Ricettività in Toscana - CAV non in campagna
T.A.R. Toscana, Sezione I, 22 gennaio 2014 n. 126
1. La L.R. n. 42/2000 (art. 56) qualifica le case vacanza come civile abitazione e l’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale (approvato con delibera del Consiglio regionale del 24.7.2007) vieta, nelle zone del patrimonio collinare (comprendenti le aree in questione), “le tipologie insediative riferibili alle lottizzazioni a scopo edificatorio destinate alla residenza urbana”. D’altro canto l’art. 20 del PIT, richiamato dal citato art. 21 comma 7, definisce il patrimonio collinare quale invariante strutturale, mentre il paragrafo 6.3.3 del documento del PIT, a sua volta richiamato dall’art. 20, prevede la necessità che “il presidio delle campagne e dei territori collinari continui ad essere assicurato da una presenza dell’impresa agricola” e pone l’obiettivo di evitare interventi di autovalorizzazione immobiliare funzionali a fenomeni di rendita connessi all’edificazione. Coerentemente la Regione ha rimarcato all’organo comunale il fatto che “la strategia generale del piano strutturale non prevede insediamenti in ambito collinare, ma pone lo sviluppo del settore residenziale come completamento ed espansione dei nuclei urbani esistenti, collocando le previsioni in ambiti urbani o già urbanizzati”, ed ha così ammesso la tipologia voluta dalla ricorrente solo nel territorio di Murlo quale ambito corrispondente ad un nucleo urbano consolidato. Nel proprio apporto collaborativo la Regione fa altresì leva sul “progressivo superamento dei fenomeni di rendita connessi all’utilizzo di risorse territoriali”, in tal modo esprimendo i contenuti dell’art. 20, comma 2, del PIT (“le aspettative e le conseguenti iniziative di valorizzazione finanziaria nel mercato immobiliare dei beni costituenti il patrimonio collinare…sono comunque disincentivate dagli strumenti della pianificazione territoriale”) e ponendosi in linea anche su tale aspetto con il citato paragrafo 6.3.3 del PIT. Orbene, con l’accoglimento deliberato il Consiglio comunale ha recepito non solo la conclusione cui è pervenuta la Regione (insostenibilità dell’utilizzo delle case vacanza nell’ambito d’intervento del Comune di Monteroni), ma anche le dettagliate giustificazioni addotte a fondamento di tale conclusione, le quali costituiscono motivazione dell’impugnata delibera in parte qua.
2. L’art. 21, comma 7, del PIT inibisce le tipologie destinate alla residenza urbana, ovvero non consente insediamenti le cui caratteristiche siano mutuate dalle abitazioni cittadine o comunque estranee ai tratti distintivi del patrimonio collinare (TAR Toscana, I, 10.9.2013, n. 1255), identificato, ai sensi del paragrafo 6.3.3 del documento del PIT, dalla presenza dell’impresa agricola. La Regione fa anche leva sul “progressivo superamento dei fenomeni di rendita connessi all’utilizzo di risorse territoriali”, in tal modo esprimendo i contenuti dell’art. 20, comma 2, del PIT (“le aspettative e le conseguenti iniziative di valorizzazione finanziaria nel mercato immobiliare dei beni costituenti il patrimonio collinare…sono comunque disincentivate dagli strumenti della pianificazione territoriale”) e ponendosi in linea con la parte del paragrafo 6.3.3 del PIT riferita alla necessità di evitare interventi di autovalorizzazione immobiliare, ovvero preordinati alla rendita derivante da un’edificazione funzionale ad operazioni di compravendita immobiliare. Orbene, i manufatti progettati dalla ricorrente, dalla stessa definiti semplicemente come “seconde case affacciate su un campo da golf”, da un lato non risultano avere una conformazione assimilabile a quella degli immobili rurali (l’interessata si limita a descriverle come seconde case su area sportiva), dall’altro sono certamente estranei all’impresa agricola, dovendo essere asservite al campo da golf, mentre invece il territorio collinare aperto deve essere vocato alla presenza delle imprese agricole ai sensi del menzionato paragrafo 6.3.3. L’elemento di conflitto con il PIT non sta tanto nella definizione dell’intervento de quo come turistico ricettivo, ma nella classificazione delle case vacanza come civili abitazioni, ovvero come tipologia residenziale non ammissibile in zone, come quella in questione, non aventi destinazione d’uso residenziale.
3. Il piano di indirizzo territoriale della Regione, il quale comunque prevale rispetto ad eventuali norme difformi contenute nel piano territoriale di coordinamento, ai sensi dell’art. 48, comma 6, della L.R. n. 1/2005.
4. Sono immediatamente lesive per il privato solo le previsioni del piano strutturale che incidono in via attuale e diretta sull’uso dei singoli immobili (TAR Toscana, I, 25.6.2001, n. 1093).
FATTO
1. La società Agricola Merse, nel 2000, proponeva la realizzazione di un complesso turistico ricettivo, all’interno della sua proprietà in località Bagnaia, situata nei Comuni di Monteroni d’Arbia, Murlo e Sovicille.
In data 20.12.2000 la Provincia di Siena, i Comuni di Monteroni d’Arbia, Murlo e Sovicille e la società istante sottoscrivevano un protocollo d’intesa per la realizzazione del predetto complesso; con tale atto la Provincia si impegnava a predisporre apposita variante urbanistica di concerto con i predetti Comuni, mentre quest’ultimi si impegnavano a conformarsi alle previsioni del piano territoriale di coordinamento; in particolare, l’art. 2 stabiliva che le varianti urbanistiche avrebbero dovuto uniformarsi a quanto disciplinato nel capo U “Valutazioni” del piano territoriale di coordinamento, mentre l’art. 11 prevedeva l’adozione della variante entro 30 giorni dall’approvazione del progetto di massima delle opere proposte dalla deducente (documento n. 8 depositato in giudizio da quest’ultima).
Al fine di attuare quanto concordato col protocollo d’intesa il Comune di Sovicille, con deliberazione consiliare n. 64 del 28.6.2002, approvava la variante al piano regolatore, prevedendo in località Bagnaia attività ricettive, sportive, del tempo libero, commerciali, di supporto all’agricoltura e residenziali.
Tale variante, modificata con deliberazione consiliare n. 123 del 28.11.2002 a seguito di Conferenza di Servizi indetta dalla Regione Toscana, prevedeva tra l’altro un campo da golf, una struttura ricettiva di 80 camere annesse al campo da golf, un centro servizi e manutenzione annesso all’impianto da golf, una struttura ricettiva diffusa di 90/100 camere nel Borgo di Bagnaia, il recupero del Borgo di Filetta.
La ricorrente, con nota del 17.4.2003 (documento n. 3 depositato in giudizio dal Comune di Sovicille), proponeva di raggruppare i tre edifici di tipo ricettivo all’interno dell’area del golf, e con nota del 28.6.2005 (documento n. 4) manifestava la volontà di mantenere l’offerta strettamente alberghiera nel solo Comune di Murlo e realizzare negli altri due Comuni (Sovicille e Monteroni d’Arbia) delle case vacanze, senza aumento di superficie o volumetria edificata rispetto a quella già ammessa.
La giunta del Comune di Sovicille, con deliberazione n. 2 del 19.1.2006 (documento n. 5), approvava lo schema dell’atto integrativo del protocollo d’intesa deputato a recepire la nuova proposta della società esponente.
Tale atto, sottoscritto in data 19.1.2006 dalla ricorrente, dalla provincia di Siena, e dai comuni di Monteroni, Sovicille e Murlo, impegnava i Comuni stessi ad un’ulteriore variante urbanistica (finalizzata ad introdurre nei rispettivi strumenti urbanistici “una definizione delle destinazioni d’uso ammissibili che, in conformità a quella del protocollo d’intesa originario, non sia limitata ai soli insediamenti alberghieri ma a tutte le destinazioni rientranti nella più vasta definizione e, pertanto, nella disciplina…delle attrezzature turistico ricettive – alberghi, residence, case vacanza, ecc. -”); in particolare, il Comune di Sovicille si impegnava a provvedere alla variazione dello strumento urbanistico in conformità alla L.R. n. 1/2005 entro il 31.3.2006 e, ove necessario, in conformità al punto 5 della circolare regionale n. 118/2003 (che prevede l’accordo di pianificazione tra Regione, Provincia e Comune) e, comunque, si riservava la possibilità di individuare una nuova ubicazione e perimetrazione dell’area entro cui collocare, previa approvazione di piano attuativo, le attrezzature turistico ricettive.
Quest’ultima Amministrazione ha avviato il conseguente procedimento di variante ed ha contestualmente approvato l’atto integrativo del protocollo d’intesa, così come sottoscritto da Provincia, Comuni interessati e Agricola Merse s.r.l., con deliberazione consiliare n. 23 del 15.2.2006 (documento n. 7), dando atto che il piano strutturale avrebbe dovuto essere adottato entro il giorno 8.2.2006 e che pertanto l’adozione di variante nei modi ordinari avrebbe avuto efficacia subordinata all’adozione del piano strutturale e riservandosi di ricorrere allo strumento dell’accordo di pianificazione qualora si presentassero ritardi considerevoli nella redazione del nuovo strumento di pianificazione territoriale; la relazione tecnica allegata alla predetta delibera da un lato, a pagina 8, constata la coerenza della variante rispetto agli indirizzi della proposta di piano strutturale, dall’altro (pagina 6) precisa che la realizzazione di strutture ricettive extralberghiere sarà valutata dall’Amministrazione comunale verificandone compatibilità e benefici.
Il Comune di Monteroni d’Arbia ha avviato il procedimento teso ad adottare la variante prevista nell’atto integrativo con deliberazione della giunta comunale n. 50 del 23.3.2006, cui ha fatto seguito la delibera consiliare di adozione n. 45 del 30.6.2006 (documento n. 3 depositato in giudizio dal Comune il 26.9.2013).
