ALBERGHI: cambia la destinazione a residenziale ma l'attività continua
T.A.R. Liguria, Sezione I, 23 dicembre 2013 n. 1581
FATTO
Con ricorso notificato in data 15.12.2011 ed assunto al numero di R.G. 32/2012 la società La tavernetta di Segato Bruna & C. s.a.s., proprietaria di un immobile nel comune di Varazze ove esercita l’attività alberghiera, ha impugnato la deliberazione della giunta regionale della Liguria 23.9.2011, n. 1157, di approvazione della variante al P.R.G. del comune di Varazze adottata ai sensi dell’art. 2 della L.R. n. 1/2008, nella parte in cui (p. 51 dell’allegata relazione tecnica n. 34 del 19.9.2011 – doc. 5 delle produzioni 13.1.2012 di parte ricorrente), nell’accogliere la richiesta di svincolo presentata ai sensi del 4° comma del medesimo articolo, ha disposto che “le strutture oggetto di svincolo dovranno cessare l’esercizio dell’attività entro un congruo termine da fissare a cura del comune e comunque non oltre il 31.12.2012”.
A sostegno del gravame ha dedotto tre motivi di ricorso, rubricati come segue.
1. Violazione dell’art. 2 comma 5 della L.R. n. 1/2008 – Incompetenza – Eccesso di potere – Violazione degli artt. 41 e 42 Cost..
Il provvedimento di non assoggettamento a vincolo comporterebbe la mera facoltà – non certo l’obbligo – per il proprietario di procedere ad interventi edilizi che comportino mutamento della destinazione d’uso dell’immobile secondo la disciplina urbanistica dettata dal comune.
2. Violazione dell’art. 2 comma 5 della L.R. n. 1/2008 sotto altro profilo Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Totale difetto di motivazione.
La prescrizione contestata, oltre ad essere irragionevole, non appare sorretta da alcuna attività istruttoria.
3. Violazione dell’art. 2 della L.R. n. 1/2008 sotto altro profilo – Eccesso di potere – Difetto di istruttoria – Contraddittorietà con la circolare della Regione Liguria 3.11.2008 prot. PG/2008/146889.
La prescrizione contestata non figurava nelle linee guida dettate dalla regione ai comuni per l’applicazione della L.R. n. 1/2008, di talché essa non è stata fatta oggetto né di consultazione con le organizzazioni sindacali e con le associazioni di categoria, né di contraddittorio con i diretti interessati.
Con un successivo ricorso notificato in data 14-15.12.2012 ed assunto al numero di R.G. 497/2012 la società ha esteso l’impugnazione alla deliberazione del consiglio comunale di Varazze 23.2.2012, n. 12, di presa d’atto della deliberazione della giunta regionale della Liguria 23.9.2011, n. 1157 (impugnata con il ricorso R.G. 32/2012), nella parte (punto n. 4 del dispositivo – doc. 8 delle produzioni 1.6.2012 di parte ricorrente) in cui precisa che “le strutture oggetto di svincolo dovranno cessare l’esercizio e conseguentemente richiedere l’attivazione del procedimento volto ad ottenere il cambio di destinazione d’uso non oltre il 31.12.2012”.
A sostegno del gravame aggiuntivo ha dedotto l’illegittimità della deliberazione comunale in via derivata da quella che affligge la presupposta deliberazione regionale, riproponendo le medesime censure sopra riepilogate.
Si è costituita in entrambi i giudizi la Regione Liguria, controdeducendo nel merito ed instando per la reiezione dei ricorsi.
In sostanza, la Regione rammenta che la ratio ispiratrice della L.R. n. 1/2008 è quella di salvaguardare il più possibile l’offerta ricettiva, in quanto il settore ha scontato negli anni una massiccia e progressiva modifica di destinazione d’uso delle strutture alberghiere verso funzioni residenziali; che, una volta liberato l’immobile dal vincolo alberghiero, il comune deve individuarne la pertinente disciplina urbanistico-edilizia, e con essa la destinazione d’uso; che, nel caso di specie, il comune di Varazze ha proposto (e la Regione approvato) la destinazione residenziale della struttura; che, dunque, la disciplina urbanistica attualmente vigente preclude il proseguimento dell’attività, dovendo altrimenti il comune revocare l’autorizzazione all’esercizio dell’attività alberghiera per sopravvenuta carenza dei requisiti oggettivi, ex art. 58 L.R. 7.2.2008, n. 2 (recante testo unico in materia di strutture turistico-ricettive e balneari).
Il comune di Varazze, benché regolarmente intimato, non si è invece costituito in giudizio.
All’approssimarsi della scadenza stabilita per la cessazione dell’attività, con ordinanze 7.12.2012, nn. 478 e 479 la Sezione ha accolto le domande incidentali di sospensione dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati.
Previo scambio delle memorie conclusionali e di replica, alla pubblica udienza del 5 dicembre 2013 il ricorso è stato trattenuto dal collegio per la decisione.
DIRITTO
Occorre innanzitutto procedere alla riunione dei due ricorsi, che sono connessi soggettivamente ed oggettivamente, concernendo la risoluzione di un’identica questione di diritto.
Essi sono fondati e vanno accolti.
Innanzitutto - come già rilevato in sede cautelare - l’imposizione di un termine per la cessazione dell’attività alberghiera negli immobili oggetto di svincolo e per la presentazione di istanze per il cambio di destinazione d’uso non trova alcun riscontro nella L.R. n. 1/2008.
Si tratta di una considerazione già di per sé dirimente, in quanto l’ingiunzione contestata incide in maniera diretta ed immediata sullo svolgimento di un’attività imprenditoriale, mentre - come è noto - i limiti alla libertà di iniziativa economica sono soggetti a riserva di legge ex art. 41 Cost..
In ogni caso, la tesi della Regione Liguria risulta affetta da un palese errore prospettico.
Difatti, essa confonde i piani relativi alla disciplina urbanistica ed a quella edilizia del singolo immobile adibito ad albergo.
E’ noto infatti che gli strumenti urbanistici, determinando la destinazione di porzioni del territorio comunale in considerazione della loro omogeneità funzionale, pianificano l’attività “futura” di trasformazione del territorio.
La disciplina pianificatoria urbanistica trova il suo naturale compimento, anche con riguardo alla destinazione d’uso, nel rilascio dei titoli edilizi per nuovi interventi, titoli edilizi che scolpiscono la destinazione d’uso che attiene al singolo intervento e che devono – per l’appunto – essere conformi alla disciplina di zona stabilita dallo strumento urbanistico.
Ma – com’è ovvio – l’introduzione di una nuova destinazione urbanistica di zona, vincolando soltanto l’attività edilizia futura, non incide affatto sulla destinazione d’uso “in atto” degli immobili ivi già esistenti, la cui disciplina è scolpita dal pertinente titolo abilitativo (cfr. l’art. 13 comma 2 della L.R. 6.6.2008, n. 16).
Diversamente opinando, dovrebbe giungersi all’abnorme conseguenza di ritenere che qualsiasi mutamento della disciplina urbanistica di zona operi ex tunc, e determini ipso jure la decadenza e/o l’illegittimità dei titoli edilizi rilasciati nel vigore della precedente disciplina e conformi ad essa.
Ciò è esattamente quanto sostiene la Regione Liguria, che si spinge ad affermare che l’approvazione della variante urbanistica con lo svincolo della struttura alberghiera e l’introduzione della destinazione residenziale comporterebbero – nientedimeno – il venir meno dell’autorizzazione all’esercizio della relativa attività per sopravvenuta mancanza di un requisito oggettivo ex art. 58 L.R. 7.2.2008, n. 2.
Sennonché – come detto – la destinazione d’uso turistica di un immobile (cioè la sua conformità urbanistica, che costituisce requisito per l’esercizio della relativa attività) è scolpita dal titolo edilizio, che resta del tutto immune a sopravvenute previsioni urbanistiche di carattere contrastante (artt. 15 comma 4 D.P.R. 6.6.2001, n. 380 e 34 comma 7 L.R. 6.6.2008, n. 16).
Detto altrimenti, le previsioni urbanistiche relative alla zonizzazione del territorio concernono trasformazioni “ammissibili” (cfr. l’art. 2 comma 5 L.R. n. 1/2008), che – diversamente da quelle comportanti l’apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio - non possono essere imposte contro la volontà degli interessati.
L’irragionevolezza della prescrizione censurata si coglie del resto anche sul piano meramente fattuale, posto che se la legge regionale n. 1/2008 si pone l’obiettivo di salvaguardare il più possibile l’offerta ricettiva, l’ingiunzione di cessazione dell’attività alberghiera non può che esulare – oltre che dal suo contenuto letterale – anche dalla sua ratio ispiratrice.
In conclusione, lo svincolo dell’immobile con l’imposizione della destinazione d’uso residenziale comporta la mera facoltà, per il proprietario, di intraprendere in futuro i conseguenti interventi edilizi corrispondendo al comune una cospicua prestazione urbanistica (art. 2 comma 8 L.R. n. 1/2008), ma non giustifica sotto alcun profilo l’imposizione delle cessazione immediata dell’attività alberghiera esercitata in conformità al titolo edilizio posseduto.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e gravano soltanto sulla Regione Liguria, cui è imputabile l’illegittimità degli atti impugnati.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
Accoglie i riuniti ricorsi e, per l’effetto, annulla in parte qua i provvedimenti impugnati.
Condanna la Regione Liguria al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di giudizio, che liquida in € 6.000,00 (seimila), oltre I.V.A. e C.P.A., oltre al rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Santo Balba, Presidente
Roberto Pupilella, Consigliere
Angelo Vitali, Consigliere, Estensore