislativi che si sono susseguiti nel corso
degli ultimi anni sono stati tutti caratterizzati dalla evidente volontà di arginare il
conferimento di tali incarichi, non solo in attuazione di una generale politica di
contenimento della spesa pubblica, ma anche per evitare (o almeno ridurre) un fenomeno
che ha spesso originato una spesa inutile ed aggiuntiva rispetto a quella che gli enti
interessati avrebbero potuto e dovuto sostenere mediante un adeguato ed efficiente
utilizzo del proprio personale. In varie occasioni, peraltro, gli enti hanno fatto ricorso a tali
incarichi sostanzialmente per aggirare la normativa in materia di assunzioni o, comunque,
per celare rapporti di vero e proprio lavoro subordinato. Per la realizzazione di tali
obiettivi, il legislatore ha operato su più piani prevedendo, per il conferimento degli
incarichi in argomento, rigidi limiti di spesa, precisi presupposti, una elevata
procedimentalizzazione, varie forme di controllo e pubblicità e un articolato e severo
apparato sanzionatorio.
Prima di procedere alla soluzione del quesito proposto, risulta necessario definire il
contenuto di tali incarichi, tutti riconducibili al più ampio contesto degli incarichi di
collaborazione esterna. Anche alla luce delle indicazioni offerte dalla Corte dei conti,
Sezioni riunite in sede di controllo, con la deliberazione n.6/2005, può ritenersi che sono
incarichi di consulenza quelli volti ad acquisire da un soggetto esperto un giudizio su una
determinata questione, sono incarichi di studio quelli volti a ricercare soluzioni su
questioni inerenti alla attività di competenza della amministrazione conferente (in tal 4
senso anche il D.P.R. 338/1994) e sono incarichi di ricerca (in base ad un programma
definito dalla amministrazione) quelli volti ad individuare norme o documenti e/o a
ricostruire eventi o situazioni.
La Corte dei conti, sia a livello centrale che a livello regionale, sia in sede di
controllo che in sede giurisdizionale, con numerose deliberazioni e sentenze, ha dedicato
particolare attenzione agli incarichi di studio, ricerca e consulenza in virtù degli evidenti e
rilevanti riflessi sulla spesa pubblica degli stessi. Pur essendo state approvate in un
quadro normativo diverso da quello attuale, rivestono tuttora una particolare utilità per
una adeguata conoscenza della fattispecie in esame la già richiamata deliberazione delle
Sezioni riunite in sede di controllo n.6/CONTR/2005 (con la quale sono state approvate le
linee di indirizzo e i criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 311/2004 in materia
di affidamento di incarichi di studio, ricerca o consulenza) e la deliberazione della Sezione
delle Autonomie n.6/SEZAUT/2008 (con la quale sono state approvate le linee di indirizzo
e i criteri interpretativi dell’art.3, co.54-57, della legge 244/2007 in materia di
regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione, studio, ricerca
e consulenza).
Ciò premesso, al fine di dare risposta al quesito proposto, appare necessario
procedere alla individuazione della vigente normativa in materia di limiti di spesa per
l’affidamento di incarichi di studio, ricerca e consulenza, con particolare riferimento ai
limiti posti dalla legge in rapporto alla spesa sostenuta, a tale titolo, nell’anno 2009.
L’art.6, co.7, del D.L. 78/2010, con l’espresso fine di valorizzare le professionalità
interne, seguendo una linea ormai consolidata (es. art.1, co.11, legge 311/2004), anche
per i Comuni, prevede che, a decorrere dall’anno 2011, la spesa annua per studi ed
incarichi di consulenza (anche conferiti a dipendenti pubblici) non può essere superiore al
20% di quella sostenuta nell’anno 2009. Con riferimento a tale norma, la Corte dei conti,
Sezioni riunite in sede di controllo, con deliberazione n.7/CONTR/2011, ha chiarito che il
concetto di “spesa sostenuta nell’anno 2009” deve riferirsi alla spesa programmata per la
suddetta annualità e che le spese alimentate con risorse provenienti da enti pubblici o
privati estranei all’ente devono essere escluse dal computo. Successivamente, con
sentenza n.139/2012, nel dichiarare non fondate le questioni di legittimità costituzionale
sollevate in relazione all’art.6 del D.L. 78/2010 (e, quindi, anche della norma in
argomento), la Corte costituzionale ha affermato che i tagli disposti dal legislatore non
operano per gli enti locali in via diretta, ma solo come disposizioni di principio. Quindi,
una volta determinato il volume complessivo delle riduzioni da effettuare (tra le spese da
ridurre ai sensi del citato art.6 figurano anche quelle per relazioni pubbliche, convegni,
mostre, pubblicità, rappresentanza, sponsorizzazioni, missioni, formazione e acquisto,
manutenzione, noleggio ed esercizio di autovetture), ogni ente ha la possibilità di 5
decidere su quali voci effettuarle, senza sottostare ai vincoli specifici stabiliti dal
menzionato art.6.
La normativa descritta successivamente è stata implicitamente modificata. L’art.1,
co.5, del D.L. 101/2013, infatti, anche per gli enti locali, ha stabilito che la spesa annua
per studi ed incarichi di consulenza (anche conferiti a dipendenti pubblici) non può essere
superiore, per l’anno 2014, all’80% del limite di spesa per l’anno 2013 e, per l’anno 2015,
al 75% dell’anno 2014, così come determinati dalla applicazione dell’art.6, co.7, del D.L.
78/2010 sopra riportato. In sostanza, il legislatore ha ulteriormente ridotto il limite di
spesa precedentemente previsto dal citato art.6, co.7: in rapporto alla spesa sostenuta
nell’anno 2009, infatti, il nuovo limite è pari al 16% (80% del 20%) per l’anno 2014 e al
15% (75% del 20%) per l’anno 2015. Appare doveroso evidenziare sin d’ora che anche
all’art.1, co.5, del D.L. 101/2013 occorre dare una lettura conforme a quanto espresso
dalla Corte costituzionale con la sentenza n.139/2012. Pertanto, anche tale taglio
disposto dal legislatore non opera per gli enti locali in via diretta, ma solo come
disposizione di principio. Quindi, ancora una volta, determinato il volume complessivo
delle riduzioni da effettuare, ogni ente ha la possibilità di decidere su quali voci
effettuarle, senza sottostare a vincoli specifici. La necessità di leggere l’art.1, co.5, del
D.L. 101/2013 alla luce della sentenza della Corte costituzionale n.139/2012 deriva non
solo dalla evidente omogeneità esistente tra le due norme, ma anche dall’espresso rinvio
operato dallo stesso art.1, nel quantificare il limite di spesa, all’applicazione dell’art.6,
co.7, del D.L. 78/2010.
Una nuova modifica alla disciplina relativa al conferimento degli incarichi in esame è
stata disposta dall’art.14 del D.L. 66/2014 (in attesa di conversione in legge) il quale ha
previsto, anche per gli enti locali, confermando espressamente i limiti derivanti dalle
vigenti disposizioni e, in particolare, le disposizioni prima riportate (art.6, co.7, del D.L.
78/2010 e art.1, co.5, del D.L. 101/2013), a decorrere dall’anno 2014, un ulteriore limite
di spesa rapportato non più alla spesa precedentemente sostenuta per la medesima
ragione ma alla spesa per il personale dell’ente che conferisce l’incarico (1,4% se la spesa
del personale è superiore a 5 milioni di euro, 4,2% se la spesa è pari o inferiore). In
pratica, consolidando l’orientamento restrittivo seguito costantemente negli ultimi anni, il
legislatore ha ritenuto di limitare, sempre sotto il profilo della spesa ma in modo diverso
dal passato, la possibilità di conferire incarichi di consulenza, studio e ricerca: ai limiti
basati sulla spesa storica si affiancano quelli derivanti dal rapporto delle relative spese
con le spese del personale. Tale ultimo limite di spesa risulta non interessato dalla
sentenza della Corte costituzionale n.139/2012 e può considerarsi aggiuntivo e non
sostitutivo rispetto a quelli precedentemente stabiliti.
Appare necessario evidenziare che mentre l’art.6, co.7, del D.L. 78/2010 e l’art.1,
co.5, del D.L. 101/2013 riguardano “la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza” 6
(senza comprendere, quindi, gli incarichi di ricerca), l’art.14 del D.L. 66/2014 limita gli
“incarichi di consulenza, studio e ricerca”. Si tratta di una osservazione non irrilevante:
nel caso in cui l’incarico non sia sussumibile nelle due categorie degli incarichi per studi e
consulenza (ad esempio perché riconducibile nell’ambito degli incarichi di ricerca) non si
applicano i limiti previsti in materia dal D.L. 78/2010 e dal D.L. 101/2013. Appare infatti
preferibile, anche in virtù del rigoroso apparato sanzionatorio previsto dalle due norme
citate, la valorizzazione di una interpretazione letterale (Sez. Lombardia n.68/2011/PAR).
Tale conclusione risulta confermata da un altro aspetto: laddove il legislatore ha voluto
porre dei freni anche agli incarichi di ricerca lo ha espressamente previsto. Indicativo in
tal senso è il secondo periodo del comma 9 dell’art.1 del D.L. 168/2004 (non più vigente
in quanto abrogato dall’art.46 del D.L. 112/2008) il quale, contrariamente al primo
periodo (formalmente non abrogato) che prevedeva un taglio lineare di spesa nei
confronti dei soli incarichi di studio e consulenza, stabiliva precisi presupposti per
“l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca ovvero di consulenza”. Analoga
conclusione si ricava dall’art.1, co.11, della legge 311/2004. Ciò conduce a ritenere che il
limite di spesa recentemente stabilito dal D.L. 66/2014, di contenuto diverso dai
precedenti in quanto rapportato non alle spese precedentemente sostenute al medesimo
titolo ma alla spesa per il personale, si aggiunge (non si sostituisce) a quelli già
precedentemente previsti dal D.L. 78/2010 e dal D.L. 101/2013 solo per gli incarichi di
studio e di consulenza in quanto, per gli incarichi di ricerca (ai quali i limiti previsti dal
D.L. 66/2014 certamente si applicano), i limiti indicati non si applicavano e non si
applicano. In base, quindi, alla ricostruzione normativa effettuata, con particolare
riferimento agli enti che (come il Comune richiedente) non hanno sostenuto alcuna spesa
nell’anno 2009 per incarichi di studio, ricerca e/o consulenza, i dubbi interpretativi,
eventualmente, si pongono per gli incarichi di studio e di consulenza e non per gli
incarichi di ricerca i quali non erano disciplinati dall’art.6, co.7, del D.L. 78/2010 e per i
quali non valgono i relativi limiti di spesa.
La questione relativa alla individuazione dei limiti di spesa per il conferimento di
incarichi di consulenza e di studio nei confronti degli enti che non hanno sostenuto a tale
titolo spese nell’anno 2009 è stata già affrontata dalla Corte dei conti in sede consultiva
(Sez. Lombardia, n.227/2011/PAR). In tale occasione è stato osservato che la ratio
sottesa alla legge statale in esame è quella di rendere operante, a regime, una riduzione
della spesa per gli incarichi di consulenza e di studio e non di vietare agli enti locali la
possibilità di conferire incarichi esterni quando ne ricorrono i presupposti di legge. In
questo senso, infatti, verrebbe disattesa la finalità perseguita dal legislatore per quegli
enti locali che, nel corso dell’anno 2009, non hanno sostenuto alcuna spesa a titolo di
incarichi per studi e consulenze; infatti, se si adottasse una interpretazione letterale, si
finirebbe per ritenere che la norma de qua fissa per essi un divieto assoluto alla stipula di 7
questa tipologia di contratti. In base a tale considerazione, la Sez. Lombardia, con la
deliberazione menzionata, è giunta alla conclusione che la norma de qua, per gli enti
locali che nel corso dell’anno 2009 non hanno sostenuto alcuna spesa a titolo di incarichi
per studi e consulenze, va applicata individuando un diverso parametro di riferimento.
D’altra parte, se non si adottasse questa interpretazione, la riduzione lineare prevista
finirebbe per premiare gli enti meno virtuosi che, nel corso dell’anno 2009, hanno
sostenuto una spesa per consulenze eventualmente rilevante; al contrario, si tradurrebbe
in un divieto assoluto per gli enti più virtuosi che, quello stesso anno, hanno sostenuto
una spesa pari a zero. Non essendoci un parametro finanziario precostituito (in quanto la
spesa per l’anno 2009 è stata pari a zero), il limite individuato dalla Sez. Lombardia è
stato quello della spesa strettamente necessaria nell’anno in cui si verifica l’assoluta
necessità di conferire un incarico di consulenza o di studio (limite di spesa che, a sua
volta, sarebbe il parametro finanziario per gli anni successivi).
