Gli ambulanti NON hanno diritto al posto - Tar Toscana 20/1/14
T.A.R. Toscana, Sezione II, 20 gennaio 2014 n. 96
FATTO
L’Associazione difesa e promozione Mercato Storico di San Lorenzo, come risulta dal suo Statuto, si propone, tra l'altro, la valorizzazione culturale, artistica e sociale del Mercato Storico di San Lorenzo, promuovendone la funzione di "fattore dinamico di identità della città e dei suoi abitanti".
In tale veste assume di essere portatrice di interessi diffusi radicati nell'area del predetto mercato e, pertanto, di essere processualmente legittimata a contestare gli atti in epigrafe.
Le signore Sonia Maria Farenzena e Marine De Carli sono cittadine fiorentine residenti in Borgo la Luce, via adiacente la Piazza di San Lorenzo, rivendicando perciò di essere direttamente e personalmente interessate dagli effetti del provvedimento impugnato.
Il sig. Ahmad Muahammadd Jayady è titolare di una concessione di posteggio in Piazza di San Lorenzo dove esercita l'attività di commerciante da svariati anni (oggi in uso al sig. Quaret Farid) ritraendovi la propria unica fonte di reddito.
Con deliberazione del Consiglio comunale n. 68 del 22 dicembre 2011 si stabiliva di modificare l'area del mercato destinata al raggruppamento turistico di San Lorenzo, p.za Madonna degli Aldobrandini, limitatamente all'area di mercato circoscritta alla zona di p.za San Lorenzo, Canto de’ Nelli e piazza Madonna degli Aldobrandini, individuando in via preferenziale, quale aree mercatali ove realizzare il trasferimento, entro il 15 aprile 2012, la piazza del Mercato Centrale e, in seconda istanza, la piazza Annigoni, nonché di stabilire in tre mesi e mezzo, decorrenti dal 1° gennaio 2012, il termine per il trasferimento, ai sensi dell'art. 40, comma 7, della legge reg. Toscana n. 28/2005.
In esecuzione della predetta deliberazione, in data 3 gennaio 2012 la società ricorrente riceveva la notifica della determinazione dirigenziale n. 12091 del 29.12.2011 con cui si disponeva la durata fino al 15 aprile 2011 delle concessioni dei posteggi del raggruppamento turistico San Lorenzo numerate dall'1 al 57 e dal 224 al 251, ubicate in p.za San Lorenzo e Canto de’ Nelli, comprese le concessioni relative posteggi dei turni “fondini” e “imbonitori”, nonché le concessioni dei posteggi dall'1 al 5 del raggruppamento turistico in piazza Madonna degli Aldobrandini.
Avverso tale atto proponevano ricorso l’Associazione difesa e promozione Mercato Storico di San Lorenzo e i suoi consorti in lite chiedendone l'annullamento, previa sospensione, e deducendo:
1. Travisamento dei fatti, eccesso di potere sotto il profilo dell'insufficienza, della contraddittorietà e della manifesta illogicità della motivazione, nella parte in cui individua a suo fondamento l’esigenza di "eliminazione delle criticità rilevate in termini di degrado e sicurezza urbana…".
2. Travisamento dei fatti, eccesso di potere sotto il profilo dell'insufficienza, della contraddittorietà e della manifesta illogicità della motivazione nella parte in cui individua l’esigenza di "eliminazione delle criticità in termini di accessibilità dei mezzi di soccorso, tali da rendere l'area, con l'attuale concentrazione di posteggio, potenzialmente pericolosa per la pubblica incolumità".
3. Travisamento dei fatti, eccesso di potere sotto il profilo dell'insufficienza, della contraddittorietà e della manifesta illogicità della motivazione del provvedimento impugnato, nella parte in cui il provvedimento individua le esigenze di "dare risposta alla necessità di valorizzare l’area in quanto a rilevante interesse storico e artistico garantendone la fruibilità turistica cittadina…”.
4. Travisamento dei fatti, eccesso di potere sotto il profilo dell'insufficienza, della contraddittorietà e della manifesta illogicità della motivazione, nella parte in cui individua l'esigenza di "dare risposta alla necessità, per le ragioni di cui al punto precedente, di recuperare in particolare il sagrato della Basilica di San Lorenzo alla piena fruibilità di fedeli e visitatori…".
5. Travisamento dei fatti, eccesso di potere sotto il profilo dell'insufficienza, della contraddittorietà e della manifesta illogicità della motivazione, nella parte in cui individua l'esigenza di "dare risposta alle esigenze di efficacia di economicità del trasporto pubblico locale, garantendo la transitabilità della direttrice via dei Gori - Piazza San Lorenzo – Canto dei Nelli - Piazza Madonna degli Aldobrandini - Piazza dell'Unità".
6. Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione dell’art. 21 quinquies della l. n. 241/1990. Eccesso di potere sotto il profilo della violazione del legittimo affidamento. Difetto di istruttoria. Violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza. Ingiustizia manifesta.
7. Violazione dell'articolo 40 della legge reg. n. 28 del 7 febbraio 2005. Sviamento di potere.
Si costituiva in giudizio il Comune di Firenze instando per la reiezione del gravame.
Con ordinanza n. 263 del 18 aprile 2012 veniva respinta la domanda incidentale di sospensione dell’atto impugnato.
Con ordinanza n. 2594 del 4 luglio 2012 il Consiglio di Stato, sez. V, in riforma della pronuncia di primo grado, accoglieva la domanda di sospensione, “ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito”.
Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2013 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Con il ricorso all’esame viene impugnato il provvedimento, in epigrafe precisato, con cui il Comune di Firenze ha disposto che determinate concessioni dei posteggi per commercio su aree pubbliche del raggruppamento turistico San Lorenzo e del raggruppamento turistico di Piazza Madonna degli Aldobrandini abbiano durata, nella attuale collocazione, fino al 15 aprile 2012.
Vengono, altresì, impugnate le deliberazioni consiliari e di Giunta presupposte, oltre all’atto di approvazione del Piano comunale del commercio su area pubblica deliberato dal Consiglio comunale il 14 luglio 2008.
Vanno in primo luogo scrutinate le eccezioni di inammissibilità avanzate dalla difesa del Comune di Firenze in ragione dell’asserita carenza di interesse dei ricorrenti, atteso che lo spostamento previsto dalla delibera impugnata comporterebbe la prosecuzione dell'attività in una zona comunque contigua e, pertanto, non sussisterebbe alcuna lesione della posizione soggettiva dedotta in giudizio.
L'eccezione va disattesa.
Non v'è dubbio, infatti, che quantomeno i sig.ri Ahmad Muahammadd Jayady, quale titolare di una concessione di posteggio in Piazza di San Lorenzo dove viene esercitata l'attività di commerciante da svariati anni e il sig. Quaret Farid affittuario dell’azienda, siano titolari di un interesse legittimo alla prosecuzione della propria attività commerciale attraverso l'utilizzazione della concessione di posteggio rilasciata dal Comune in relazione alla temuta perdita dell'avviamento (o quanto meno al suo ridimensionamento), connessa anche all’affermato valore del carattere tradizionale riconosciuto al mercato di San Lorenzo.
Fondate si palesano, invece, le eccezioni di inammissibilità per difetto di legittimazione sollevate dal Comune nei riguardi della Associazione difesa e promozione Mercato Storico di San Lorenzo e delle sig.re Sonia Maria Farenzena e Marine De Carli.
Come è noto nel processo amministrativo l'interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato ovvero la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all'esercizio del potere amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 15 luglio 2013, n. 3809; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 15 maggio 2013, n. 2518).
Per quanto attiene alle sig.re Sonia Maria Farenzena e Marine De Carli è evidente che la circostanza di “essere cittadine fiorentine ed essere residenti” in prossimità del mercato non differenzia la loro posizione da quella di qualunque altro consociato, mancando una situazione giuridica qualificata, di interesse differenziato rispetto a tutti gli altri soggetti.
In ordine all’associazione ricorrente neppure appare sussistere la c.d. "legitimatio ad causam".
La legitimatio ad causam, che l'ordinamento riconosce a soggetti collettivi esponenziali di interessi adespoti, quali sono le associazioni di cittadini, al di fuori delle ipotesi in cui questa è normativamente riconosciuta (ex art. 18, l. 8 luglio 1986 n. 349, in materia ambientale o dall’art. 139 del Codice del consumo), non importa anche una dequotazione dei principi processuali che connotano il processo amministrativo come sopra rammentati.
Ne segue che, in mancanza di concreti elementi, nella fattispecie non dimostrati, quali la non occasionalità, le finalità statutarie, il grado di rappresentatività, la maggiore o minore risalenza temporale dell'associazione, le iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui la stessa si proclama portatrice, nonché il concreto e stabile collegamento con un dato territorio, deve ritenersi preclusa ai soggetti collettivi, alla stessa stregua dei soggetti individuali, la tutela giudiziale della astratta legalità dell'azione amministrativa, non essendo le associazioni, allo stato attuale, legittimate ad agire a difesa obiettiva dell'ordinamento violato, ma solo a presidio di situazioni soggettive concretamente e direttamente incise dalle violazioni del diritto (cfr., ex multis, TAR Lecce, 16 dicembre 2010, n. 2869; T.A.R. Piemonte, sez. I 15 giugno 2010, n. 2848).
Nel merito il ricorso non è suscettibile di accoglimento.
Con i primi cinque motivi il provvedimento viene contestato sotto il profilo dell'eccesso di potere per difetto di presupposti e di istruttoria, oltre che per contraddittorietà e manifesta illogicità.
Ad avviso di parte ricorrente, infatti, le motivazioni addotte dal Comune, ovvero la valenza storica e artistica dell'area prospiciente alla basilica di San Lorenzo, la necessità di tenere in conto le esigenze di mobilità della popolazione consentendo il passaggio di mezzi di trasporto pubblico nella zona occupata dal mercato, oltre che le asserite problematiche attinenti all'ordine pubblico sarebbero prive di reale consistenza.
L'assunto non può essere seguito.
Occorre rilevare, in primo luogo, che le scelte di pianificazione e programmazione della pubblica amministrazione, anche per quanto riguarda la disciplina del commercio, rientrano nell'ambito della discrezionalità propria dell’amministrazione competente e possono essere sottoposte al vaglio della giustizia amministrativa solo per palese arbitrarietà, illogicità, manifesta ragionevolezza o errori di fatto (Consiglio Stato, sez. V, 6 luglio 2010, n. 4319).
In particolare, l'ente locale è titolare del potere di programmazione dell'assetto del territorio e della potestà discrezionale di pianificazione delle aree da destinare all'esercizio del commercio al dettaglio su suolo pubblico (T.A.R. Lombardia, Brescia, 12 gennaio 2007, n. 6).
In tal senso va rammentato che l'esercizio del commercio su aree pubbliche comporta un utilizzo permanente, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all'uso comune, e può pertanto svolgersi in regime di concessione solo nelle zone previamente individuate come idonee dall'amministrazione comunale, tenendo conto anche dell'esigenza di definire una coerente pianificazione delle attività che si svolgono nei centri storici e, in particolare, nelle aree di maggiore pregio storico-artistico, archeologico, architettonico, monumentale, nell'ottica di salvaguardare primariamente gli interessi di tutela e fruizione del patrimonio culturale, storico, artistico, ed architettonico (T.A.R. Veneto, sez. III, 18 giugno 2009, n. 1838).
Passando all’esame dei profili che, ad avviso di parte ricorrente, incorrerebbero in illogicità, contraddittorietà e manifesta ingiustizia, si osserva quanto segue.
Quanto alle problematiche attinenti al decoro della piazza e delle aree circostanti alla Basilica di San Lorenzo e all’adeguata fruizione dei rilevanti profili storici ed artistici connessi, va posto in rilievo che, con nota del 13 marzo 2012, la Soprintendenza per i beni architettonici, paesaggistici, storici, artistici ed etnoantropologici di Firenze, Pistoia e Prato, condividendo la decisione dell'amministrazione comunale in ordine alla liberazione delle aree prospicienti il sagrato della Basilica, evidenziava che "l'iniziativa permetterà di acquisire alla piena funzionalità ed al pubblico godimento queste importanti aree del centro storico, permettendo la completa visibilità dei complessi monumentali presenti".
A ciò deve aggiungersi quanto rappresentato con la Direttiva del 10 ottobre 2012 del Ministro per i beni e le attività culturali, concernente l'esercizio di attività commerciali e artigianali su aree pubbliche in forma ambulante di posteggio, nelle cui premesse si rappresenta come “desta crescente preoccupazione l'esercizio diffuso e talora incontrollato di attività commerciali, nonché di attività ambulanti di varia natura e tipologia, nell'ambito di aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, specie quelle contermini a complessi monumentali e agli altri mobili del demanio culturale interessate da flussi turistici particolarmente rilevanti", soggiungendo che "l'esercizio delle attività sopra menzionate può determinare la compromissione delle esigenze di tutela del patrimonio culturale, in quanto potenzialmente confliggente, oltre che con una corretta conservazione e protezione, anche con la salvaguardia dell'aspetto e del decoro dei beni e del significato culturale da essi espresso e rappresentato".
In ordine ai profili della sicurezza pubblica va evidenziato quanto rappresentato dal Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica nella seduta del 29 settembre 2010.
Nella circostanza veniva rilevata la diffusione del fenomeno della vendita di merce contraffatta, particolarmente nel mercato di San Lorenzo, da parte di venditori pur regolarmente autorizzati, oltre che della concentrazione delle licenze in capo a pochi titolari "che poi le affittano stipulando contratti di gran lunga inferiore agli importi effettivamente riscossi", esprimendo l'esigenza di più rigorosi controlli, anche finalizzati alla revoca della licenza da parte del Comune.
Per quanto riguarda i problemi della viabilità, con particolare riferimento al transito dei mezzi pubblici, va posto in rilievo quanto rappresentato dalla Direzione di nuove infrastrutture e mobilità del Comune con la nota del 14 novembre 2011 in ordine alle limitazioni all'adeguata soddisfazione della domanda di trasporto dell'utenza riferita al condizionamento negativo costituito dall'impossibilità di transito in piazza San Lorenzo.
Similari criticità venivano evidenziate dal Comando provinciale dei Vigili del fuoco di Firenze in relazione alle difficoltà di accesso dei mezzi di soccorso attraverso la piazza di San Lorenzo (cfr. doc. nn. 30, 31 e 32 di controparte).
E’ del tutto evidente, quindi, che il Comune di Firenze, attraverso i provvedimenti contestati, abbia inteso soddisfare esigenze effettivamente sussistenti, senza che possano perciò essere prospettati vizi di eccesso di potere per difetto di presupposti, contraddittorietà o illogicità, unici profili con riferimento ai quali può essere contestata una scelta discrezionale compiuta dall'amministrazione, restando ogni altro aspetto confinato all'interno del merito e, quindi, non sindacabile nel giudizio di legittimità dinanzi a questo giudice.
Con il sesto motivo viene contestata la violazione dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza e la lesione della libertà di iniziativa economica.
L’assunto va disatteso.
Va rilevato in primo luogo che rientra nella discrezionalità dell'amministrazione comunale individuare le zone ove collocare le attività di commercio, contemperando gli interessi pubblici e privati coinvolti.
Inoltre, non può essere riconosciuto alcun diritto soggettivo all’esercizio di una attività economica ambulante in luogo piuttosto che in un altro, essendo evidente che tale attività viene svolta in regime di concessione sullo spazio pubblico occupato la cui scelta pertiene alla discrezionalità dell’Amministrazione che, nel caso concreto, per le ragioni sopra illustrate, ha operato sulla base di esigenze comprovate, effettive e prive di quei profili di irragionevolezza ed ingiustizia prospettati dai ricorrenti.
D’altro canto, a riprova del rispetto del principio di proporzionalità, assume rilevanza la decisione del Comune di spostare i banchi in un’area contigua e vocata all’attività economica ambulante, quale quella del Mercato centrale che consente, tra l’altro, di mantenere l’unitarietà dell’esistente raggruppamento commerciale.
Nessun rilievo, per contro, può essere assegnato alla doglianza concernente la pretesa minore redditività del Mercato Centrale rispetto all'attuale dislocazione del chiosco; trattasi invero di un interesse di fatto non riferibile ad una posizione soggettiva di diritto tutelabile in questa sede.
Da ultimo, con il settimo motivo i ricorrenti si dolgono della pretesa obliterazione dell’iter procedimentale seguito dal Comune in violazione dell’art. 40 della l. reg. n. 28/2005.
La tesi non ha pregio.
La materia di cui trattasi trova disciplina nell’art. 40, co. 6 e 7, della l. reg. n. 28/2005.
In particolare, il comma 7, di cui s’è fatta applicazione nella fattispecie, trattandosi non dello spostamento di un mercato nella sua interezza, ma del trasferimento di parte dei posteggi che lo costituiscono, stabilisce che “per motivi di pubblico interesse, di ordine pubblico e sicurezza o di igiene e sanità pubblica, resta salva la facoltà del comune di trasferire o modificare l'assetto del mercato, posteggi fuori mercato e fiere. Al riguardo il comune consulta le organizzazioni e le associazioni di cui al comma 3 e definisce congrui termini per le nuove collocazioni”.
Orbene, è incontestato che l'Amministrazione comunale, al fine di pervenire ad una soluzione reciprocamente soddisfacente, abbia lungamente dialogato con le associazioni sindacali di categoria degli operatori del mercato di San Lorenzo, senza pervenire ad una soluzione condivisa, ma ciò non è sufficiente ad elidere il potere decisionale del Comune il quale ha comunque accordato una congrua proroga per lo spostamento programmato, con ciò facendo venir meno la lamentata brevità del termine concesso per la delocalizzazione.
In conclusione, per le ragioni esposte, il ricorso va respinto.
Il mancato accoglimento della domanda di annullamento determina il venir meno dei presupposti per il favorevole scrutinio dell’istanza risarcitoria (Cass. civ., sez. I, 13 ottobre 2011, n. 21170).
La complessità e la particolarità della vicenda inducono a ritenere compensabili le spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Saverio Romano, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Primo Referendario
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