La riforma delle FARMACIE (D.L. 1/2012) per il Tar Toscana
T.A.R. Toscana, Sezione II, 20 gennaio 2014 sent. 102
FATTO
Con deliberazione consiliare n. 32 del 23 aprile 2012 il Comune di Cerreto Guidi, premesso che al 31 dicembre 2010 risultava una popolazione residente pari a 10.721 abitanti, ma che sul territorio erano presenti solo due esercizi farmaceutici, stabiliva di istituire una nuova sede farmaceutica, individuando la zona per l'insediamento del terzo esercizio, localizzata nella porzione del territorio comunale in cui ricadono le frazioni di Bassa, Gavena e Pieve a Ripoli.
La ricorrente, titolare della Farmacia Corsi, situata nella frazione di Marcignana, nel Comune di Empoli, rappresenta che tale zona è quella che, con sentenza n. 746 del 25 marzo 2010 (passata in giudicato) il TAR della Toscana, sezione II, aveva accertato essere adeguatamente coperta sotto il profilo dell'assistenza farmaceutica dalla presenza delle farmacie situate nei comuni vicini.
Conseguentemente, avverso tale atto insorge la dott.sa Corsi chiedendone l’annullamento, previa sospensione, e deducendo:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 475/1968. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e insufficienza della motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà manifesta.
2. Violazione degli artt. 2, 32, 117 e 118 della Costituzione.
Per resistere al ricorso si costituivano in giudizio il Comune di Cerreto Guidi, la Regione Toscana e la controinteressata Farmacia di Cerreto Guidi S.n.c.
Con ordinanza n. 557 del 26 luglio 2012 è stata respinta la domanda incidentale di sospensione dell'efficacia dell'atto impugnato.
Alla pubblica udienza del 21 novembre 2013 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame viene impugnata la deliberazione del consiglio comunale di Cerreto Guidi n. 32 del 23 aprile 2012 con cui il Comune ha approvato la nuova zonizzazione delle farmacie ai sensi del d.l. 1/2012, individuando, come zona ove proporre una nuova sede farmaceutica, quella indicata nella planimetria allegata alla detta delibera come "localizzazione 3" e corrispondente alle frazioni di Bassa, Gavena e Pieve a Ripoli.
Il ricorso non è suscettibile di accoglimento.
Con il primo motivo la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 1 e 2 della l. n. 475/1968, come modificati dall'art. 11 del d.l. n. 1 del 2012 la cui finalità, asseritamente disattesa dall’Amministrazione resistente, sarebbe quella di garantire una più capillare presenza di farmacie sul territorio, assicurando l'equa distribuzione territoriale di tali esercizi, anche al fine di garantire l'accessibilità ai residenti in aree poco abitate.
Orbene, assume la ricorrente, la zona identificata dal Comune come "localizzazione 3", sarebbe già adeguatamente servita da ben 4 esercizi farmaceutici situati nel territorio dei comuni limitrofi. Tanto emergerebbe, fra l'altro, anche dalla sentenza n. 746/2010 citata in narrativa. La scelta operata dal comune si paleserebbe, quindi, come irrazionale, immotivata e non sorretta da adeguata istruttoria.
La tesi non può essere seguita.
L’art. 11, co. 1, d.l. 24 gennaio 2012 n. 1, modificando la l. n. 475/1968 ha stabilito che “Al fine di favorire l'accesso alla titolarità delle farmacie da parte di un più ampio numero di aspiranti, aventi i requisiti di legge, nonché di favorire le procedure per l'apertura di nuove sedi farmaceutiche garantendo al contempo una più capillare presenza sul territorio del servizio farmaceutico, alla legge 2 aprile 1968, n. 475, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni: a) all'articolo 1, il secondo e il terzo comma sono sostituiti dai seguenti:«Il numero delle autorizzazioni è stabilito in modo che vi sia una farmacia ogni 3.300 abitanti.
c) l'articolo 2 è sostituito dal seguente: Art. 2. - 1. Ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate”.
Come rilevato in giurisprudenza, la norma in parola, nell'assegnare alla competenza comunale il potere di individuare il numero delle sedi farmaceutiche e delle zone nell'ambito delle quali le stesse vanno collocate, è espressione del potere di valutazione e di pianificazione sul territorio dei luoghi di offerta dei prodotti farmaceutici, onde soddisfare in modo organico e razionale le necessità degli utenti di accedere ad un servizio che si qualifica come essenziale per le esigenze di assistenza e di cura (Cons. Stato Sez. III, 12-09-2013, n. 4523; T.A.R. Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 590/2013).
Per la soddisfazione di tale fine il Comune, una volta rilevata la sussistenza dei requisiti demografici, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, è tenuto ad istituire una nuova sede farmaceutica. Né può rilevare, ai fini di cui ne occupa, la circostanza che con la sentenza n. 746/2010 emessa da questo T.A.R. si sia affermato, nella concreta fattispecie all’esame, che la zona sia servita da 4 esercizi farmaceutici situati nel territorio dei comuni limitrofi.
In primo luogo perché in quella controversia si discuteva della legittimità dell’istituzione di una proiezione farmaceutica che è istituto di natura del tutto diversa che, secondo l’art. 17 della l. reg. n. 16/2000 “è un presidio farmaceutico sussidiario della farmacia nell'ambito della sede farmaceutica di sua pertinenza prevista in pianta organica”. Essa è, quindi, assoggettata a presupposti del tutto differenti da quelli stabiliti per l’istituzione di una nuova sede farmaceutica.
In secondo luogo perché, ai fini di cui trattasi, non ha alcuna rilevanza che altri comuni, sia pure prossimi, possano garantire il servizio di offerta dei prodotti farmaceutici, giacché la legge citata contempla autonomamente per ciascun comune che possieda i requisiti demografici stabiliti il potere/dovere di provvedere in merito.
La riforma introdotta dall'art. 11 del D.L. n. 1/2012 non consiste, infatti, in un mero ampliamento delle piante organiche delle farmacie, ma sovrappone alle piante organiche esistenti un concetto di zona diverso e più flessibile rispetto a quello tradizionale. Se in precedenza era prevista un'esatta ripartizione del territorio comunale in ambiti perimetrati, ciascuno assegnato in via esclusiva a una sede farmaceutica, la normativa richiede adesso unicamente che sia rispettato il criterio dell'equa distribuzione delle farmacie sul territorio e che sia estesa l'accessibilità del servizio farmaceutico a favore in particolare di quanti risiedono in aree scarsamente abitate ( T.A.R. Lombardia, Brescia Sez. II, 19-07-2013, n. 694).
Quanto all’affermazione secondo cui la collocazione individuata dal Comune di Cerreto Guidi sarebbe tutt’altro che equa, in quanto irragionevole sotto il profilo del numero dei residenti nella zona, anche a prescindere dal dubbio interesse della censura, attenendo la nuova farmacia ad un comune diverso da quello della ricorrente, va rilevato che la scelta dell’ubicazione della nuova sede soggiace al solo limite della distanza minima di 300 m., per il resto rientrando la scelta nell’ambito della discrezionalità dell’Amministrazione nell’ottica di garantire una migliore fruibilità del servizio (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 8 maggio 2013, n. 438).
D’altra parte, se è vero che “la distribuzione delle farmacie rispetto al territorio ed alla popolazione deve essere per quanto possibile equilibrata, non vi sono vincoli precisi come quello ipotizzato, anche per la ovvia considerazione che nessuno degli utenti è obbligato a servirsi della farmacia alla cui zona appartiene nominalmente la sua residenza; la delimitazione delle zone non ha questa funzione, ma solo quella di vincolare l’esercente a mantenere il suo esercizio all’interno di quel perimetro” (Cons. Stato sez. III, 19 settembre 2013, n. 4668).
Con il secondo motivo la ricorrente prospetta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11, co. 1, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in quanto lo Stato avrebbe legiferato in dettaglio in una materia attribuita alla potestà concorrente delle regioni.
La tesi è sprovvista di fondamento.
Per un verso, infatti, per i profili rispetto ai quali è intervenuto il Legislatore statale, la materia deve ritenersi rientrante nella disciplina della concorrenza. come del resto è dato evincere dalla stessa epigrafe del decreto legge (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività).
Per altro verso, neppure appare fondata la violazione dell’art. 118 Cost. secondo cui, in linea di principio, tutte le funzioni amministrative sono esercitate dai Comuni e possono essere affidate dalla legge ai livelli superiori (province, regioni, stato) solo in quanto occorra per assicurarne l’esercizio unitario “sulla base del principio di sussisidiarietà”.
Invero, benché la legge non preveda più, espressamente, un atto tipico denominato "pianta organica", secondo la giurisprudenza resta affidata alla competenza del Comune la formazione di uno strumento pianificatorio che sostanzialmente, per finalità, contenuti, criteri ispiratori, ed effetti corrisponde alla vecchia pianta organica, senza che, perciò si determini alcuna lesione del suddetto principio (Cons. Stato Sez. III, 19-09-2013, n. 4668).
Manifestamente infondata appare anche la questione di legittimità costituzionale della norma in parola, sollevata con riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione.
Diversamente da quanto opinato dalla ricorrente la finalità della legge è proprio quella di assicurare, attraverso la riduzione del coefficiente demografico, la presenza capillare sul territorio della rete farmaceutica in funzione di una maggiore tutela della popolazione residente, garantendo l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate e senza che appaiano rilevarsi per questo profili di irragionevolezza esorbitanti dalla discrezionalità propria del legislatore.
Come già rilevato dal Giudice delle leggi “La scelta del legislatore statale di attribuire ai Comuni il compito di individuare le zone in cui collocare le farmacie risponde [all’esigenza] di assicurare un ordinato assetto del territorio corrispondente agli effettivi bisogni della collettività….Per questo motivo, l'individuazione e la localizzazione delle sedi farmaceutiche - nel rispetto della proporzione stabilita dalla legge statale - sono connesse ai compiti di pianificazione urbanistica attribuiti ai Comuni in quanto enti appartenenti a un livello di governo più vicino ai cittadini. Gli unici casi in cui il legislatore attribuisce queste attività direttamente alla Regione e alle Province autonome sono, del resto, le ipotesi in cui la localizzazione delle sedi è già predeterminata dalla legge, che fa riferimento, ad esempio, a stazioni ferroviarie e marittime, aeroporti, centri commerciali con specifiche caratteristiche” (Corte cost. 31/10/2013, n. 255).
Per le ragioni che precedono il ricorso va pertanto rigettato, seguendo le spese del giudizio la soccombenza, come in dispositivo liquidate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano forfettariamente in € 3.000,00 oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 21 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Luigi Viola, Consigliere
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore