Fin dove può arrivare la regolamentazione comunale del servizio taxi
Con i regolamenti che disciplinano lo svolgimento dei servizi pubblici non di linea (taxi e noleggio con conducente) il Comune può legittimamente imporre sanzioni diverse da quelle individuate nella legislazione statale o regionale.
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 10 settembre 2013, n. 2112
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 277 del 2013, proposto da:
M.P., rappresentato e difeso dall'avv. Rita Bernasconi, con domicilio eletto presso l'avv.to Ivan Pastorelli, via Savarè, n. 1
contro
COMUNE DI MILANO, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Antonella Fraschini e Vincenza Palmieri, domiciliato presso gli uffici dell'Avvocatura comunale in Milano, via Andreani, n. 10
per l'annullamento:
- della determinazione dirigenziale n. 238/2012 PG 738229/2012 del 16.11.2012, pervenuta con racc. A/R il 11.12.12, con cui è stata irrogata al ricorrente la sanzione della sospensione per 63 giorni della licenza comunale di esercizio del servizio taxi; - dell'ingiunzione PG 783407 del 3.12.2012, pervenuta contestualmente alla sanzione, di ottemperare a quest'ultima a decorrere dal decimo giorno dalla notificazione della sanzione medesima, nonché di ogni atto presupposto, conseguente o comunque connesso e segnatamente del parere della sottocommissione preposta all'esame dei provvedimenti disciplinari, citato nel provvedimento sanzionatorio ed ignoto al ricorrente, dell'art. 39 e dell'art. 41 del vigente regolamento comunale per il servizio pubblico delle autovetture da piazza approvato con delibera CC n. 66/2000 e del provvedimento dirigenziale PG 614098/2005 recante determinazione delle infrazioni sanzionate con la sospensione della licenza di esercizio;
- nonché per la condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento dei danni tutti derivati al ricorrente dagli illegittimi atti impugnati.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2013 il dott. Dario Simeoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
I. Con ricorso depositato il 5 febbraio 2013, il sig. M.P. ha dedotto: - di essere titolare, sin dal 1984, di licenza per il servizio taxi n. (...) rilasciata dal Comune di Milano; - di svolgere attualmente il turno "12 continuo" (cioè dalle h. 12.00 alle h. 22.00); - che, in passato, aveva invece svolto il turno n. "9 discontinuo" (cioè 9.00 - 13.00 e 14.00 - 20.00), del cui contrassegno conservava ancora una fotocopia; - che, in data 3.5.12, alle ore 11.30, mancando ancora mezz'ora all'inizio del proprio turno, aveva ricevuto una richiesta di servizio e deciso di non perdere la corsa e che, a tal fine, aveva esposto la copia del vecchio turno; - di aver fatto tutto ciò per far fronte ad un gravissimo stato di bisogno, dovendo egli mantenere con il solo lavoro di tassista 8 persone (la propria moglie e l'intera famiglia del figlio, composta da moglie e 4 figli in tenera età); - che, tuttavia, nella sopra riferita circostanza, era stato fermato dagli agenti della Polizia Locale di Milano, che gli avevano contestato il trasporto di clienti fuori dall'orario del proprio turno di servizio, facendo uso di contrassegni di turno diversi dagli originali, irrogandogli la sanzione pecuniaria di Euro 104,00; - di aver ricevuto, in data 15.6.12, notifica di avvio del procedimento sanzionatorio, con la quale gli veniva contestato che "il giorno 03.05.12 alle ore 11.30 circa con l'autopubblica targata (...) abbinata alla licenza di esercizio taxi civico n. (...) in Piazza Oberdan con VDC n. 6972263-4 accertavano che stava svolgendo l'attività, trasportando clienti fuori turno di servizio e faceva uso di contrassegni di turno diversi dagli originali"; - che, in data 11.12.12, dopo essere stato ascoltato dalla commissione disciplinare, si è visto notificare determinazione dirigenziale n. 238/2012, con cui gli è stata irrogata la sospensione della licenza taxi per 63 giorni; - di avere poi ricevuto dal Comune assenso alla rateizzazione della sospensione e di avere scontato la prima "rata" della sanzione (dal 2 al 22 gennaio 2013); - che la sanzione della sospensione sarebbe illegittima, così come illegittimi sarebbero il regolamento e la determinazione dirigenziale con essa applicati.
I.1. Il Comune di Milano si è costituito in giudizio, argomentando l'infondatezza del ricorso.
I.2. Sul contraddittorio così istauratosi, all'esito della camera di consiglio del 27 febbraio 2013, la Sezione (con ordinanza n. 269/2013): "Ritenuto di dover confermare, pur nella consapevolezza che la questione è attualmente all'attenzione del Consiglio di Stato, l'argomento ermeneutico (più volte espresso dalla Sezione: da ultimo, cfr. TAR Lombardia, Milano, I Sez., sent. n. 803/2012) secondo cui il quadro normativo vigente in materia esclude espressamente che i regolamenti comunali possano autonomamente disciplinare la materia delle sanzioni; che, infatti, tanto il legislatore statale che quello regionale hanno individuato il contenuto dei detti regolamenti, tramite indicazione tassativa delle materie ad essi attribuite, tra le quali non rientra la definizione delle sanzioni; che, nel dettaglio, le fonti normative hanno disciplinato expressis verbis la materia delle sanzioni, punendo con la sospensione della licenza la sola violazione dell'obbligo della prestazione del servizio mediante offerta indifferenziata al pubblico (cfr., per il passato, gli articoli 45 e 49 della L.R. n. 11 del 2009, nonché la L. n. 21 del 1992; che successivamente, la L.R. n. 11 del 2009 è stata abrogata dalla L.R. n. 6 del 2012, ma che i rilievi sopra svolti restano attuali anche in relazione all'art. 24 della legge da ultimo citata)"; sulla base di tali argomenti, ha accolto l'istanza cautelare e condannato l'amministrazione al pagamento delle spese della fase cautelare (liquidate in Euro 500,00).
I.3. Sennonché, tale pronuncia è stata riformata (con ordinanza n. 1543/2013) dal Consiglio di Stato (che ha, conseguentemente, rigettato l'istanza cautelare di primo grado), a parere del quale: "...l'attribuzione in capo al Comune, ex art. 5 della L. 15 gennaio 1992, n. 21, della competenza, da esercitare in via regolamentare, a stabilire le modalità per lo svolgimento del servizio nonché dei requisiti e delle condizioni per il rilascio dei relativi provvedimenti autorizzativi implica in via necessaria, anche alla luce dei principi di materia di contrarius actus, la legittimazione a stabilire le conseguenze derivanti, sul piano dell'efficacia del titolo, dal mancato rispetto delle regole che disciplinano lo svolgimento dell'attività autorizzata ...".
I.4. La causa è stata discussa e decisa con sentenza definitiva all'odierna udienza. Di seguito le motivazioni rese nella forma redazionale semplificata di cui all'art. 74 c.p.a.
II. Il ricorso non può essere accolto.
III. Con il primo motivo, l'istante deduce che le norme del vigente Regolamento comunale (applicato con il provvedimento impugnato) violerebbero apertamente le vigenti disposizioni statali e regionali che disciplinano lo svolgimento del servizio taxi, le quali prevedrebbero la sanzione della sospensione solo in caso di violazione dell'obbligo della prestazione del servizio mediante offerta indifferenziata al pubblico, laddove la disciplina introdotta dal Comune di Milano con il regolamento e con la determinazione direttoriale avrebbe ricollegato la sanzione della sospensione della licenza a tutta una serie di casi per i quali la normativa regionale e statale prevedono invece la sola sanzione pecuniaria.
III.1. E' utile, sul punto, premettere che la disciplina legislativa in materia di trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, come è noto, è dettata dalla L. 15 gennaio 1992, n. 21. L'art 4 ("competenze regionali") prescrive che :" 1. Le Regioni esercitano le loro competenze in materia di trasporto ai persone mediante autoservizi pubblici non di linea ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e nel quadro dei principi fissati dalla presente legge. 2. "Le regioni, stabiliti i criteri cui devono attenersi i comuni nel redigere i regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, delegano agli enti locali l'esercizio delle funzioni amministrative attuative di cui ai comma 1, al fine di realizzare una versione integrata del trasporto pubblico non di linea con gli altri modi di trasporto, nel quadro della programmazione economica e territoriale. 3. Nel rispetto delle norme regionali, gli enti locali delegati, disciplinano l'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea a mezzo di specifici regolamenti"; ai sensi poi dell'art. 5 ("competenze comunali"): "1. I comuni, nel predisporre i regolamenti sull'esercizio degli autoservizi pubblici non di linea, stabiliscono: a) il numero ed il tipo dei veicoli e dei natanti da adibire ad ogni singolo servizio; b) le modalità per lo svolgimento del servizio; c) i criteri per la determinazione delle tariffe del servizio taxi; d) i requisiti e le condizioni per il rilascio della licenza per l'esercizio dei servizio taxi e della autorizzazione per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente". Nell'ambito di tale cornice regolativa, l'Amministrazione comunale di Milano ha approvato il Regolamento per il servizio pubblico delle autovetture da piazza (taxi), non solo definendo i requisiti e le condizioni per rilasciare la licenza, le modalità di esercizio del servizio, la disciplina e l'organizzazione dello stesso, le caratteristiche dei tassametri e le norme di comportamento che i conducenti di autopubbliche devono osservare, ma anche individuando le ipotesi di violazione delle modalità di svolgimento del servizio pubblico e le relative conseguenze sul piano sanzionatorio.
III.2. Orbene, tanto premesso, sulla questione della latitudine dei poteri regolamentari del Comune, il Collegio non può che prendere atto dell'orientamento oramai più volte espresso dal Consiglio di Stato (sia pure in sede cautelare) secondo cui l'attribuzione in capo al Comune, ex art. 5 della L. 15 gennaio 1992, n. 21, della competenza, da esercitare in via regolamentare, a stabilire le modalità per lo svolgimento del servizio, nonché dei requisiti e delle condizioni per il rilascio dei relativi provvedimenti autorizzativi implica in via necessaria, anche alla luce dei principi di materia di contrarius actus, la legittimazione a stabilire le conseguenze derivanti, sul piano dell'efficacia del titolo, dal mancato rispetto delle regole che disciplinano lo svolgimento dell'attività autorizzata (occorre precisare che, con le medesime argomentazioni, il Consiglio di Stato ha sospeso l'esecutività delle sentenze di questo Tribunale nn. 431/2012 e n. 803/2012; del resto, la medesima posizione accomuna anche diverse pronunce dei Tribunali Amministrativi, tra cui Tar Lazio 26 aprile 2010, n. 8440 e 15 luglio 2010, n. 2994, Tar Lombardia Milano, sez. IV, 7 ottobre 2010, n. 6901 e 5 luglio 2011, n. 1776). A questa stregua, la competenza comunale a regolamentare il servizio e a rilasciare la licenza contiene "implicitamente" anche il potere di vigilanza e sanzione delle ipotesi in cui il servizio non venga svolto secondo le modalità prescritte. Pur avendo la Regione (L.R. n. 6 del 2012) disposto la sanzione amministrativa della sospensione della licenza soltanto in caso di inosservanza, da parte del tassista, dell'obbligo di prestare il servizio, ciò non è di ostacolo a che ulteriori inosservanze e violazioni vengano fissate dal regolamento comunale, comportando, se del caso, parimenti il ritiro o la sospensione della licenza.
IV. Con altro motivo si afferma che la disciplina sanzionatoria stabilita con provvedimento dirigenziale del 21.6.2005 sarebbe illegittima per carenza assoluta di competenza del funzionario a introdurre disposizioni in materia di servizio taxi, che potrebbero essere stabilite solamente da un regolamento comunale, approvato dai competenti organi, in conformità alla disciplina regionale e statale.
IV.1. Tale censura è inammissibile per manifesta carenza di interesse. Quello da ultimo citato, è atto (peraltro, concretantesi nella mera presa d'atto delle conclusioni formulate dalla sottocommissione costituita con la determinazione dirigenziale n. 2002/2005) del tutto ininfluente ai fini per cui è causa, avendo l'Amministrazione posto a fondamento della sanzione soltanto l'assetto normativo contenuto nel regolamento comunale (in particolare, gli articoli 21 e 41).
V. Secondo il ricorrente, il provvedimento sanzionatorio della sospensione sarebbe, altresì, illegittimo non solo per illegittimità derivata dalla illegittimità delle disposizioni comunali con lo stesso applicate, bensì anche per vizi propri. Al riguardo, la sanzione della sospensione della licenza sarebbe viziata in quanto, per l'infrazione in questione, al ricorrente era già stata irrogata la sanzione pecuniaria. Il Comune di Milano avrebbe perciò irrogato due distinte sanzioni per la medesima infrazione e ciò sarebbe illegittimo, dal momento che la sanzione della sospensione della licenza taxi non è sanzione accessoria e perciò cumulabile con quella pecuniaria.
V.1. Il motivo è infondato.
Alcuna norma osta acché, nel caso una unica condotta posta in violazione di due diverse disposizioni che prevedono distinte sanzioni amministrative, il responsabile non debba soggiacere ad entrambe. Nella specie, dunque, trattasi non di duplicazione bensì di concorso ("formale", il quale, in ragione della eterogeneità della misura non poteva neppure dar luogo a cumulo giuridico) dell'art. 86, III comma, del Codice della Strada (secondo cui "Chiunque, pur essendo munito di licenza, guida un taxi senza ottemperare alle norme in vigore ovvero alle condizioni di cui alla licenza è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da Euro 79 ad Euro 312") con l'art. 41 del regolamento comunale.
VI. L'istante lamenta che la sanzione della sospensione della licenza, per ben 63 giorni, sarebbe in ogni caso illegittima in quanto eccessiva e sproporzionata, tenuto conto che, in ben 28 anni di servizio il ricorrente, non ha mai commesso alcuna infrazione disciplinare.
VI. Anche tale motivo non può essere condiviso.
I fatti posti a fondamento della sanzione sono incontestati. Il trasporto di clienti fuori dal turno di servizio, facendo uso di contrassegni di turno contraffatti, integra certamente una violazione del regolamento per il servizio pubblico delle autovetture da piazza. La graduazione della sanzione, proprio al fine di tenere conto proprio delle condizioni di disagio familiare in cui versa il ricorrente e della sua "incensuratezza disciplinare", è di per sé attestato dall'avere l'amministrazione ritenuto di irrogare la sospensione in luogo della prescritta decadenza (art. 41 regolamento: cfr. doc. 6 all. resistente).
VII. Gli stessi argomenti, da ultimo esposti, supportano il rigetto della restante censura di illegittimità della sanzione per l'esistenza di una causa di giustificazione: difatti, il reclamato stato di necessità poteva essere valorizzato ai fini della ponderazione della sanzione e non certo essere considerato quale causa di giustificazione per escludere la punibilità del ricorrente, atteso l'evidente difetto del requisito normativo della "inevitabilità" della condotta antigiuridica.
VIII. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite, attesa l'oscillazione degli orientamenti giurisprudenziali (anche in seno a questo stesso Tribunale).
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (sez. I), definitivamente pronunciando:
- respinge i ricorsi nei termini di cui in motivazione;
- compensa interamente le spese di lite tra le parti, con conseguente ripetizione della somma già liquidata in sede cautelare.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Mariuzzo, Presidente
Dario Simeoli, Primo Referendario, Estensore
Angelo Fanizza, Referendario