ILLEGITTIMA ordinanza che vieta accesso ai cani nelle VIE DEL CENTRO
TAR VENETO, SEZ. III - sentenza 4 agosto 2009 n. 2274
N. 02274/2009 REG.SEN.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 2059 del 2004, proposto da:
Foscolo Isabella, rappresentata e difesa dagli avv.ti Vincenzo Grosso e Alberto Munari, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alberto Munari in Venezia, Piazzale Roma, 464;
contro
Comune di Treviso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Garofalo, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
per l'annullamento
dell’ordinanza sindacale n. 48791 del 29 giugno 2004, con cui è vietato ai proprietari e detentori di cani di condurre i propri animali in alcune vie del centro storico di Treviso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Treviso;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18/06/2009 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
La ricorrente espone di essere proprietaria di un cane e di risiedere nel centro storico di Treviso in via Martiri della Libertà.
Con ordinanza sindacale n. 48791 del 29 giugno 2004 è stato vietato ai proprietari o detentori di cani di transitare con gli stessi su tredici vie o piazze del centro storico, tra le quali è compresa la via Martiri della Libertà ove risiede la ricorrente.
Il provvedimento è impugnato per le seguenti censure:
I) violazione ed errata applicazione degli artt. 50 e 107 del D. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e violazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 19990, n. 241, incompetenza della congiunta sottoscrizione del Comandante della Polizia Municipale;
II) violazione dell’art. 13 della Costituzione e dell’art. 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, ratificata dalla legge 4 agosto 1955, n. 848;
III) illogicità, contraddittorietà e carenza di istruttoria nella scelta delle strade ricomprese nell’interdizione assoluta di transito;
IV) illogicità e contraddittorietà della motivazione che riferisce solo a certe strade l’esistenza di una situazione di emergenza sanitaria;
V) illogicità e erroneità della motivazione perché l’emergenza di carattere sanitario è ricondotta alle sole deiezione canine senza considerare quelle di altri animali;
VI) erroneità e falsità dei presupposti, carenza di istruttoria e illogicità nonché erroneità della motivazione nell’indicazione dell’esistenza di un pericolo per la salute pubblica.
Si è costituito in giudizio il Comune di Treviso eccependo l’inammissibilità del ricorso e concludendo per la sua infondatezza.
Con ordinanza della Sezione n. 793 del 27 luglio 2004, confermata dalla V Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 4806 dell’8 ottobre 2004, è stata accolta la domanda cautelare.
Alla pubblica udienza del 18 giugno 2009, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, e il Comune ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Con una prima eccezione il Comune sostiene che il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione in quanto il provvedimento impugnato, qualificato dalla ricorrente come ordinanza contingibile ed urgente emanata in difetto dei presupposti legali, sarebbe lesiva di diritti soggettivi e, in quanto tale, adottata in carenza di potere.
L’eccezione deve essere disattesa, in quanto la ricorrente ha prospettato non un’ipotesi di difetto assoluto d’attribuzione, ma di illegittimo esercizio di un pubblico potere che rientra nella competenza del Sindaco, derivante dall’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente giustificata da emergenze sanitarie o di igiene pubblica ai sensi dell’art. 50, comma 5, del D. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, in mancanza dei presupposti normativi che ne giustifichino l’adozione, ed impugna pertanto un atto idoneo a incidere su situazioni giuridiche soggettive qualificabili, per effetto dell’esercizio di poteri autoritativi, come interessi legittimi.
Ne consegue che per il provvedimento impugnato non si pone un problema di nullità, ma di eventuale annullabilità, spettando al giudice amministrativo scrutinarne la legittimità alla stregua dei motivi proposti.
2. Con una seconda eccezione il Comune sostiene che il ricorso è inammissibile perché non notificato a Trevisoservizi Srl, società incaricata della pulizia degli spazi cittadini che espleta tramite gli operatori ecologici.
L’eccezione è priva di fondamento, in quanto la Società che cura la nettezza urbana, è titolare di un interesse non qualificato, indiretto e di mero fatto alla conservazione dell’atto, e non può essere identificata come controinteressata rispetto al provvedimento che vieta di condurre cani nel centro storico del Comune di Treviso (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 1992, n. 1011).
3. Con un’ulteriore eccezione formulata nella memoria depositata in prossimità della pubblica udienza, il Comune sostiene che, essendo il provvedimento valido per sei mesi e la sua efficacia sospesa dalla data di deposito dell’ordinanza cautelare, sarebbe venuto meno l’interesse alla definizione nel merito del ricorso.
L’eccezione deve essere disattesa.
La dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse consegue a modifiche, di fatto o di diritto, tali da rendere certa l'inutilità della sentenza.