In data 1.9.2006 il Comune di Sovicille, la Provincia di Siena e la Regione Toscana, riuniti in Conferenza di Servizi, hanno verificato, ai sensi dell’art. 21, comma 3, della L.R. n. 1/2005, che la variante da ultimo adottata era conforme agli obiettivi stabiliti in sede di avvio del procedimento di formazione del piano strutturale, al P.I.T. approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 12 del 25.1.2000 ed al piano territoriale di coordinamento approvato con deliberazione del Consiglio provinciale n. 109 del 20.10.2000, ed hanno accertato, ai sensi dell’art. 22 della L.R. n. 1/2005, la possibilità di concludere l’accordo di pianificazione con conseguente superamento delle salvaguardie per inutile decorso del termine fissato per l’adozione del piano strutturale (documento n. 8 depositato in giudizio dal Comune di Sovicille).
La Provincia e la Regione hanno ritenuto di approfondire le problematiche riguardanti le caratteristiche delle nuove tipologie di insediamento turistico ricettivo; di ciò la ricorrente è stata informata con missiva dell’8.1.2007, costituente il documento n. 10 depositato in giudizio dall’Amministrazione intimata (tra l’altro l’interessata è stata messa al corrente del fatto che, nell’ulteriore incontro tenutosi ai sensi dell’art. 27 della L.R. n. 1/2005 al di fuori della procedura di pianificazione, in data 7.12.2006, sono state sollevate perplessità in merito all’articolazione di alcune norme ed alla presenza di nuova valutazione d’incidenza).
2. In data 18.1.2007 le strutture tecniche della Provincia e della Regione, riunite in Conferenza dei Servizi (documento n. 11), hanno evidenziato che le nuove tipologie introdotte con la variante (residence e appartamenti per vacanza) comportano un maggior consumo di suolo rispetto all’albergo e necessitano di minori volumetrie a parità di ricettività, in quanto non richiedono gli spazi e i servizi comuni che richiedono invece gli alberghi, ed hanno quindi suggerito la possibilità di valutare una riduzione di volumetrie non inferiore al 15% della volumetria prevista per la tipologia alberghiera.
La Provincia di Siena ha trasmesso in data 18.1.2007 il verbale della predetta Conferenza al Sindaco del Comune di Sovicille (documento n. 12).
I Sindaci dei Comuni di Sovicille, Monteroni d’Arbia e Murlo, si sono riuniti in data 9.2.2007 allo scopo di valutare i contenuti del suddetto verbale, pervenendo alla concorde decisione di adottare la variante relativa alla tenuta di Bagnaia dopo l’adozione del piano strutturale (al dichiarato scopo di inquadrare la variante nel contesto di obiettivi e strategie di quest’ultimo), di introdurre nel nuovo piano regolatore una norma concernente l’ecosostenibilità ed il risparmio energetico, di ridurre le volumetrie complessive in misura pari al 15% nei tre Comuni (8% nel Comune di Murlo, 17% nel Comune di Monteroni d’Arbia e 22% nel Comune di Sovicille), e di predisporre una relazione d’incidenza idonea ad approfondire quella riferita alle varianti originarie (documento n. 13).
La giunta del Comune di Sovicille, con deliberazione n. 12 del 20.2.2007, ha preso atto del verbale della menzionata riunione qualificandolo come atto d’indirizzo (documento n. 14).
Il funzionario dell’Area Tecnica del Comune di Sovicille, con lettera datata 27.3.2007 (documento n. 15), ha comunicato alla ricorrente che, per effetto di quanto deciso nella riunione del 9.2.2007, la procedura avviata con delibera consiliare n. 23 del 15.2.2006 avrebbe proseguito il suo iter dopo l’adozione del piano strutturale, anziché secondo la procedura dell’accordo di pianificazione.
3. Avverso la predetta deliberazione della giunta comunale e gli atti connessi la ricorrente (considerato che la delibera stessa concretava un rinvio del procedimento di variante a dopo l’adozione del piano strutturale e indicava criteri di pianificazione diversi da quelli indicati dal Comune di Sovicille nella deliberazione di avvio) è insorta con l’impugnativa n. 790/2007, chiedendo l’annullamento ed il risarcimento dei danni, sulla base delle seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 21, 22 e 23 della L.R. n. 1/2005, nonché dell’art. 2 della legge n. 241/1990.
Il Comune di Sovicille, dopo avere avviato il procedimento teso a concludere l’accordo di pianificazione ed una volta pervenuto ad un’intesa pronta ad essere ratificata, con l’impugnata delibera ha bloccato il procedimento in corso ed ha omesso di concluderlo; peraltro la competenza al riguardo è riservata al Consiglio comunale.
2) Violazione dell’art. 49, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000; eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento.
L’impugnata deliberazione non è stata preceduta dal parere del responsabile del servizio interessato; inoltre, l’Amministrazione ha recepito senza motivazione il parere di strutture esterne all’Ente, a sua volta non motivato.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Sovicille e la Regione Toscana.
Il primo ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione del verbale della Conferenza dei Sindaci del 9.2.2007 e di quello di Regione e Provincia del 18.1.2007, sull’assunto che la contestata deliberazione della giunta comunale non ha valore provvedimentale.
4. Con ricorso n. 264/2009 la deducente, visto il ritardo del Comune di Monteroni d’Arbia ad avviare il procedimento di approvazione della variante urbanistica, ha chiesto il risarcimento del danno derivante dall’omessa conformazione dello strumento urbanistico locale a quanto previsto nell’atto integrativo del protocollo d’intesa del 19.1.2006.
La società istante, constatato inoltre il ritardo del Comune di Sovicille ad approvare la variante urbanistica preordinata ad introdurre la disciplina già introdotta dal Comune di Murlo, ovvero a consentire la realizzazione di case e appartamenti per vacanze, con ricorso n. 265/2009 ha chiesto nei confronti del primo il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata conformazione dello strumento urbanistico locale a quanto convenuto nell’atto integrativo del protocollo d’intesa.
Secondo la ricorrente alla data dell’illegittima sospensione del procedimento di variante sussistevano tutti i presupposti per la realizzabilità dell’intervento, in quanto solo dal 2007 si sarebbero verificate le condizioni ostative alla previsione urbanistica delle case vacanze; infatti, il Consiglio regionale ha adottato (recte: ha approvato) solo in data 24.7.2007 il piano di indirizzo territoriale che inibisce nella zona in questione (territorio aperto collinare) tipologie insediative riferibili a lottizzazioni destinate a residenza urbana, mentre il piano strutturale del Comune di Sovicille, nella forma che preclude l’intervento de quo, è stato approvato nel 2011.
In particolare la deducente, con memoria difensiva, ha osservato che la misura del danno patito può essere calcolata in via equitativa sulla base alla mancata remunerazione dei capitali investiti; ha aggiunto che occorre valutare, ai fini della quantificazione del pregiudizio subito, la mancata vendita degli immobili, sia perché la commercializzazione era prevista dall’atto integrativo del protocollo d’intesa del 2006, sia perché l’alto costo di realizzazione del campo da golf avrebbe dovuto essere compensato dalla commercializzazione, agli appassionati, degli immobili che sono costruiti attorno (pagina 35 della memoria di replica depositata in giudizio il 29.5.2013).
Il quantum del pregiudizio asseritamente patito è stato ulteriormente puntualizzato con memoria depositata in giudizio il 5.10.2013, con la quale la deducente ha fatto riferimento alle perdite risultanti dai bilanci, al forte investimento non remunerato dalla valorizzazione immobiliare, al costo di realizzazione del campo da golf, costituente a suo dire, stante la mancata commercializzazione degli immobili contigui, danno emergente; a tale nocumento si aggiungono, secondo l’interessata, i mancati ricavi, relativi al progetto immobiliare nei tre Comuni, dipendenti dall’impossibilità di realizzare e commercializzare gli immobili che la stessa aveva concordato di costruire e rispetto ai quali trova applicazione il criterio dell’utile d’impresa presunto (10% o 20%).
Il Comune intimato ha obiettato che la Regione Toscana, con parere del 6.8.2007, ha escluso la possibilità di vendita immediata delle case vacanza, sottolineando la necessità “che per un congruo periodo si vincolino, tramite convenzioni o atti d’obbligo, le proprietà delle singole unità abitative a mantenere la destinazione turistica e la gestione imprenditoriale unitaria degli immobili”, ed ha ritenuto ammissibile la realizzazione di case vacanza in un’area con destinazione turistica prevalente ma non esclusiva (documento n. 17 depositato in giudizio dal Comune); l’art. 56 della L.R. n. 42/2000 stabilisce infatti che le case per vacanze sono caratterizzate da gestione unitaria in forma imprenditoriale per l’affitto ai turisti.
Il Consiglio comunale di Monteroni, con deliberazione n. 38 del 16.6.2008, ha adottato il piano strutturale.
In data 13.3.2009 la Regione Toscana, nel formulare una propria tardiva osservazione, ha fatto presente che il progetto complessivo in località Bagnaia configura un insediamento turistico ricettivo con conseguente utilizzabilità di tipologie alberghiere (alberghi e/o RTA) e che non sarebbe sostenibile un utilizzo delle aree per case vacanza, ritenute ammissibili solo nella zona del Comune di Murlo, quale ambito idoneo alla destinazione residenziale essendo in corrispondenza di un consolidato nucleo esistente. Tale apporto partecipativo muove dall’assunto secondo cui, come da circolare approvata con deliberazione regionale n. 289/2007, le case vacanze sono civili abitazioni e non possono quindi ricadere in zone non destinate all’uso residenziale, mentre il PIT (adottato con deliberazione del Consiglio regionale n. 45 del 4.4.2007 e approvato con deliberazione del Consiglio regionale n. 72 del 24.7.2007) disincentiva lo sviluppo residenziale in ambiti collinari.
Il 29.11.2009 (recte: 27.11.2009) la Regione Toscana, la provincia di Siena, i comuni di Murlo, Sovicille e Monteroni hanno sottoscritto un nuovo protocollo d’intesa (sospensivamente condizionato all’adesione dell’Agricola Merse), con il quale l’intera tenuta di Bagnaia è stata individuata quale ambito unitario intercomunale con carattere di comunità turistica.
