Divieto di vendita in VETRO - ordinanza prefettizia illegittima se ......
TAR PIEMONTE, SEZ. I - sentenza 23 gennaio 2014 n. 135
N. 00135/2014 REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1443 del 2007, proposto da:
Lidl Italia Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fausto Capelli, Marcello Gori e Massimiliano Valcada, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Torino, piazza Statuto, 9;
contro
Prefetto di Torino; Ministero dell'Interno, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
per l'annullamento
dell'ordinanza prot. 2006002895/Area I ord. e sic. Pub. del 22.10.2007, notificata in data 24.10.2007, in particolare, per quel che qui più rileva, nella parte in cui vieta, dalle ore 18,00 alle ore 8,00 dei giorni feriali e prefestivi e dalle ore 00.00 alle ore 24.00 dei giorni festivi, in zona della città di Torino, definita Borgata Aurora, nell'area delimitata da corso Brescia, via Alessandria, largo Palermo, via Cremona, via Aosta, via Varese e corso Giulio Cesare, di vendere per asporto bevande in bottiglie di vetro;
nonchè per l'annullamento
degli atti tutti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi del procedimento (tra cui in particolare, la nota prot. n. A.4/06Gab in data ottobre 2007 della Questura di Torino, richiamata nel provvedimento di cui sopra, non nota nel relativo contenuto);
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2014 il dott. Giovanni Pescatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 23 novembre 2007 Lidl Italia srl ha chiesto l'annullamento, previa sospensione, dell'ordinanza della Prefettura di Torino, prot. 2006002895/Area I ord. e Sic. Pub del 22 ottobre 2007, notificata in data 24 ottobre 2007, in particolare nella parte in cui vieta la vendita per asporto di bevande in bottiglie di vetro, dalle ore 18,00 alle ore 08,00 dei giorni feriali e prefestivi e dalle ore 00.00 alle ore 24.00 dei giorni festivi, nella zona della città di Torino definita Borgata Aurora, delimitata da Corso Brescia, Via Alessandria, Largo Palermo, Via Cremona, Via Aosta, Via Varese e Corso Giulio Cesare.
Il provvedimento prefettizio ha fatto seguito a svariati esposti con i quali i cittadini dell’area avevano segnalato all'autorità, sin dal gennaio 2006, la presenza nella zona di spacciatori e il verificarsi di tentativi di furto, di danneggiamento e, più in generale, di episodi di microcriminalità.
L’ordinanza dà atto che la Borgata Aurora è "caratterizzata dalla presenza di gruppi di extracomunitari dediti all’abuso di bevande alcoliche, generalmente in bottiglie di vetro, acquistate presso gli esercizi commerciali della zona"; "che il consumo in luogo pubblico di bevande in bottiglie di vetro favorisce - come rilevato dalle forze di polizia in numerose occasioni e peraltro segnalato in vari esposti inoltrati dai residenti - l'uso dei suddètti contenitori come strumenti idonei a minacciare ed offendere, tenuto conto del frequente stato di alterazione dei sopracitati soggetti per abuso di sostanze alcoliche"; e che i comportamenti tenuti da persone oziose e nullafacenti, anch'esse spesso in stato di alterazione per abuso di sostanze alcoliche, con particolare riguardo ad aggressioni, danneggiamenti, schiamazzi e molestie ai passanti, determinano allarme sociale".
L’ordinanza prefettizia, alla luce delle considerazioni esposte, dispone, al fine della tutela dell'ordine pubblico e dell'incolumità delle persone e per rendere più efficace l'azione di vigilanza e di controllo della polizia, il divieto di vendita per asporto di bevande in bottiglie di vetro, in quanto idonee all’offesa della persona, nonché il consumo in luogo pubblico di bevande contenute in bottiglie di vetro e la detenzione in luogo pubblico di tali bottiglie nell'ambito della zona di "Borgata Aurora", negli orari e nei giorni meglio indicati nel provvedimento.
Nello stesso si precisa, tuttavia, che gli esercizi pubblici che rientrano nelle categorie specificate dall’art. 1 della legge 25 agosto 1991, n. 287, nelle fasce orarie sopracitate possono vendere bevande contenute in bottiglie di vetro esclusivamente per il consumo sul posto, all'interno dei locali dell'esercizio o in una superficie di pertinenza dell’esercizio stesso, aperta al pubblico e appositamente attrezzata.
L’ordinanza prefettizia specifica, infine, che il divieto non si applica agli esercizi commerciali che hanno come attività esclusiva la vendita al dettaglio in sede fissa di bevande alcoliche contenute in recipienti di vetro che, per il particolare settore merceologico e per la chiara destinazione al consumo domestico, debbono essere consegnati al cliente integri, sigillati e appositamente confezionati.
2. Si è costituito in giudizio il Ministero dell'Interno controdeducendo alle argomentazioni avversative concludendo per la reiezione del ricorso.
A seguito dell’accoglimento dell’istanza di sospensiva, il procedimento è giunto a decisione all’udienza pubblica del 9 gennaio 2014.
3. Queste le ragioni dell’impugnazione.
Con un primo motivo - violazione dell'articolo 28 del TCE - la ricorrente, dopo avere chiarito che il divieto disposto dall'ordinanza prefettizia è fondato sul presupposto della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica (suscettibile di bilanciamento con il principio di libera circolazione delle merci), rileva come nel caso di specie il vero fattore di minaccia all’ordine pubblico non derivi dalla vendita di bevande, ma dalla mancanza di adeguate attività di controllo del territorio da parte della forza pubblica. In un contesto siffatto, non sussisterebbero le condizioni per poter introdurre restrizioni alla libera circolazione delle merci, alla stregua dei parametri comunitari di necessità, adeguatezza e proporzionalità posti a presidio del bilanciamento tra gli implicati interessi configgenti, stante la possibilità di provvedere alle esigenze di ordine pubblico con gli strumenti repressivi ordinari.
Con riferimento specifico al contenuto dell’ordinanza impugnata, poi, la ricorrente osserva che se l'obiettivo che la stessa si prefigge è quello di non fornire a persone dedite all'alcol mezzi atti ad offendere o a danneggiare, le misure adottate risulterebbero affette da un difetto genetico poiché, in contrasto con detta finalità, consentirebbero la vendita di vino commercializzato in cartoni, nonché la vendita di strumenti diversi dalle bottiglie di vetro parimenti atti ad offendere e a danneggiare.
Osserva ancora la ricorrente come mai la giurisprudenza della Corte di Giustizia europea abbia ritenuto possibile ostacolare il godimento di un diritto primario quale quello riguardante la libera circolazione delle merci a causa delle difficoltà di un'amministrazione locale di contenere i fenomeni di microcriminalità.
Con un secondo motivo - violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2 del R. D. 18.6.1931, n. 773 - la ricorrente sostiene che nel caso di specie difetterebbero entrambi i requisiti imposti dall’art 2 del TULPS a fondamento dell’esercizio del potere prefettizio ("il Prefetto, nel caso di urgenza o per grave necessità pubblica, ha facoltà di adottare i provvedimenti indispensabili per la tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza pubblica").
Fa rilevare la Lidl, in particolare, quanto al requisito dell’urgenza, che la situazione di degrado della Borgata Aurora è consolidata da almeno due anni e non ha conosciuto negli ultimi tempi variazioni repentine tali da giustificare un intervento contingibile dell’autorità pubblica.
Sotto diverso profilo, le problematiche evocate nel provvedimento non sarebbero tali da non poter essere gestite mediante l'utilizzo di strumenti ordinari (quali il controllo del territorio da parte delle forze dell'ordine, le espulsioni, gli interventi in materia di igiene e recupero dei rifiuti, le iniziative di carattere sociale), sicché farebbe difetto l’ulteriore requisito della "grave necessità pubblica" previsto dall'art. 2 del R. D. 18.6.1931, n. 773.
Con un terzo motivo - illegittimità per eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà, mancanza di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità, nonché di motivazione, fatto valere anche sotto il profilo della violazione di legge ex art. 3 della legge n.241 del1990 - si censura il provvedimento per la serie di misure contraddittorie e non proporzionate che vi sono contenute, quale quella di consentire il consumo di alcool negli esercizi pubblici e l’acquisto di bevande alcoliche in esercizi commerciali "specializzati", e di vietare al contempo di comprare e vendere bevande, anche non alcoliche, quali acqua e latte, nelle strutture di vendita diverse dalle enoteche, per es. nei supermercati o nelle farmacie; o, ancora, di consentire nella stessa zona la vendita di coltelli, spranghe di ferro e bastoni.
Non risulterebbe giustificabile sul piano razionale, inoltre, l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato secondo cui l'acquisto presso gli esercizi commerciali in sede fissa per la vendita esclusiva di bevande alcoliche in recipienti di vetro avrebbe <<una chiara destinazione al consumo domestico>>, mentre tale destinazione non sarebbe predicabile per gli acquisti fatti presso i negozi di prodotti alimentari.
Infine, l’assetto di divieti e prescrizioni predisposto con l’ordinanza impugnata non costituirebbe misura efficace di prevenzione e tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, in quanto inidoneo a dissuadere l’uso di bevande alcoliche e a stemperare i connessi fenomeni di criminosità e violenza.
Con un quarto motivo – violazione o falsa applicazione dell’art. 41 Cost., degli artt. 1, c. 2 e 3, del D.lgs. 31.3.1998 n. 114 e dell’art. 8 della L. 25.8.1991 n. 287, degli artt. 179 del d.lgs. 3.4.2006, n. 152 , in connessione con l’art. 2 del R. D. n. 773 del 1931. Illegittimità per eccesso di potere, sotto il profilo dell'incoerenza, irragionevolezza, inadeguatezza e della mancanza di proporzionalità – la parte ricorrente sostiene che nel caso di specie sarebbero state imposte limitazioni in violazione dei principi dell'ordinamento di fonte costituzionale o legislativa attinenti alla concorrenza, alla libertà di iniziativa economica e alla trasparenza. Risulterebbe violato anche il d.lgs. 3.4.2006, n. 152, a causa di una supposta "dissuasione" all’uso dei contenitori in vetro che deriverebbe dalla misura prefettizia, con conseguente ricorso ad altri materiali meno facilmente riciclabili.
Nel medesimo ricorso, la Lidl Italia srl ha avanzato domanda di risarcimento dei danni patiti per effetto della mancata commercializzazione di bevande negli orari e nei giorni di divieto. La quantificazione del danno, rapportata al periodo intercorso tra l’entrata in vigore dell’ordinanza (25 ottobre 2007) e la sua successiva sospensione in via cautelare (13 dicembre 2007), è stata affidata alla valutazione equitativa del Tribunale.
4. Il ricorso è fondato, nei limiti che di seguito si vanno a esporre.
4.1 Innanzitutto è necessario precisare la rilevanza che nella materia in esame assumono i più volte citati principi generali, di matrice comunitaria e costituzionale, attinenti all’esercizio delle attività economica in un contesto di libera concorrenza.
La normativa comunitaria in materia di libertà di circolazione delle merci, all’affermazione di portata generale contenuta nell’art. 28 TCE (che recita: "sono vietate fra gli stati membri le restrizioni quantitative all’importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente"), fa seguire un regime derogatorio, regolato dall’art. 30, il quale attiene, tra l’altro, ai provvedimenti concernenti l’ordine e la sicurezza pubblica. L’art. 30 TCE infatti prescrive: "le disposizioni degli artt. 28 e 29 lasciano impregiudicati i divieti o restrizioni all’importazione, all’esportazione e al transito, giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di pubblica sicurezza..etc".
Il bilanciamento tra i due interessi potenzialmente configgenti è mediato dalla necessità di opportune condizioni di adeguatezza, proporzionalità e necessità, cui - nella corrente interpretazione giurisprudenziale - devono sottostare eventuali deroghe alla generale impostazione concorrenziale del mercato comunitario.
4.2 Un’analoga attenzione alla specifica e concreta ponderazione delle misure derogatorie è imposta dalla disciplina nazionale e dall’osservanza dei principi costituzionali in materia di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.).
Sul punto e con specifico riguardo al potere prefettizio di cui all'art. 2 TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773), si è chiarito che le ordinanze prefettizie di ordine pubblico e di urgenza sono utilizzabili soltanto nei casi di riserva relativa di legge. In tali casi, tuttavia, esse possono incidere anche nei riguardi di diritti costituzionalmente garantiti, i quali potranno ricevere tutela entro i limiti ad essi coessenziali, in misura tale da consentire l'esplicarsi delle concorrenti esigenze di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico.
Risulta chiaro, quindi, che le ordinanze prefettizie sono emanabili anche in ambiti potenzialmente confliggenti con la libera iniziativa economica privata, purché vengano rispettati i presupposti dell'urgenza e della grave necessità, e i correlati limiti di adeguatezza e proporzionalità posti a salvaguardia del corretto esercizio del potere (T.A.R. Piemonte sez. I, 03 agosto 2012, n. 969).
Le considerazioni che precedono valgono a chiarire che la disamina delle questioni oggetto del presente giudizio impone, alla luce dei richiamati principi di carattere generale, comunitari e costituzionali, una valutazione rapportata alla concreta portata e agli specifici presupposti del provvedimento impugnato, inquadrati nel peculiare contesto di riferimento.
5. Sotto questo profilo e in continuità con la prognosi di fondatezza del ricorso formulata in sede cautelare, il Tribunale ritiene fondato e accoglibile il secondo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 2 del t.u. delle leggi di pubblica sicurezza in ragione della mancanza di condizioni proporzionate all’attivazione del potere prefettizio.
Come si evince dalla documentazione versata in atti e, in particolare, dalle segnalazioni della popolazione residente (risalenti ai primi mesi dell’anno 2006), il fatto giustificativo del provvedimento, ossia la presenza in Borgata Aurora di soggetti (per lo più extracomunitari) dediti all’abuso di bevande alcoliche e all’impiego di bottiglie acquistate presso gli esercizi commerciali della zona come strumenti atti ad offendere, era già emerso agli inizi del 2006.
Il provvedimento prefettizio è intervento solo in data 22 ottobre 2007 e non contiene il riferimento a fatti prossimi alla sua emanazione indicativi di una più recente recrudescenza o di un incremento in forme impreviste e particolarmente gravi della microcriminalità già avvertita nell’area.
La situazione di fatto fronteggiata dal provvedimento impugnato non presentava, pertanto, caratteri di eccezionalità ed urgenza, né tali fattori risultano menzionati nel preambolo o nella motivazione del provvedimento prefettizio.
La carenza di validi e concreti presupposti, adeguati ai richiamati parametri normativi, mina la validità dell’atto impugnato.
6. Sotto diverso profilo, la persistenza da tempo di fenomeni di microcriminalità e di degrado urbano induce a ritenere che, a contenimento degli stessi, dovessero essere tempestivamente attivati gli ordinari mezzi giuridici posti a disposizione della pubblica autorità. Al contrario, il ricorso all’esercizio del potere extra ordinem prefettizio è intervenuto tardivamente, quanto ormai non era più percepibile il carattere emergenziale ed urgente del fenomeno che si andava a contrastare.
Tale modus agendi appare difforme dai citati parametri normativi e, in particolare, dai richiamati canoni di proporzionalità e adeguatezza, non potendosi consentire che l'amministrazione, in luogo di predisporre con tempestività gli strumenti ordinari reinvenibili nell'ordinamento per prevenire e fronteggiare il pericolo di compromissione dell'ordine pubblico, faccia ricorso a mezzi straordinari che l'ordinamento consente di utilizzare eccezionalmente e solo in presenza di situazioni di concreta ed attuale emergenza.
Per le ragioni esposte, in accoglimento dei vagliati e assorbenti motivi, l’atto impugnato deve esse annullato.
7. Va invece respinta la domanda risarcitoria, attesa la mancata quantificazione e dimostrazione del danno, non ovviabile tramite l’applicazione del criterio di valutazione equitativa ex art. 1226 c.c., il ricorso al quale non può valere per surrogare il mancato accertamento della prova del danno nella sua esistenza ovvero nel suo preciso ammontare, ove possibile (cfr. Cass. 8615/06; 17483/06; 22836/06).
Sussistono validi motivi - legati alla particolarità della vicenda e delle questioni trattate - per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
accoglie la domanda principale e per l’effetto annulla l’atto impugnato.
Respinge la domanda risarcitoria.
Compensa le spese di lite..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Lanfranco Balucani, Presidente
Paola Malanetto, Primo Referendario
Giovanni Pescatore, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 23/01/2014.