Impianto di carburanti e parere negativo ANAS - CdS 10/3/2014
Cons. Stato Sez. IV, Sent., 10-03-2014, n. 1136
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello n. 7702 del 2011, proposto dall'Azienda agraria Gradassi eredi Gradassi Andrea s.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Mariani, ed elettivamente domiciliata, unitamente al difensore, presso l'avv. Sandro Ridolfi in Roma, piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine del ricorso introduttivo;
contro
ANAS s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, e presso la stessa domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 146 del 23 maggio 2011, resa tra le parti e concernente l'autorizzazione per l'apertura di una stazione di servizio per impianto carburanti al km. 137 + 426 carreggiata sud del Comune di Campello sul Clitunno.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di ANAS s.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2014 il Cons. Diego Sabatino e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale di udienza;
Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n. 7702 del 2011, l'Azienda agraria Gradassi eredi Gradassi Andrea s.s. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria n. 146 del 23 maggio 2011 con la quale è stato respinto il ricorso proposto contro ANAS s.p.a. per l'annullamento della nota ANAS - Compartimento della Viabilità per l'Umbria prot. CPG-0012737-P in data 31 maggio 2010, con la quale veniva espresso parere negativo alla richiesta di autorizzazione per l'apertura di una stazione di servizio per l'impianto carburanti al Km 137 + 426 carreggiata sud del Comune di Campello sul Clitunno.
Dinanzi al giudice di prime cure, la società ricorrente aveva premesso di aver richiesto, in data 10 aprile 2009, al Comune di Campello sul Clitunno il permesso di costruire per la realizzazione di una stazione di servizio con impianti carburanti al km 137, 426, carreggiata sud, della S.S. 3 Flaminia.
La richiesta seguiva un complesso procedimento, finalizzato ad assicurare la compatibilità urbanistica dell'impianto (cfr. deliberazioni del C.C. di Campello n. 40/2001 e n. 15/2002, determinazione dirigenziale n. 12338/2002, deliberazione del C.C. n. 52/2004, parere ANAS prot. 24883 in data 9 dicembre 2004, deliberazione della G.P. di Perugia n. 438/2005), conclusosi con l'approvazione di una variante al programma di fabbricazione mediante la deliberazione del C.C. n. 19 in data 26 giugno 2008.
Nel menzionato parere prot. 24883/2004, il Compartimento della Viabilità per l'Umbria dell'ANAS, che all'epoca gestiva in via transitoria (in attesa del collaudo propedeutico al passaggio della gestione dalla Regione all'ente da essa individuato) il tratto di variante della S.S. 3 tra Spoleto (Eggi) e Foligno (S.Eraclio), aveva affermato che l'impianto "risulta compatibile, in linea di massima, con le vigenti disposizioni in materia emanate dall'ANAS", precisando tuttavia che erano "fatte salve ed impregiudicate le eventuali e successive prescrizioni e disposizioni attinenti ai definitivi nulla osta di rispettiva competenza" e che "il presente parere non costituisce nulla osta di rito, che dovrà essere rilasciato dall'Ente competente ad avvenuta classificazione della variante di che trattasi".
Il predetto Compartimento, con nota prot. CPG-0012737/P in data 31 maggio 2010, aveva poi denegato il nulla osta di competenza (per l'apertura delle vie di accesso ed uscita dalla S.S. 3), rilevando che il progetto contrastava con le norme tecniche relative alle autostrade di cui alla Circolare ANAS n. 3/2008 in data 5 marzo 2008 (riguardo al fronte verso strada dell'impianto, al dimensionamento delle corsie di accelerazione e decelerazione, ed alla loro distanza minima dagli svincoli), ritenute applicabili (in base alla circolare n. 53688/2009 in data 8 aprile 2009, che richiama la n. 27740/2009 in data 24 febbraio 2009) anche per la progettazione dei nuovi impianti di distributori di carburanti lungo le strade extraurbane principali di tipo (B) - qual è appunto quella in questione.
Avverso tale ultimo diniego la società ricorrente proponeva ricorso, deducendo le seguenti censure:
1. La circolare n. 3/2008 riguarda esclusivamente "Le norme tecniche per la caratterizzazione funzionale e geometrica delle aree di servizio lungo le autostrade ed i raccordi autostradali in gestione diretta da parte dell'ANAS" e non è dunque applicabile alle strade extraurbane principali di tipo "B".
2. La motivazione del diniego risulta insufficiente e contraddittoria, se si considera il precedente parere favorevole prot. 24883/2004, che non è stato qualificato nulla osta semplicemente perché l'ANAS non era ancora stato investito della gestione della strada (ciò che sarebbe avvenuto di lì a poco, a seguito della pubblicazione, nella G.U. del 21 dicembre 2004, del D.P.C.M. 23 novembre 2004, che individua, tra gli altri, il tratto stradale in questione).
3. Detto precedente avviso favorevole era stato acquisito nell'ambito del procedimento di variante urbanistica, di cui costituisce una fase (conclusa), così che, in applicazione del principio "tempus regit actum", non può trovare applicazione la normativa sopravvenuta (contenuta nelle circolari n. 27740/2009 e n. 53688/2009, che estende alle strade di tipo "B" la disciplina tecnica adottata per le autostrade).
4. Nel 2009, sul tratto di variante stradale in questione, sono stati realizzati altri due distributori, le cui corsie di accelerazione e decelerazione sono state realizzate applicando gli stessi parametri utilizzati nella progettazione dalla ricorrente: ciò evidenzia violazione delle circolari predette e disparità di trattamento. Sotto altro profilo, è dubitabile il valore precettivo della circolare n. 53688/2009, atto di natura meramente interna e non vincolante, e disapplicabile da parte del giudice.
Costituitosi l'ANAS s.p.a., il ricorso veniva deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva infondate le censure proposte, sottolineando la correttezza dell'operato della pubblica amministrazione, stante la incompatibilità del progetto con le previsioni di zona.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l'errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata dal giudice di prime cure, riproponendo le proprie doglianze.
Nel giudizio di appello, si è costituita l'Avvocatura dello Stato per l'ANAS s.p.a., chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All'udienza del 25 ottobre 2011, l'esame dell'istanza cautelare veniva rinviata al merito.
Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2014, il ricorso è stato discusso e assunto in decisione.
Motivi della decisione
1. - L'appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
2. - Con il primo dei tre motivi di diritto, si lamenta error in iudicando, erronea interpretazione delle obbligazioni nascenti dal parere ANAS del 9 dicembre 2004; violazione degli art. 1362 e ss. del codice civile e, in generale, dei principi di interpretazione dell'atto amministrativo. Con il secondo motivo di diritto, che può essere esaminato congiuntamente, rappresentando il prosieguo interpretativo del precedente, si lamenta error in iudicando, violazione degli art. 1362 e ss. del codice civile e, in generale, dei principi di interpretazione dell'atto amministrativo; erronea valutazione del principio tempus regit actum anche in relazione alle circolari ANAS n. 03/2008 e n. 53688/2009.
In concreto, viene criticata la portata e l'efficacia del parere ANAS, sottolineando come la stessa avesse dato, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., un chiaro giudizio di compatibilità tecnica dell'impianto con le disposizioni tecniche vigenti. Pertanto, con il primo parere del 2004 si sarebbe già consumato il potere dell'amministrazione, espresso in senso favorevole alla parte appellante.
2.1. - Le censure non possono essere condivise.
La ricostruzione operata dal primo giudice appare del tutto piana e coerente con la situazione di fatto e di diritto riscontrabile nel caso in questione.
Il dato iniziale, effettivamente non contestabile come già rilevato dal T.A.R., è il contrasto tra il progetto dell'attuale appellante e le disposizioni della circolare n. 3/2008, tant'è che la parte sottopone, sia nel primo giudizio che in grado di appello, una questione meramente interpretativa e relativa alla possibilità di utilizzare nel contesto del diverso procedimento in esame, di rilascio di un permesso di costruire, gli esiti valutativi espressi nei confronti del progetto presentato in relazione ad altra vicenda amministrativa.