In data 17.3.2010 il Consiglio provinciale di Siena ha adottato il piano territoriale di coordinamento, dichiaratamente orientato verso forme integrate dell’offerta ricettiva, secondo modelli di comunità turistica o albergo diffuso (l’art. 26 comma 2 statuisce che “il presente PTCP orienta verso forme integrate dell’offerta ricettiva, secondo modelli sperimentali di comunità turistica o albergo diffuso, ove a fronte di un progetto imprenditoriale unitario…le diverse articolazioni ricettive possano sviluppare forme di turismo rispondenti alle differenti domande di stanzialità, creando un sistema di attività diverse, ampliando il servizio e l’offerta del territorio”).
5. Il Consiglio comunale di Monteroni, con delibera n. 88 del 30.11.2010, ha definitivamente approvato il piano strutturale; a seguito dell’accoglimento dell’ultima osservazione presentata dalla Regione, sono state introdotte le seguenti modifiche rispetto al testo adottato:
a) è stato inserito l’art. 42, comma 3 bis, delle NTA, il quale statuisce che per l’area di Bagnaia compresa nel sottosistema V4 è ammessa la destinazione d’uso turistico ricettiva con le precisazioni e prescrizioni di cui all’art. 114 commi 8, 9, 10 e 11; l’art. 42 prevede la destinazione agricola, ad eccezione di una discarica da bonificare e della tenuta di Bagnaia, che viene destinata ad attività turistico ricettiva (pagina 18 del ricorso n. 271/11);
b) all’art. 114 sono stati aggiunti i commi 8, 9, 10 e 11, i quali individuano la tenuta di Bagnaia come ambito unitario intercomunale con carattere di comunità turistica (come definita dall’art. 26, comma 2, del PTC della Provincia di Siena del 17.3.2010) con riferimento al protocollo d’intesa sottoscritto da Regione Toscana, Provincia di Siena e Comuni di Monteroni, Murlo e Sovicille in data 27.11.2009, demandano la puntuale localizzazione e la definizione della consistenza e della destinazione degli interventi all’atto di governo del territorio ed al piano attuativo e dettano prescrizioni per la realizzazione di nuove volumetrie a uso turistico (pagina 29 del ricorso n. 271/11);
c) è stato stralciato l’art. 101 comma 7, che escludeva dalle aree residenziali la realizzazione di case vacanza (pagina 23 del ricorso n. 271/11);
d) è stato modificato l’art. 103 comma 6, il quale esclude dai 340 nuovi posti letto delle strutture ricettive l’intervento di realizzazione di strutture ricettive nella tenuta di Bagnaia; il comma 1, secondo periodo, esclude dai suddetti posti letto le strutture extra alberghiere aventi le caratteristiche della civile abitazione quali le case per vacanza (pagine 24 – 26 del ricorso n. 271/11);
e) è stato soppresso l’art. 124, costituente norma transitoria riferita al protocollo d’intesa del 22.12.2000 (pagina 35 del ricorso).
6. Avverso il provvedimento di approvazione del piano strutturale di Monteroni d’Arbia ed il presupposto protocollo d’intesa del 27.11.2009 la ricorrente è insorta con il ricorso n. 271/2011, deducendo:
1) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; violazione del canone costituzionale del giusto procedimento; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005.
Il piano strutturale è stato modificato in sede di approvazione a seguito di immotivato accoglimento di un’osservazione presentata dalla Regione in data 13.3.2009 (osservazione tardiva e di diverso tenore rispetto a quella presentata l’8.8.2008).
2) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005, anche con riferimento all’art. 48 della stessa legge ed all’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale.
Secondo l’osservazione regionale recepita dal Comune di Monteroni, il progetto d’intervento costituisce un insediamento turistico ricettivo; tuttavia, stante la previsione di seconde case (case vacanza), è incomprensibile la qualificazione turistico ricettiva; l’intervento partecipativo della Regione riguarda la conformità del piano strutturale al piano di indirizzo territoriale, e tuttavia la tipologia proposta dall’esponente non è riconducibile alla residenza urbana preclusa dall’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale (PIT).
3) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005 anche con riferimento all’art. 51 della stessa legge ed all’art. 16 (recte: 26), comma 2, del piano territoriale di coordinamento.
Tale ultima norma prevede, in particolare, modelli sperimentali di comunità turistica o albergo diffuso, con superamento della tradizionale dicotomia delle funzioni tra residenza e offerta turistica, e quindi consente di finalizzare in senso turistico la destinazione residenziale, cosicchè non trova riscontro il significato della norma recepito nel gravato provvedimento.
4) Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 ss. della L.R. n. 42/2000 anche in riferimento agli artt. 45 ss. della stessa legge regionale; violazione del regolamento regionale n. 18 del 23.4.2001; eccesso di potere con particolare riferimento alla circolare regionale n. 289 del 2007; difetto di motivazione; illogicità, contraddittorietà; travisamento dei fatti.
Non è dato comprendere se la disciplina urbanistica introdotta vada considerata come variante della funzione residenziale tesa a soddisfare la domanda turistica oppure come una inammissibile torsione della funzione turistico alberghiera, non essendo chiaro se si è nell’ambito della destinazione residenziale.
5) Violazione e falsa applicazione dell’art. 52, comma 2 lett. c, della L.R. n. 1/2005, anche in riferimento al D.M. n. 1444/1968 ed all’art. 41 sexies della legge n. 1150/1942; eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione e del difetto di istruttoria.
L’insediamento di Bagnaia è stato stralciato dall’art. 101 (riguardante il dimensionamento della residenza) ed aggregato nell’art. 103 (riguardante il dimensionamento dell’offerta turistica alberghiera) in sede di approvazione, cosicchè non è chiaro se l’insediamento in questione sia comunque qualificato come residenza oppure se il dimensionamento della residenza vada computato al netto di Bagnaia perché questa non è considerabile come residenza.
6) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti e del travisamento dei fatti; violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
La contestata disciplina urbanistica si fonda sul protocollo d’intesa del 27.11.2009, ma quest’ultimo è inefficace, stante la mancata sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo da parte della ricorrente, come precisato nella sentenza del TAR Toscana n. 1333/2010; il Comune ha ignorato che vale invece il protocollo d’intesa del 22.12.2000, come modificato dall’atto integrativo del 19.1.2006.
7) Violazione e falsa applicazione del protocollo d’intesa del 22.12.2000, come integrato in data 19.1.2006 e interpretato con verbale del 9.2.2007.
L’inefficacia del protocollo d’intesa del 27.11.2009 comporta che sono ancora efficaci i precedenti accordi, i quali prevedono una disciplina urbanistica diversa da quella approvata dal Comune, il quale ha disatteso quanto pattuito e quanto statuito con la variante di PRG adottata nel 2006; per effetto di detti accordi la disciplina urbanistica del comparto intercomunale di Bagnaia avrebbe dovuto essere unitaria, e invece non lo è, visto che il Comune di Monteroni ha adottato una disciplina urbanistica propria.
8) Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 della legge n. 1150/1942; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione e illogicità (in relazione all’art. 42, comma 3 bis, delle NTA del piano strutturale).
Pur essendo pacifico che il venir meno del piano attuativo implica l’impossibilità per le parti di chiedere l’adempimento delle obbligazioni e che la decadenza della convenzione di lottizzazione fa sì che la stessa non sia completabile solo nelle parti non urbanizzate, l’art. 42, comma 3 bis, delle NTA del piano strutturale stabilisce che, qualora la destinazione d’uso turistico ricettiva non trovi attuazione entro la scadenza prevista nel piano attuativo convenzionato, la parte non attuata dovrà essere ricondotta all’uso agricolo, sfuggendo in tal modo ai principi di cui all’art. 17 della legge n. 1150/1942.
9) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
Il piano strutturale approvato ignora l’esistenza del campo da golf, il quale non può essere considerato come terreno agricolo.
Si sono costituiti in giudizio, in relazione alla suddetta impugnativa, la Regione Toscana, la Provincia di Siena ed il Comune di Monteroni.
La difesa della Provincia di Siena e del Comune di Monteroni ha, tra l’altro, così replicato alla predette censure:
I) la Regione, con la propria osservazione, ha chiaramente evidenziato che in zona a destinazione turistico ricettiva non sono localizzabili case per vacanza, costituendo le stesse edifici residenziali;
II) il Comune, nell’approvare il piano strutturale, non ha inteso adeguarsi al piano territoriale di coordinamento, il quale comunque non supera la distinzione tra destinazione residenziale e destinazione turistico ricettiva;
III) il piano strutturale (art. 26, comma 2) fa riferimento ad una funzione ricettiva che non può essere ricondotta alla categoria residenziale, e colloca quindi nella tenuta La Bagnaia un intervento a destinazione turistico ricettiva (art. 114, comma 8);
IV) l’art. 103 del piano strutturale prevede che i dimensionamenti delle strutture ricettive fanno salvi i dimensionamenti già stanziati per Bagnaia, la quale resta una struttura turistico ricettiva, e non una residenza;
V) la contestata disciplina urbanistica non subordina la propria efficacia a quella del protocollo del 2009, ma fa riferimento al medesimo al solo scopo di individuare l’oggetto della disciplina, ovvero l’intervento nella tenuta di Bagnaia (art. 114 comma 8);
VI) l’art. 3 dell’atto integrativo del 19.1.2006 è stato nel caso di specie rispettato: il Comune di Monteroni ha valutato le funzioni riconducibili alla destinazione turistico ricettiva e, a fronte dell’osservazione della Regione, ha ritenuto di stralciare dall’intervento le case vacanze, in quanto non aventi destinazione turistico ricettiva; il protocollo non può ingenerare alcun affidamento, in mancanza della sottoscrizione della relativa convenzione urbanistica;
VII) l’art. 42, comma 3 bis delle NTA (“per l’area in località Bagnaia…è consentita la destinazione d’uso turistico ricettiva…nel caso in cui la previsione non sia attuata entro i termini del piano attuativo convenzionato, la parte non attuata dovrà essere ricondotta ad uso agricolo”) è posto a tutela dell’ambiente collinare nel quale sono programmate le opere;
VIII) l’art. 114, comma 11, delle NTA fa riferimento al campo da golf, oltre che alla “tessitura agraria esistente”.