La verifica volta ad accertare tale circostanza esige un’indagine circa l'utilità conseguibile per effetto della definizione del ricorso che conduca al sicuro convincimento che la modificazione intervenuta impedisca di riconoscere in capo al ricorrente qualsiasi interesse, anche solo strumentale, alla decisione (cfr. ex pluribus Consiglio di Stato, Sez. IV, 30 giugno 2004, n. 4803; Consiglio di Stato , Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756).
Ciò non è configurabile nel caso di specie, ove l’unico elemento sopravvenuto che il Comune intende valorizzare è costituito dall’accoglimento della domanda cautelare.
Il provvedimento impugnato, per contro, ha prodotto effetti, seppure per un periodo limitato, e non si può astrattamente escludere né la possibilità di una successiva richiesta di ristoro patrimoniale di eventuali pregiudizi subiti, né l’utilità per la ricorrente ad ottenere una pronuncia di merito in vista di un’eventuale reiterazione di analoghi provvedimenti (cfr. ex pluribus Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 luglio 1989, n. 846; Tar Lazio, Sez. II, 17 luglio 1986 , n. 1147).
4. Nel merito sono fondate le assorbenti censure di cui al primo e sesto motivo.
Il Comune nelle proprie difese sostiene che nel caso all’esame l’ordinanza emanata costituisce esercizio di poteri ordinari in materia di igiene, salute e decoro urbano e non un’ordinanza contingibile ed urgente.
La tesi non è condivisibile, in quanto un’indagine sostanziale del provvedimento impugnato, condotta sulla base dell’espresso richiamo ivi contenuto all’art. 50 del D. lgs. 18 agosto 2000, n. 267, dell’iter motivazionale, che prospetta rischi di malattie pericolose per la salute pubblica e del dispositivo che contiene un divieto assoluto ed inderogabile (salvo che per i non vedenti) di condurre cani nel centro storico, induce alla chiara qualificazione del provvedimento come ordinanza contingibile ed urgente adottata ai sensi dell’art. 50, comma 5, del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267, per fronteggiare emergenze di carattere sanitario o relative all’igiene pubblica.
4.1 Ora, come dedotto con il primo motivo, il potere extra ordinem previsto dalla norma citata presuppone, da un lato, una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione, e, dall'altro, una situazione eccezionale e imprevedibile, cui non sia possibile far fronte con i mezzi previsti in via ordinaria dall'ordinamento.
Pertanto l'ordinanza contingibile ed urgente non può essere utilizzata per soddisfare esigenze che siano invece prevedibili ed ordinarie, e richiede sempre la necessità di provvedere con immediatezza in ordine a una situazione di natura eccezionale ed imprevedibile.
Com’è stato, infatti, osservato (anche se con riferimento alle ordinanze prefettizie di cui all’art. 2 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773: cfr. Corte costituzionale 4 gennaio 1977, n. 4) tali ordinanze "anche se e quando - eventualmente - normative, non sono certamente ricomprese tra le fonti del nostro ordinamento giuridico; non innovano al diritto oggettivo; né, tanto meno, sono equiparabili ad atti con forza di legge, per il sol fatto di essere eccezionalmente autorizzate a provvedere in deroga alla legge".
Nel caso all’esame il provvedimento impugnato appare, peraltro, da un lato incongruamente motivato nella parte in cui, a fronte del divieto imposto, si limita ad un generico richiamo all’eventualità di malattie pericolose per la salute pubblica senza riferimenti a situazioni di emergenza specifiche e localizzate nelle strade dove è imposto il divieto; dall’altro risulta aver imposto un divieto assoluto (che non tiene neppure conto dei proprietari di cani che, come la ricorrente, risiedono nelle zone interdette) per una situazione non imprevedibile ed eccezionale, fronteggiabile con l’esercizio degli ordinari poteri di prevenzione, vigilanza e controllo di cui dispone l’Amministrazione.
Infatti il regolamento locale di Polizia urbana all’art. 37, secondo comma (cfr. doc. 11 depositato in giudizio dal Comune) vieta già di "condurre, nelle località indicate dal Sindaco con apposita ordinanza, animali molesti o che possano sporcare i luoghi soggetti a pubblico passaggio, allorquando chi li conduca non sia munito di apposita attrezzatura per la immediata pulizia del suolo e non provveda a raccogliere ed asportare gli escrementi", e nelle nella stessa data di emanazione dell’ordinanza impugnata è stata adottata l’ordinanza n. 48787 del 29 giugno 2004, con la quale la cittadinanza è stata richiamata al rispetto del predetto precetto del regolamento, estendendo l’obbligo di munirsi dell’attrezzatura per la pulizia in tutto il territorio comunale.
Per tali ragioni, assorbito quant’altro, il ricorso va accolto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, terza sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Condanna il Comune di Treviso alla rifusione delle spese di lite in favore della parte ricorrente, liquidandole in complessivi € 2.000,00 per spese, diritti ed onorari, oltre i.v.a. e c.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 18/06/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Stefano Mielli, Primo Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 4 agosto 2009.