La soluzione prospettata nella deliberazione della Sez. Lombardia n.227/2011/PAR
(che poteva essere sostenuta anche in base all’art.3, co.56, della legge 244/2007, come
modificato dall’art.46 del D.L. 112/2008, secondo il quale “il limite massimo della spesa
annua per incarichi di collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti
territoriali”), come già sostenuto da questa Sezione in occasione dell’esame di un
rendiconto (deliberazione n.15/PRSP/2014), deve essere rivista alla luce della successiva
sentenza della Corte costituzionale n.139/2012. Con quest’ultima sentenza, nel dichiarare
non fondate le questioni di legittimità costituzionale prospettate in relazione anche al
comma 7 dell’art.6 del D.L. 78/2010, è stato ribadito che il legislatore statale può
legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio ma che questi
vincoli possono considerarsi rispettosi della autonomia delle Regioni e degli enti locali solo
quando stabiliscono un limite complessivo che lascia agli enti stessi ampia libertà di
allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. In altre parole, con
riferimento agli enti locali, l’art.6 in argomento prevede un limite complessivo nell’ambito
del quale gli enti interessati restano liberi di allocare le risorse tra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa. Una volta, quindi, determinato il volume complessivo delle riduzioni da
apportare in base all’art.6 citato, ogni ente ha la possibilità di decidere su quali voci
effettuare le riduzioni, senza sottostare ai vincoli specifici previsti. E’ possibile, in
sostanza, non rispettare un vincolo specifico ma tale sforamento dovrà essere
compensato da una corrispondente maggiore riduzione della spesa rispetto ad un altro
vincolo specifico previsto.
La Corte dei conti ha tenuto conto immediatamente dell’orientamento espresso in
materia da parte della Corte costituzionale (Sezione delle Autonomie, deliberazione
n.10/2012). A tale orientamento, come già riferito, non poteva non adeguarsi anche
questa Sezione che ha pure avuto modo di evidenziare che “l’assenza di spese per 8
consulenze nell’esercizio 2009, in considerazione della necessità di individuare un
obiettivo complessivo di risparmio secondo le indicazioni ermeneutiche contenute nella
sentenza n.139/2012 cit., non giustifica l’individuazione di un “nuovo” tetto di spesa”
(deliberazione n.14/PRSP/2014). La distribuzione degli interventi riduttivi tra le singole
voci previste dalla norma, tuttavia, non comporta la libera ed incondizionata derogabilità
delle misure di contenimento, trattandosi pur sempre di norma assistita da sanzioni
specifiche in caso di inosservanza (Sez. Veneto, n.189/2013/PAR).
In considerazione, quindi, della lettura data all’art.6 del D.L. 78/2010 dalla Corte
costituzionale dalla quale questa Sezione non ha motivo di discostarsi, lettura che deve
essere estesa anche all’analogo art.1, co.5, del D.L. 101/2013, sia per non incorrere in
interpretazioni censurabili sul piano della legittimità costituzionale, sia per l’espresso
rinvio disposto dal legislatore all’art.6, co.7, del D.L. 78/2010, il limite per gli incarichi di
studio e consulenza (sono esclusi gli incarichi di ricerca per le ragioni già espresse) deve
essere individuato non nella misura di una percentuale della spesa sostenuta a tale titolo
nel 2009 (disposizione applicabile solo in via indiretta), circostanza questa che rende
irrilevante la presenza o l’assenza di spese sostenute a tale titolo nel 2009, ma in
rapporto alla spesa complessivamente sostenuta nel 2009 per le varie voci previste dalla
norma indicata (es. acquisto autovetture, missioni, ecc.), con le riduzioni da apportare
sempre in termini complessivi. A tale limite complessivo, come già indicato, si aggiunge
quello previsto dall’art.14 del D.L. 66/2014 rapportato alle spese di personale (applicabile
anche agli incarichi di ricerca). Per il conferimento degli incarichi in argomento (ivi
compresi gli incarichi di ricerca) rimane ferma, inoltre, la necessità della sussistenza dei
numerosi presupposti richiesti dalla vigente normativa (es. art.7 del D.Lgs. 165/2011) e
del rispetto dei vari adempimenti previsti (es. obblighi di pubblicazione).
P Q M
Nelle sopra esposte considerazioni è il parere di questa Sezione.
Dispone che la presente deliberazione venga trasmessa, a cura del preposto al Servizio di
supporto, al Sindaco del Comune di Bitonto (BA).
Così deliberato in Bari, nella Camera di Consiglio del 16 giugno 2014.
Il Magistrato relatore Il Presidente f.f.
F.to Dott. Cosmo Sciancalepore F.to Dott. Luca
Fazio
Depositata in Segreteria il 07/07/2014
Il Direttore della Segreteria
F.to Marialuce Sciannameo