La difesa della Regione da parte sua ha obiettato che l’impossibilità di prevedere case vacanza nella zona in questione deriva da disposizioni regionali antecedenti all’approvazione del piano strutturale, ed ha richiamato in particolare i criteri di cui al punto 6.3.3 dello Statuto del PIT e l’art. 21 del PIT.
7. Anche il Comune di Sovicille ha approvato il piano strutturale: l’adozione è avvenuta con deliberazione consiliare n. 3 del 20.2.2008, ad esito della quale la Regione ha presentato in data 15.5.2008 una prima osservazione (evidenziante tra l’altro l’opportunità di un vincolo temporale per la gestione unitaria delle case vacanza), cui ha fatto seguito in data 9.3.2009 un ulteriore apporto partecipativo, con il quale la stessa ha fatto presente che l’intervento in località Bagnaia si configura come insediamento turistico ricettivo e che non è sostenibile l’utilizzo delle aree per case vacanza in quanto il PIT disincentiva lo sviluppo residenziale in ambiti collinari (e le case vacanza sono civili abitazioni).
Stante il giudizio da ultimo manifestato dalla Regione il Comune di Sovicille, con deliberazione consiliare n. 30 del 20.4.2009, ha disposto il rinvio dell’avvio del procedimento di variante posto all’ordine del giorno (documento n. 22 depositato in giudizio dall’Ente in data 9.5.2013).
E’ seguita l’approvazione del piano strutturale, avvenuta in forza delle deliberazioni consiliari n. 66 del 30.11.2011 e n. 67 del 2.12.2012 (rectius: 2011).
Ad esito dell’osservazione regionale, in sede di approvazione è stato modificato l’art. 38 delle NTA del piano strutturale, in particolare il riformulato precetto stabilisce tra l’altro che:
a) con riferimento al protocollo d’intesa del 27.11.2009 ed all’art. 26, comma 2, del piano territoriale di coordinamento della Provincia di Siena, l’intera tenuta di Bagnaia è ambito unitario intercomunale con carattere di comunità turistica;
b) essa costituisce una forma integrata di utilizzo turistico, a gestione unitaria;
c) la consistenza massima della nuova edificazione è di mq. 3.950 di superficie utile lorda, ad uso turistico ricettivo;
d) le nuove volumetrie a uso turistico saranno attuate nel rispetto dell’attuale conformazione morfologica;
e) ogni intervento di nuova edificazione sarà attuato mediante piano attuativo.
Avverso le suddette deliberazioni di approvazione del piano strutturale del Comune di Sovicille e il presupposto protocollo d’intesa del 27.11.2009 la ricorrente è insorta con l’impugnativa n. 813/2012, deducendo:
1) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; violazione del canone costituzionale del giusto procedimento; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005.
Il piano strutturale è stato modificato in sede di approvazione a seguito di immotivato accoglimento di un’osservazione presentata dalla Regione in data 11.3.2009 (osservazione tardiva e di diverso tenore rispetto a quella precedente);
2) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005, anche con riferimento all’art. 48 della stessa legge regionale ed all’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale.
Nell’osservazione del maggio 2008 la Regione si era espressa per l’ammissibilità delle case vacanza, ed il Comune, nell’accogliere la successiva osservazione, non ha spiegato perché ha ritenuto di disattendere la prima.
3) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005 anche con riferimento all’art. 48 della stessa legge regionale ed all’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale.
Secondo l’osservazione regionale recepita dal Comune, il progetto d’intervento costituisce un insediamento turistico ricettivo; tuttavia, stante il chiaro intendimento di realizzare seconde case (case vacanza), è incomprensibile la qualificazione turistico ricettiva; l’intervento partecipativo della Regione riguarda la conformità del piano strutturale al piano di indirizzo territoriale, e tuttavia la tipologia proposta dall’esponente non è riconducibile alla residenza urbana preclusa dall’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale (PIT), trattandosi di seconde case affacciate su un campo da golf.
4) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione, della illogicità, della contraddittorietà; difetto di istruttoria; violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2005 anche con riferimento all’art. 51 della stessa legge ed all’art. 16 (recte: 26), comma 2, del piano territoriale di coordinamento.
Tale ultima norma prevede, in particolare, modelli sperimentali di comunità turistica o albergo diffuso, con superamento della tradizionale dicotomia delle funzioni tra residenza e offerta turistica, e quindi consente di finalizzare in senso turistico la destinazione residenziale, cosicché non trova riscontro il significato della norma recepito nel gravato provvedimento.
5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 24 ss. della L.R. n. 42/2000 anche in riferimento agli artt. 45 ss. della stessa legge regionale; violazione del regolamento regionale n. 18 del 23.4.2001; eccesso di potere con particolare riferimento alla circolare regionale n. 289 del 2007; difetto di motivazione; illogicità, contraddittorietà; travisamento dei fatti.
Non è dato comprendere se la disciplina urbanistica introdotta vada considerata come variante della funzione residenziale tesa a soddisfare la domanda turistica oppure come una inammissibile torsione della funzione turistico alberghiera, non essendo chiaro se si è nell’ambito della destinazione residenziale.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 52, comma 2 lett. c, della L.R. n. 1/2005, anche in riferimento al D.M. n. 1444/1968 ed all’art. 41 sexies della legge n. 1150/1942; eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto di motivazione e del difetto di istruttoria.
L’insediamento di Bagnaia è stato stralciato dall’art. 38 (riguardante il dimensionamento della residenza), cosicché non è chiaro se l’insediamento costituisca o meno offerta turistico ricettiva.
7) Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti e del travisamento dei fatti; violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione.
La contestata disciplina urbanistica si fonda sul protocollo d’intesa del 27.11.2009, ma quest’ultimo è inefficace, stante la mancata sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo da parte della ricorrente, come precisato nella sentenza del TAR Toscana n. 1333/2010; il Comune ha ignorato che vale invece il protocollo d’intesa del 22.12.2000, come modificato dall’atto integrativo del 19.1.2006.
8) Violazione e falsa applicazione del protocollo d’intesa del 22.12.2000, come integrato in data 19.1.2006 e interpretato con verbale del 9.2.2007.
L’inefficacia del protocollo d’intesa del 27.11.2009 comporta che sono ancora efficaci i precedenti accordi, i quali prevedono una disciplina urbanistica diversa da quella approvata dal Comune, il quale ha disatteso quanto pattuito e quanto statuito con la variante di PRG adottata nel 2006; per effetto di detti accordi la disciplina urbanistica del comparto intercomunale di Bagnaia avrebbe dovuto essere unitaria, e invece non lo è, visto che il Comune di Sovicille ha approvato una disciplina urbanistica propria, cosicché vi sono caratterizzazioni diverse nei tre Comuni interessati (case vacanza a Murlo, comunità turistica a Monteroni e turistico ricettivo a Sovicille).
In relazione al ricorso n. 813/2012 si sono costituiti in giudizio la Regione Toscana, la Provincia di Siena ed il Comune di Sovicille.
La difesa della Provincia e del Comune ha tra l’altro così replicato:
I) rientra nella discrezionalità dell’Ente l’esame di osservazioni tardive;
II) la seconda osservazione della Regione si è sostituita alla prima;
III) il piano territoriale di coordinamento non supera la distinzione tra destinazione residenziale e turistico ricettiva;
IV) il Comune ha stralciato le case vacanza dall’intervento di Bagnaia, in ossequio all’osservazione regionale.
All’udienza del 6 novembre 2013 le cause sono state poste in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare occorre procedere alla riunione dei cinque ricorsi indicati in epigrafe, per ragioni di connessione soggettiva e oggettiva.
E’ stata eccepita l’inammissibilità del ricorso n. 790/2007, sull’assunto che la deliberazione impugnata non avrebbe valenza provvedimentale e stante l’omessa impugnazione del presupposto verbale della Conferenza dei Sindaci svoltasi in data 9.7.2007 e del verbale della Conferenza dei Servizi di Regione e Provincia del 18.1.2007.
L’eccezione non può essere accolta.
La contestata delibera della giunta comunale di Sovicille (n. 12 del 20.2.2007), facendo proprio l’esito delle predette Conferenze di Servizi, costituisce atto di arresto del procedimento di variante urbanistica avviato con deliberazione consiliare n. 23 del 15.2.2006: la giunta di Sovicille, nel recepire quale atto d’indirizzo l’auspicio, espresso nelle due Conferenze dei servizi, di procedere all’adozione della variante solo dopo l’adozione del piano strutturale e di prevedere la riduzione delle volumetrie per le realizzande case vacanza, ha in pratica sovvertito le statuizioni (escludenti riduzioni volumetriche e possibiliste in ordine alla approvazione di variante a mezzo di accordo di pianificazione) espresse nella delibera consiliare del 2006, che aveva dato impulso alla variante, e nel protocollo d’intesa integrativo assunto a presupposto della stessa delibera consiliare.
Pertanto il provvedimento oggetto di gravame, delineando una posizione di discontinuità con l’orientamento prima manifestato e ponendo un indirizzo incompatibile con la volontà già espressa dal Consiglio comunale nella preliminare fase di avvio di variante, è qualificabile come atto di arresto procedimentale autonomamente impugnabile.
Depone in tal senso anche la successiva azione amministrativa del Comune di Sovicille, il quale, coerentemente con l’indirizzo da ultimo recepito dalla giunta, non ha dato esito alla variante urbanistica per come avviata nel 2006 ed ha anzi informato la società istante, con missiva datata 27.3.2007 (documento n. 15 depositato in giudizio dall’Amministrazione intimata), della volontà di adottare la variante dopo l’adozione del piano strutturale. Del resto già in data 8.1.2007 (documento n. 10) il Comune aveva fatto presente all’interessata l’emergere di problematiche e perplessità attinenti alle caratteristiche delle nuove tipologie di insediamenti turistico ricettivi, all’articolazione di alcune norme e alla presenza di una nuova valutazione di incidenza.
Peraltro la ricorrente ha impugnato, contestualmente alla delibera della giunta, le presupposte decisioni assunte nelle due Conferenze di Servizi, ad essa comunicate con nota del 27.3.2007 (documento n. 15).
Ciò premesso, entrando nel merito della trattazione dei ricorsi, si osserva quanto segue.
2. La prima impugnativa (n. 790/2007) riguarda la deliberazione con cui la giunta comunale di Sovicille, in data 20.2.2007, ha dato atto dell’esito sia della Conferenza dei Servizi svoltasi il giorno 18.1.2007 tra le strutture tecniche di Regione Toscana e Provincia di Siena (che suggerivano una riduzione delle volumetrie relative alle nuove tipologie - case vacanza e residence - introdotte con la variante), sia della riunione tenuta dai Sindaci dei Comuni di Sovicille, Monteroni e Murlo il giorno 9.2.2007 (i quali convenivano di ridurre le volumetrie, di far redigere una relazione d’incidenza a corredo delle nuove varianti e di stabilire contenuti comuni delle varianti stesse nei tre Comuni), definendo il verbale di riunione come atto d’indirizzo.
Al riguardo, con il primo motivo l’istante deduce l’incompetenza della giunta, ritenendo che la gravata delibera rientri nelle attribuzioni del Consiglio comunale; lamenta altresì la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, stante la mancata adozione di un provvedimento conclusivo dell’avviata procedura di variante.
I rilievi sono infondati.
L’atto impugnato non concreta l’adozione di una nuova variante urbanistica, ma un atto di indirizzo volto ad orientare la successiva attività programmatoria.
E’ vero che quest’ultima si incardina nelle attribuzioni del Consiglio Comunale, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000, ma è altrettanto vero che la giunta comunale, quale organo titolato a formulare l’ordine del giorno delle sedute del Consiglio comunale e le proposte da sottoporre alla votazione consiliare (art. 36 del regolamento del Consiglio comunale di Sovicille), è legittimata ad esprimere un proprio indirizzo anche in materie di competenza del Consiglio comunale.
In particolare, con l’atto impugnato la giunta, nel tenere conto del portato delle presupposte Conferenze di servizi, si è sostanzialmente impegnata a non presentare proposte di variante prima dell’adozione del piano strutturale, con tutte le conseguenze che ne derivano in termini di condizionamenti prodotti da detto strumento urbanistico sovraordinato.
In relazione alla seconda parte del motivo in esame, incentrata sulla violazione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, il Collegio osserva che tale norma non esclude la possibilità di un rinvio della conclusione del procedimento o di un arresto procedimentale, ove se ne dia esauriente motivazione, soprattutto in una materia, quella della pianificazione urbanistica, connotata da ampia discrezionalità dell’Ente.
L’art. 2 della legge n. 241/1990 non preclude infatti di per sé all’Amministrazione, a procedimento in corso, un ripensamento delle acquisizioni istruttorie su cui la stessa si era basata nella fase di avvio, fermo restando il necessario rispetto dei consueti canoni di logicità, imparzialità e corretto perseguimento dell’interesse pubblico, ovvero l’assenza di profili sintomatici di eccesso di potere.
Il secondo motivo è incentrato sulla mancata acquisizione del parere di regolarità tecnica, prescritto dall’art. 49 del d.lgs. n. 267/2000 e ritenuto dalla ricorrente tanto più necessario in quanto l’impugnata delibera colliderebbe con il parere tecnico favorevole all’accordo di pianificazione, pronunciato dal dirigente del settore urbanistica sulla proposta di deliberazione sfociata nel provvedimento consiliare n. 23/2006; secondo l’interessata, inoltre, con l’impugnata deliberazione la giunta avrebbe recepito senza motivazione un parere di strutture esterne all’Ente a sua volta immotivato.
La doglianza non è condivisibile.
Con la contestata decisione di giunta il Comune, nel recepire le valutazioni manifestate in sede di Conferenze di Servizi del 18.1.2007 e del 9.2.2007, ha scelto di rinviare l’iter del procedimento avviato e di proseguirlo sulla base di un inquadramento dei contenuti della variante nell’ambito delle strategie dettate dal piano strutturale (si veda la lettera esplicativa indirizzata alla ricorrente dal funzionario tecnico comunale in data 27.3.2007 – documento n. 15 depositato in giudizio dal Comune -).
Orbene, tale decisione non si pone come modifica di una variante adottata, giacché la presupposta deliberazione consiliare n. 23/2006 (documento n. 7) non ha ad oggetto nuove norme tecniche di attuazione definite ed elaborati grafici relativi alla variante concordata con il protocollo d’intesa integrativo, ma si limita a disporre l’avvio del procedimento; l’atto impugnato rileva piuttosto come determinazione d’impulso al rinvio delle fasi di adozione e approvazione della variante ad un momento successivo all’adozione del piano strutturale, con i condizionamenti promananti dal portato delle Conferenze dei Servizi del 18.1.2007 e 9.2.2007.
La contestata deliberazione è quindi qualificabile come atto d’indirizzo che, provenendo dall’organo titolato a formulare le proposte di deliberazione consiliare, è destinato a condizionare il futuro indirizzo politico amministrativo sotteso alle scelte urbanistiche riguardanti la ricorrente, e tuttavia, in quanto atto che non modifica un provvedimento perfezionatosi, non necessita del parere di regolarità tecnica.
Invero l’art. 49, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000 esonera espressamente gli atti di indirizzo dall’obbligo di acquisizione di detto parere.
Inoltre il giudizio manifestato dalle strutture tecniche esterne all’Ente è adeguatamente motivato: esso assume a esplicito presupposto, in particolare, il fatto che le case e appartamenti per vacanza introdotti con la variante proposta comportano un maggior consumo di suolo rispetto agli alberghi: su tale presupposto si sono basati i Sindaci dei tre Comuni interessati, nel verbale di riunione del 9.2.2007 e, infine, la giunta comunale di Sovicille con l’impugnata delibera, la quale ha recepito il verbale stesso.
Pertanto il ricorso n. 790/2007 deve essere respinto.
3. Con il secondo gravame (n. 264/2009) l’istante, nel proporre richiesta risarcitoria, deduce che il Comune di Monteroni, pur avendo adottato, con delibera consiliare n. 38 del 16.6.2008, il piano strutturale che qualifica l’intervento di Bagnaia (case vacanza) come residenziale (in linea con il protocollo d’intesa integrativo assunto nel 2006), tuttavia tarda nell’approvare il piano stesso e nel concludere l’avviata procedura di variante, cagionando danni dovuti al fatto che la ricorrente non avrebbe avuto convenienza ad accollarsi costosissimi investimenti senza la realizzazione delle case vacanza convenuta con il protocollo d’intesa del 2006.
Di analogo tenore è il terzo gravame (n. 265/2009), con cui l’interessata chiede il risarcimento del danno nei confronti del Comune di Sovicille, non avendo il medesimo concluso il procedimento di variante, pur avendo adottato il piano strutturale con deliberazione consiliare n. 3 del 20.2.2008.
In entrambi i ricorsi (presentati prima dell’entrata in vigore dell’art. 2 bis della legge n. 241/1990) rileva, secondo la prospettazione dell’esponente, un pregiudizio da ritardo nella definizione della variante urbanistica convenuta con il protocollo integrativo del 2006.
Tuttavia i Comuni di Monteroni e Sovicille hanno definitivamente approvato, rispettivamente in data 30.11.2010 e 2.12.2011, il proprio piano strutturale, che la ricorrente ritiene ostativo all’attuazione dell’intesa integrativa del 2006, tanto da farne oggetto delle impugnative nn. 271/2011 e 813/2012.
Orbene, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, nel regime previgente all’art. 2 bis della legge n. 241/1990 non è possibile concedere il risarcimento del danno da ritardo qualora i provvedimenti tardivi siano di carattere negativo per la parte ricorrente e risultino intangibili per l’acclarata infondatezza della loro impugnazione (Cons. Stato, A.P. n. 7 del 15.9.2005; Cons. Stato, IV, 29.1.2008, n. 248; TAR Lazio, Roma, I ter, 24.1.2013, n. 838).
Pertanto, prima di esaminare i citati ricorsi n. 264/2009 e 265/2009 occorre procedere alla trattazione delle impugnative n. 271/2011 e 813/2012, aventi ad oggetto la definitiva approvazione del piano strutturale dei due Comuni.
4. Con il primo motivo del ricorso n. 271/2011 l’istante, nel contestare il piano strutturale approvato dal Comune di Monteroni, deduce che la seconda delle osservazioni della Regione è stata accolta dal Consiglio comunale senza motivazione, nonostante essa sia stata presentata tardivamente.
La doglianza è infondata.
Con la richiamata osservazione, presentata nel marzo 2009 (documento n. 2 depositato in giudizio dall’esponente in data 24.9.2013), la Regione non si è limitata ad esprimersi in senso contrario alla localizzazione di case vacanza nell’ambito d’intervento del Comune di Monteroni, ma ha sottolineato il valore paesaggistico dell’area ed ha offerto ampie argomentazioni ostative alla diversa scelta operata in sede di adozione del piano strutturale.
Invero, come evidenziato nel predetto apporto partecipativo regionale, da un lato la L.R. n. 42/2000 (art. 56) qualifica tale tipologia immobiliare come civile abitazione, dall’altro l’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale (approvato con delibera del Consiglio regionale del 24.7.2007) vieta, nelle zone del patrimonio collinare (comprendenti le aree in questione), “le tipologie insediative riferibili alle lottizzazioni a scopo edificatorio destinate alla residenza urbana”.
D’altro canto l’art. 20 del PIT, richiamato dal citato art. 21 comma 7, definisce il patrimonio collinare quale invariante strutturale, mentre il paragrafo 6.3.3 del documento del PIT, a sua volta richiamato dall’art. 20, prevede la necessità che “il presidio delle campagne e dei territori collinari continui ad essere assicurato da una presenza dell’impresa agricola…” e pone l’obiettivo di evitare interventi di autovalorizzazione immobiliare funzionali a fenomeni di rendita connessi all’edificazione.
Coerentemente la Regione ha rimarcato all’organo comunale il fatto che “la strategia generale del piano strutturale non prevede insediamenti in ambito collinare, ma pone lo sviluppo del settore residenziale come completamento ed espansione dei nuclei urbani esistenti, collocando le previsioni in ambiti urbani o già urbanizzati”, ed ha così ammesso la tipologia voluta dalla ricorrente solo nel territorio di Murlo quale ambito corrispondente ad un nucleo urbano consolidato. Nel proprio apporto collaborativo la Regione fa altresì leva sul “progressivo superamento dei fenomeni di rendita connessi all’utilizzo di risorse territoriali”, in tal modo esprimendo i contenuti dell’art. 20, comma 2, del PIT (“le aspettative e le conseguenti iniziative di valorizzazione finanziaria nel mercato immobiliare dei beni costituenti il patrimonio collinare…sono comunque disincentivate dagli strumenti della pianificazione territoriale”) e ponendosi in linea anche su tale aspetto con il citato paragrafo 6.3.3 del PIT.
Orbene, con l’accoglimento deliberato il Consiglio comunale ha recepito non solo la conclusione cui è pervenuta la Regione (insostenibilità dell’utilizzo delle case vacanza nell’ambito d’intervento del Comune di Monteroni), ma anche le dettagliate giustificazioni addotte a fondamento di tale conclusione, le quali costituiscono motivazione dell’impugnata delibera in parte qua.
Con la seconda censura la società istante lamenta che non è dato comprendere se il giudizio della Regione sia un giudizio di opportunità o di legittimità, e che nel primo caso sarebbe stato necessario spiegare perché l’intervento in questione vada considerato come insediamento turistico ricettivo; aggiunge che l’art. 21 comma 7 del PIT non preclude l’intervento stesso, trattandosi di seconde case affacciate su un campo da golf, e quindi di tipologia estranea alla residenza urbana.
I rilievi sono infondati.
L’art. 21, comma 7, del PIT inibisce le tipologie destinate alla residenza urbana, ovvero non consente insediamenti le cui caratteristiche siano mutuate dalle abitazioni cittadine o comunque estranee ai tratti distintivi del patrimonio collinare (TAR Toscana, I, 10.9.2013, n. 1255), identificato, ai sensi del paragrafo 6.3.3 del documento del PIT, dalla presenza dell’impresa agricola.
La Regione fa anche leva sul “progressivo superamento dei fenomeni di rendita connessi all’utilizzo di risorse territoriali”, in tal modo esprimendo i contenuti dell’art. 20, comma 2, del PIT (“le aspettative e le conseguenti iniziative di valorizzazione finanziaria nel mercato immobiliare dei beni costituenti il patrimonio collinare…sono comunque disincentivate dagli strumenti della pianificazione territoriale”) e ponendosi in linea con la parte del paragrafo 6.3.3 del PIT riferita alla necessità di evitare interventi di autovalorizzazione immobiliare, ovvero preordinati alla rendita derivante da un’edificazione funzionale ad operazioni di compravendita immobiliare.
Orbene, i manufatti progettati dalla ricorrente, dalla stessa definiti semplicemente come “seconde case affacciate su un campo da golf”, da un lato non risultano avere una conformazione assimilabile a quella degli immobili rurali (l’interessata si limita a descriverle come seconde case su area sportiva), dall’altro sono certamente estranei all’impresa agricola, dovendo essere asservite al campo da golf, mentre invece il territorio collinare aperto deve essere vocato alla presenza delle imprese agricole ai sensi del menzionato paragrafo 6.3.3.
Pertanto, in base al combinato disposto degli artt. 20 e 21 del PIT, letti alla luce dei criteri di cui all’annesso documento di piano, il giudizio espresso dalla Regione è qualificabile come giudizio di legittimità.
L’elemento di conflitto con il PIT non sta tanto nella definizione dell’intervento de quo come turistico ricettivo, ma nella classificazione delle case vacanza come civili abitazioni, ovvero come tipologia residenziale non ammissibile in zone, come quella in questione, non aventi destinazione d’uso residenziale.
Con la terza doglianza la società esponente deduce che il piano territoriale di coordinamento non impedisce il progetto da essa proposto e sottolinea che l’art. 16 (recte: 26) del piano stesso orienta verso modelli sperimentali di comunità turistica o albergo diffuso.
L’assunto non ha pregio.
Il predetto piano provinciale si limita a prevedere forme alternative di ricezione turistica, senza nulla disporre in ordine alla destinazione urbanistica delle zone in cui possono essere realizzate le strutture funzionali al cosiddetto albergo diffuso o ad altri modelli sperimentali; al riguardo vale, come strumento di programmazione sovraordinato, il menzionato PIT regionale.
Invero, la contestata disciplina urbanistica non ha assunto a fondamento il piano provinciale (che al riguardo è irrilevante), ma il piano di indirizzo territoriale della Regione, il quale comunque prevale rispetto ad eventuali norme difformi contenute nel piano territoriale di coordinamento, ai sensi dell’art. 48, comma 6, della L.R. n. 1/2005.
Con il quarto motivo l’istante sostiene che non risulta chiaro, stando alle N.T.A. approvate dal Comune, se la disciplina urbanistica introdotta costituisca una variante della funzione residenziale tesa a soddisfare la domanda turistica oppure una inammissibile torsione della funzione turistico alberghiera.
Il rilievo è infondato.
In sede di definitiva approvazione è stato soppresso il comma 7 dell’art. 101 delle NTA, il quale escludeva dalle aree residenziali la realizzazione di case vacanza. In tal modo il Comune ha recepito le indicazioni della Regione, secondo cui quest’ultime rientrano, per proprie caratteristiche, nella destinazione di zona residenziale (e quindi sono incompatibili, nei sensi precisati nel PIT, con il territorio collinare aperto).
In tale contesto l’art. 114, comma 8, delle NTA, laddove prevede in modo assai generico “un ambito unitario intercomunale con carattere di comunità turistica come definita dall’art. 26, comma 2, del PTC…” la quale “costituisce una forma integrata di offerta turistica caratterizzata da un progetto unitario a gestione unitaria”, non può includervi, quanto al Comune di Monteroni, la realizzazione di case vacanze, costituenti civili abitazioni non ascrivibili alla destinazione turistico recettiva e, inoltre, non realizzabili come visto in territorio collinare.
Con il quinto motivo l’esponente afferma che non è comprensibile la ragione per cui l’insediamento di Bagnaia è stato stralciato dall’art. 101 e inserito nell’art. 103 delle NTA in sede di approvazione.
La censura non può essere accolta.
Il citato art. 103 delle NTA esclude dalle strutture turistico ricettive i posti letto di immobili aventi caratteristiche di civile abitazione, quali case e appartamenti per vacanze; ciò in quanto, come visto, alla luce del PIT e coerentemente con la soppressione del comma 7 dell’art. 101 delle NTA del piano strutturale, le case vacanza sono compatibili con la destinazione residenziale, stante la loro natura di civili abitazioni, e non con la destinazione turistico alberghiera ricettiva.
Con la sesta doglianza la ricorrente lamenta che la contestata disciplina urbanistica si fonda sul protocollo d’intesa del 27.11.2009, e tuttavia quest’ultimo sarebbe inefficace, stante la mancata sottoscrizione dell’atto unilaterale d’obbligo in esso previsto come condizione di efficacia; aggiunge che il Comune di Monteroni avrebbe ingiustamente ignorato che, in mancanza di adesione dell’interessata allo stesso protocollo d’intesa del 27.11.2009, valevano gli accordi di cui al protocollo del 22.12.2000, come modificato dall’intesa datata 19.1.2006 e integrato illegittimamente dal verbale di riunione dei Sindaci del 9.2.2007; secondo la deducente, inoltre, la disciplina urbanistica in questione, fondandosi sull’accordo del 2009, condizionato alla rinuncia dell’interessata alla tutela dei suoi diritti, subirebbe lo stesso illegittimo condizionamento.
I rilievi non sono condivisibili.
L’impugnato piano strutturale si basa innanzitutto, in parte qua, sull’accoglimento dell’osservazione regionale, a sua volta incentrata sull’art. 21 comma 7 del PIT, mentre il riferimento, espresso in particolare nell’art. 114, comma 8, delle NTA, al protocollo d’intesa del 27.11.2009, vale quale indicazione dell’oggetto della disciplina della norma: da un lato rileva, a livello di strumento urbanistico generale, la perimetrazione della cosiddetta e non meglio precisata “comunità turistica” (secondo quanto sancito dall’art. 114 comma 8), mentre dall’altro i contenuti, l’impatto e la puntuale ubicazione degli interventi sono demandati all’atto di governo del territorio ed al piano attuativo convenzionato, senza che rilevi il regime di efficacia del citato protocollo d’intesa del 2009.
In ogni caso, l’Amministrazione può decidere, sulla base dell’ampia discrezionalità connotante la potestà di pianificazione territoriale, di recepire nel piano strutturale i contenuti di un precedente protocollo d’intesa mai entrato in vigore, ovvero di conferire valenza di indirizzo generale a criteri a suo tempo predisposti nell’ambito di una proposta di urbanistica concertata non andata a buon fine.
In relazione all’invocata valenza del protocollo d’intesa integrativo del 2006, il Collegio osserva quanto segue.
Tale atto, che impegna i Comuni di Sovicille, Monteroni e Murlo ad una conforme variante urbanistica, prevede che nell’ambito della destinazione turistico ricettiva rientrino non solo gli alberghi, ma anche le case vacanza, e dispone che le singole unità abitative che le costituiscono siano alienabili (si vedano il penultimo paragrafo della premessa e l’art. 3.2).
Alla sottoscrizione della menzionata intesa integrativa non è intervenuta la Regione, ancorchè la stessa sia istituzionalmente chiamata a dettare i criteri sovraordinati alla redazione dei singoli strumenti urbanistici comunali ed al piano territoriale di coordinamento provinciale, e quindi interferisca inevitabilmente sulla redazione degli strumenti locali di governo del territorio.
A tale carenza si è parzialmente rimediato in sede di Conferenza dei Servizi del 1.9.2006, con la quale la Provincia di Siena, il Comune di Sovicille e la Regione hanno congiuntamente accertato la compatibilità, rispetto al PIT approvato il 25.1.2000, degli obiettivi urbanistici di cui al predetto atto integrativo e recepiti dal Comune di Sovicille con deliberazione consiliare di avvio del procedimento n. 23/2006 (il Comune di Monteroni invece, pur adeguandosi ai contenuti del protocollo del 2006 con deliberazione consiliare n. 45 del 30.6.2006, non risulta avere convocato una Conferenza di Servizi con la Regione ai fini della valutazione di conformità col sovraordinato piano regionale di indirizzo territoriale, ma ha autonomamente accertato la conformità stessa nella fase istruttoria riguardante detta deliberazione).
Tuttavia, gli accordi richiamati nella censura in esame sono stati superati e resi anacronistici dalla sopravvenuta entrata in vigore del nuovo PIT regionale (non impugnato) approvato il 24.7.2007, su cui si basa la contestata disciplina urbanistica.
Invero il suddetto atto di pianificazione regionale ha introdotto criteri di valorizzazione del patrimonio collinare (si vedano in particolare l’art. 20, comma 2, e l’art. 21, comma 7, nonché il paragrafo 6.3.3, nelle pagine 56 e seguenti, del relativo documento di illustrazione) che vanno a discapito delle tipologie insediative da ultimo proposte dalla società deducente e ai quali devono uniformarsi, ai sensi dell’art. 48, ultimo comma, della L.R. n. 1/2005, gli atti di governo del territorio adottati dai comuni.
Con il settimo motivo la ricorrente lamenta la lesione del legittimo affidamento derivante dall’accordo del 2006, a suo avviso disatteso senza motivazione; aggiunge che la necessità di un’impostazione unitaria della disciplina della comunità turistica nei tre Comuni, sancita dal protocollo del 2006, è stata tradita dal Comune di Monteroni, il quale ha approvato una disciplina urbanistica propria.
I rilievi sono infondati.
Valgono, riguardo al primo dei rilievi contestualmente dedotti, le considerazioni espresse nella trattazione del precedente motivo di gravame.
Occorre comunque considerare che le amministrazioni si sono adoprate per contemperare in qualche modo le esigenze pubbliche perseguite con l’attuazione del PIT e l’interesse della controparte privata, in quanto hanno predisposto un protocollo d’intesa, sottoscritto dalla parte pubblica in data 27.11.2009 e rispetto al quale la ricorrente ha manifestato un atteggiamento ondivago: da un lato quest’ultima ha presentato il piano guida previsto all’art. 2 ed ha poi proposto ricorso avverso il silenzio tenuto dagli enti pubblici sul piano stesso (ricorso respinto dalla sezione II del TAR Toscana con sentenza n. 6728 del 11.12.2010), dall’altro non ha sottoscritto l’atto unilaterale d’obbligo costituente condizione sospensiva di efficacia di detto protocollo d’intesa (ed infatti la mancata sottoscrizione della ricorrente è stata considerata, nella citata sentenza n. 6728/10, motivo di reiezione del ricorso avverso il silenzio inadempimento).
Inoltre, già in data 8.1.2007 (documento n. 10) e 27.3.2007 (documento n. 15) il Comune di Sovicille aveva informato la società istante sia dell’emergere di problematiche attinenti alle nuove tipologie di insediamenti, sia della volontà di anteporre alla variante da essa auspicata la definizione del piano strutturale, in tal modo inficiando l’unitarietà dell’azione programmatoria dei tre Comuni cui era finalizzato il protocollo integrativo del 2006 e interrompendo il protrarsi dell’aspettativa ingenerata dal protocollo medesimo.
Per il resto, quanto all’asserita mancanza di una disciplina unitaria, occorre considerare che sia il Comune di Sovicille che quello di Monteroni hanno valorizzato, in sede di definitiva approvazione del piano strutturale, il contenuto del PIT del 2007, mentre il diverso assetto localizzato nel Comune di Murlo dipende dalla destinazione mista residenziale ivi prevista, in ambito situato in corrispondenza di un nucleo esistente consolidato e quindi compatibile con la realizzazione di case vacanza, come ha avuto modo di precisare la Regione nell’osservazione del marzo 2009.
Con l’ottavo mezzo l’istante contesta l’art. 42, comma 3 bis, delle NTA del piano strutturale (sottosistema V4), il quale prevede, in caso di mancata esecuzione del piano attuativo convenzionato entro i termini in esso previsti, che la parte non attuata vada ricondotta all’uso agricolo.
La censura è inammissibile per carenza di interesse.
La ricorrente non viene lesa, attualmente, da tale statuizione (che si spiega con l’incisiva valorizzazione del patrimonio collinare derivante dal PIT del 2007, secondo cui la normale vocazione del medesimo è quella agricola - paragrafo 6.3.3 del documento di piano e art. 21 comma 7), essendo l’infruttuosa scadenza del piano attuativo una mera eventualità futura. Infatti sono immediatamente lesive per il privato solo le previsioni del piano strutturale che incidono in via attuale e diretta sull’uso dei singoli immobili (TAR Toscana, I, 25.6.2001, n. 1093).
Con la nona doglianza l’esponente deduce che, stante la presenza del campo da golf, la relativa zona non può più essere considerata agricola, ma semmai territorio agricolo asservito ad una struttura sportiva.
Il rilievo è infondato.
L’art. 114, comma 11, delle NTA fa riferimento a due contesti diversi: da un lato il campo da golf, dall’altro “la tessitura agraria esistente”. In tal modo il piano strutturale dà un’autonoma considerazione alla struttura sportiva.
L’impugnativa n. 271/2011 deve pertanto essere respinta.
5. Con il successivo ricorso n. 813/2012, avente ad oggetto le deliberazioni consiliari con cui il Comune di Sovicille ha approvato il piano strutturale, l’esponente deduce censure in parte analoghe a quelle su cui si incentra il ricorso n. 271/2011.
Con il primo motivo l’istante deduce che la seconda osservazione della Regione è stata accolta dal Consiglio comunale senza motivazione, nonostante essa sia stata presentata tardivamente e in uno scenario normativo immutato; aggiunge che la motivazione è, sotto altro profilo, perplessa.
I rilievi sono infondati, per ragioni in gran parte sovrapponibili alle argomentazioni espresse dal Collegio nella trattazione dell’analogo primo motivo del ricorso n. 271/2011, che qui si ribadiscono con una precisazione riferita alle NTA del Comune di Sovicille.
Con la richiamata osservazione, presentata nel marzo 2009, la Regione non si è limitata ad esprimersi in senso contrario alla localizzazione di case vacanza nell’ambito d’intervento del Comune di Sovicille, ma ha offerto ampie argomentazioni ostative alla diversa scelta operata in sede di adozione del piano strutturale (documento n. 20 depositato in giudizio il 9.5.2013).
Invero, come evidenziato nel predetto apporto partecipativo della Regione, da un lato la L.R. n. 42/2000 (art. 56) qualifica tale tipologia immobiliare come civile abitazione, dall’altro l’art. 21, comma 7, del piano di indirizzo territoriale (approvato con delibera del Consiglio regionale del 24.7.2007) vieta, nelle zone del patrimonio collinare (comprendenti le aree in questione), “le tipologie insediative riferibili alle lottizzazioni a scopo edificatorio destinate alla residenza urbana”.
D’altro canto l’art. 20 del PIT, richiamato dal citato art. 21 comma 7, definisce il patrimonio collinare quale invariante strutturale, mentre il paragrafo 6.3.3 del documento del PIT, a sua volta richiamato dall’art. 20, prevede la necessità che “il presidio delle campagne e dei territori collinari continui ad essere assicurato da una presenza dell’impresa agricola…”.
Nella predetta osservazione la Regione fa altresì leva sul “progressivo superamento dei fenomeni di rendita connessi all’utilizzo di risorse territoriali”, in tal modo esprimendo i contenuti dell’art. 20, comma 2, del PIT (“le aspettative e le conseguenti iniziative di valorizzazione finanziaria nel mercato immobiliare dei beni costituenti il patrimonio collinare…sono comunque disincentivate dagli strumenti della pianificazione territoriale”) e ponendosi in linea con la parte del paragrafo 6.3.3 del PIT riferita alla necessità di evitare interventi di autovalorizzazione immobiliare, ovvero preordinati alla rendita derivante da un’edificazione funzionale ad operazioni di compravendita immobiliare.
Coerentemente la Regione ha rimarcato all’organo comunale il fatto che “la strategia generale del piano strutturale non prevede insediamenti in ambito collinare, ma pone lo sviluppo del settore residenziale come completamento ed espansione dei nuclei urbani esistenti, collocando le previsioni in ambiti urbani o già urbanizzati”, ed ha così ammesso la tipologia voluta dalla ricorrente solo nel territorio di Murlo quale ambito corrispondente ad un nucleo urbano consolidato.
Orbene, con l’accoglimento deliberato il Consiglio comunale ha recepito non solo la conclusione cui è pervenuta la Regione (insostenibilità dell’utilizzo delle case vacanza nell’ambito d’intervento del Comune di cui si tratta), ma anche le dettagliate giustificazioni addotte a suo fondamento, le quali costituiscono motivazione dell’impugnata delibera in parte qua.
In tal senso si pone il modificato art. 38 delle NTA, nel testo definitivamente approvato, laddove è stato soppresso il riferimento, tra le strutture da insediare nella zona interna al campo da golf, alle case vacanza.
Con il secondo motivo l’istante deduce il difetto di motivazione circa il mancato accoglimento della prima osservazione, presentata dalla Regione il 15.5.2008, con la quale la stessa manifestava un orientamento permissivo sulla localizzazione delle case vacanza, con l’unica cautela della necessaria gestione unitaria.
La doglianza non può essere accolta.
La seconda osservazione, al di là della veste formale di integrazione al precedente apporto partecipativo, si pone in totale discontinuità con il medesimo, incentrandosi sulla necessità di disincentivare unità residenziali, cui sono riconducibili le case vacanza, nelle aree collinari.
L’accoglimento del secondo rilievo della Regione, pertanto, esprime la scelta di recepire i criteri del PIT approvato nel 2007, ai quali, come visto, il rilievo stesso si ispira esplicitamente.
Con la terza censura la società istante lamenta che non è dato comprendere se il giudizio della Regione sia un giudizio di opportunità o di legittimità, e che nel primo caso sarebbe stato necessario spiegare perché l’intervento in questione vada considerato come insediamento turistico ricettivo; aggiunge che l’art. 21 comma 7 del PIT non preclude l’intervento in questione, trattandosi di seconde case affacciate su un campo da golf, e quindi di tipologia estranea alla residenza urbana.
I rilievi sono infondati, alla stregua delle considerazioni già espresse dal Collegio nella trattazione del secondo motivo del precedente ricorso n. 271/2011
Con la quarta doglianza la società esponente deduce che il piano territoriale di coordinamento non impedisce il progetto da essa proposto e sottolinea che l’art. 16 (recte: 26) del piano stesso orienta verso modelli sperimentali di comunità turistica o albergo diffuso.
L’assunto non ha pregio.
Vale al riguardo il giudizio di infondatezza espresso nella trattazione del terzo motivo del precedente ricorso n. 271/2011.
Con il quinto motivo l’istante sostiene che non risulta chiaro, stando alle N.T.A. approvate dal Comune (in particolare, stando all’art. 38 delle N.T.A.), se la disciplina urbanistica introdotta costituisca una variante della funzione residenziale tesa a soddisfare la domanda turistica oppure una inammissibile torsione della funzione turistico alberghiera.
Il rilievo è infondato.
In sede di definitiva approvazione è stato soppresso il riferimento, originariamente contenuto nell’art. 38 delle NTA, alle case vacanza quali strutture recettive situate in zona interna al campo da golf. In tal modo il Comune ha recepito le indicazioni della Regione, secondo cui le case vacanza stesse rientrano, per proprie caratteristiche, nella destinazione di zona residenziale (e quindi sono incompatibili, nei sensi precisati nel PIT, con il territorio collinare aperto in cui ricade il campo da golf).
In tale contesto l’art. 38 delle NTA, laddove prevede in modo assai generico “un ambito unitario intercomunale con carattere di comunità turistica”, non può includervi, quanto al Comune di Sovicille, la realizzazione di case vacanze, costituenti civili abitazioni non ascrivibili alla destinazione turistico recettiva e, inoltre, non realizzabili come visto in territorio collinare.
Con il sesto motivo la ricorrente, premesso che l’insediamento di Bagnaia è stato apparentemente stralciato dall’art. 38 delle NTA, deduce che non si capisce se esso costituisca offerta turistico ricettiva.
Il rilievo non è condivisibile.
Il citato art. 38 fa riferimento ad una comunità turistica e, al tempo stesso, si colloca nell’ambito di una delibera che, nel recepire l’osservazione regionale, ascrive le case vacanza alle destinazioni residenziali, e non turistico ricettive.
Con il settimo mezzo l’esponente afferma che la contestata disciplina urbanistica si fonda sul protocollo d’intesa del 2009, e tuttavia quest’ultimo è inefficace per mancata adesione dell’interessata, come già accertato dal TAR Toscana con sentenza n. 1333/2010; aggiunge che, stante l’inefficacia di tale accordo, doveva valere il protocollo d’intesa del 22.12.2000, come modificato dall’atto integrativo del 19.1.2006 e illegittimamente integrato dal verbale di riunione dei Sindaci del 9.2.2007; secondo la deducente, inoltre, la disciplina urbanistica in questione, fondandosi sull’accordo del 2009, condizionato alla rinuncia dell’interessata alla tutela dei suoi diritti, subisce lo stesso illegittimo condizionamento.
Le censure sono infondate, per le analoghe ragioni espresse dal Collegio nella trattazione del sesto motivo del ricorso n. 271/2011, che qui si ribadiscono con alcune puntualizzazioni legate a specificità relative agli atti del Comune di Sovicille.
La contestata disciplina urbanistica non interferisce con il regime di efficacia del protocollo d’intesa del 2009: l’art. 38 delle NTA lo richiama al fine di definire, per relationem, l’oggetto della propria disciplina.
Invero l’impugnato piano strutturale si basa innanzitutto, in parte qua, sull’accoglimento dell’osservazione regionale, a sua volta incentrata sull’art. 21 comma 7 del PIT, mentre il riferimento, espresso in particolare nell’art. 38 delle NTA, al protocollo d’intesa del 27.11.2009, costituisce rinvio alle generiche definizioni programmatiche del medesimo, fermo restando che la perimetrazione della cosiddetta e non meglio precisata “comunità turistica” è demandata agli strumenti urbanistici generali dei Comuni coinvolti (secondo quanto sancito dall’art. 38 comma 1).
In relazione invece all’invocata valenza del protocollo d’intesa integrativo del 2006, il Collegio osserva quanto segue.
Tale atto, che impegna i Comuni di Sovicille, Monteroni e Murlo ad una conforme variante urbanistica, prevede che nell’ambito della destinazione turistico ricettiva rientrino non solo gli alberghi, ma anche le case vacanza, e dispone che le singole unità abitative che le costituiscono siano alienabili (si vedano il penultimo paragrafo della premessa e l’art. 3.2).
Alla sottoscrizione della menzionata intesa integrativa non è intervenuta la Regione, ancorchè la stessa sia istituzionalmente chiamata a dettare i criteri sovraordinati alla redazione dei singoli strumenti urbanistici comunali ed al piano territoriale di coordinamento provinciale.
A tale carenza si è rimediato, per quanto riguarda il Comune di Sovicille, in sede di Conferenza dei Servizi del 1.9.2006, con la quale la Provincia di Siena, il Comune di Sovicille e la Regione hanno congiuntamente accertato la compatibilità, rispetto al PIT del 25.1.2000, degli obiettivi urbanistici di cui al predetto atto integrativo e recepiti dal Comune stesso con deliberazione consiliare di avvio del procedimento n. 23/2006.
Se è vero che la volontà espressa dal Sindaco di Sovicille ha trovato una sostanziale ratifica nella delibera consiliare n. 23 del 15.2.2006 ed un tempestivo confronto con la Regione, è altrettanto vero che il Comune in questione, con la successiva delibera di giunta n. 12 del 20.2.2007 e la presupposta decisione della Conferenza dei Sindaci del 9.2.2007 (atti intangibili in quanto la loro impugnazione, introdotta con il ricorso n. 790/07, risulta infondata alla stregua delle considerazioni sopra espresse dal Collegio), ha ritenuto propedeutico alla predisposizione della variante il piano strutturale.
La citata delibera di giunta ed il verbale della riunione dei Sindaci (atti prontamente comunicati all’interessata con missiva del 27.3.2007), in quanto pienamente efficaci giustificano il mancato riferimento, in sede di approvazione del piano strutturale, al protocollo d’intesa del 2006.
In ogni caso, tutti gli accordi richiamati nella censura in esame sono stati superati e resi anacronistici dalla sopravvenuta entrata in vigore, nel 2007, del nuovo PIT regionale (non impugnato), su cui si basa la contestata disciplina urbanistica.
Invero il suddetto atto di pianificazione regionale (approvato il 24.7.2007) ha introdotto criteri di valorizzazione del patrimonio collinare (si vedano in particolare l’art. 20, comma 2, e l’art. 21, comma 7, nonché il paragrafo 6.3.3, nelle pagine 56 e seguenti, del relativo documento di illustrazione) che vanno a discapito delle tipologie insediative da ultimo proposte dalla società deducente e ai quali devono uniformarsi, ai sensi dell’art. 48, ultimo comma, della L.R. n. 1/2005, gli atti di governo del territorio adottati dai comuni.
Con l’ottavo motivo la ricorrente lamenta la lesione del legittimo affidamento derivante dall’accordo del 2006, a suo avviso disatteso senza motivazione; aggiunge che la necessità di un’impostazione unitaria della disciplina della comunità turistica nei tre Comuni, sancita dai precedenti accordi, è stata tradita dal Comune di Sovicille, il quale ha approvato una regolamentazione urbanistica propria; aggiunge che è incomprensibile la ragione per cui un ambito urbanisticamente unitario è disciplinato diversamente nei tre Comuni.
Le doglianze sono infondate.
Valgono, in relazione alla prima parte del motivo in esame, le considerazioni espresse nella trattazione della precedente censura. Agli altri rilievi si estende l’articolato giudizio di infondatezza espresso nella trattazione dell’analogo settimo motivo del ricorso n. 271/2011.
6. In definitiva, stante l’acclarata legittimità degli impugnati piani strutturali, risultano infondate anche le pretese risarcitorie su cui si incentrano i ricorsi n. 264/2009 e 265/2009.
7. Pertanto, i ricorsi n. 790/2007, n. 271/2011 e 813/2012 devono essere respinti, e, in conseguenza dell’infondatezza dei ricorsi n. 271/2011 e 813/2012, devono essere respinti anche i ricorsi n. 264/2009 e n. 265/2009.
Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio, inclusi gli onorari difensivi, stante la particolarità delle vicende dedotte.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti in epigrafe, li respinge. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 6 novembre e 4 dicembre 2013, con l'intervento dei magistrati:
Paolo Buonvino, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Consigliere