La tesi dell'appellante, secondo la quale l'ANAS avrebbe già rilasciato il nulla osta con la nota prot. 24883/2004 e che quindi il relativo potere consultivo si sarebbe già estinto per avvenuto esercizio o comunque non avrebbe potuto essere altrimenti esercitato, non può tuttavia trovare accoglimento, sulla scorta di una doppia valutazione, di tipo contenutistico e di tipo contestuale.
In relazione al primo aspetto, deve darsi conto del tenore testuale dell'atto, che effettivamente non ha un contenuto conclusivo e dispositivo (e infatti, prevede che il nulla osta conclusivo sia rimesso ad una diversa valutazione dell'ente competente).
In relazione al secondo, va notato come i due provvedimenti di cui si verte si riferiscano a vicende amministrativa del tutto distinte, in quanto il primo, di cui la parte accampa una valenza ultrattiva, è stato dato in occasione di un procedimento di variante di un programma di fabbricazione, e non è dato cogliere per quale ragione dovrebbe poter essere azionabile in un contesto differente.
Va quindi confermato che il definitivo nulla osta avrebbe dovuto essere dato, come poi effettivamente avvenuto, anche se in senso non satisfattivo per l'interessata, in via successiva e quindi sulla base delle previsioni tecniche vigenti al tempo in cui si sarebbe espresso l'ente proprietario, ossia, nel caso in esame, la stessa ANAS, divenuta competente alla gestione del tratto stradale.
Conclusivamente, va pienamente confermata la valutazione del primo giudice in merito alla conformità del parere espresso da ANAS alla disciplina procedimentale applicabile alla fattispecie in esame.
3. - Con il terzo motivo di diritto, si lamenta error in iudicando, erronea valutazione della portata delle circolari e loro precettività; disapplicazione. La censura si fonda sulla circostanza che, trattandosi di norme interne, le circolari non avessero portata precettiva e quindi non potessero essere applicate alla vicenda in esame, con conseguente obbligo di disapplicazione delle stessa da parte del giudicante.
3.1. - La censura non ha fondamento
In disparte ogni considerazione sull'esistenza stessa di un concetto giuridicamente autonomo di norma interna, va evidenziato come il fatto che le circolari ANAS di cui si discute siano state emanate nelle more della definizione di quelle ministeriali (come previste dall'articolo 60, comma 4, del D.P.R. n. 495 del 1992, in attuazione dell'articolo 13 del D.Lgs. n. 285 del 1992 (ed ancora non emanate) e, quindi, avendo una capacità di orientare l'azione dei propri uffici, hanno una portata tale da incidere, anche solo eventualmente, sulle situazioni giuridiche soggettive di terzi.
In particolare, trattandosi di una formalizzazione della potestà tecnico-discrezionale spettante all'ANAS in materia di sicurezza e funzionalità della circolazione stradale, le stesse circolari fungono da autolimitazione delle proprie attribuzioni generali e, unitamente con gli atti concretamente emessi in relazione ai singoli procedimenti, contribuiscono a determinare la regola applicabile al caso concreto e quindi a fissare il modo di tutela dell'interesse pubblico nel detto ambito.
Quindi correttamente, trattandosi di elementi costitutivi della decisione amministrativa, il primo giudice ha ritenuto non potersi dar luogo alla disapplicazione in sede giurisdizionale, sia in relazione alla necessaria loro diretta impugnazione, sia perché non era rinvenibile (e nemmeno allegato) in capo alle dette circolari un vizio di illegittimità per contrasto con norme o principi sovraordinati.
4. - L'appello va quindi respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l'appello n. 7702 del 2011;
2. Condanna l'Azienda agraria Gradassi eredi Gradassi Andrea s.s. a rifondere a ANAS s.p.a. le spese del presente grado di giudizio, che liquida in Euro. 3.000,00 (Euro tremila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2014, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:
Paolo Numerico, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere, Estensore
Raffaele Potenza, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere