POTERE DI REVOCA di autorizzazione commerciale - vincoli
CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 20 agosto 2013 n. 4187
N. 04187/2013REG.PROV.COLL.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2749 del 2012, proposto da:
Ridi Angela nella qualità di titolare della Ditta "America Bar", rappresentata e difesa dall'avv. Domenico Colaci, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Giuseppina Lo Iudice in Roma, via Ennio Quirino Visconti, 55;
contro
Comune di Filandari;
il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Vibo Valentia - Ufficio Territoriale del Governo entrambi rappresentati e difesi per legge dall’avvocatura di Stato, domiciliataria per legge, con ufficio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CALABRIA – CATANZARO, SEZIONE II n. 302/2012, resa tra le parti, concernente REVOCA AUTORIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DI SOMMINISTRAZIONE DI ALIMENTI E BEVANDE DI TIPO "B"
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Prefettura di Vibo Valentia - Ufficio Territoriale del Governo;
Vista l’ordinanza cautelare Cons. Stato, quinta, 16 maggio 2012, n. 1869;
Vista l’ordinanza collegiale Cons. Stato, quinta, 15 febbraio 2013, n. 941;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2013 il Consigliere Doris Durante;
Udito per la ricorrente l’avv. Domenico Colaci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Ridi Angela, gestore dell’esercizio pubblico di somministrazione di alimenti e bevande giusta autorizzazione n. 6 del 23 luglio 2010, con ricorso al TAR Calabria impugnava l’ordinanza del responsabile del servizio comunale n. 6 del 26 aprile 2011, di revoca della predetta autorizzazione amministrativa.
Essa ricorrente deduceva incompetenza per violazione dell’art. 19 del d.p.r. n. 616 del 1977 e dell’art. 100 del R.D. n. 773 del 1931; difetto di motivazione e omessa comparazione degli interessi coinvolti; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e difetto di istruttoria.
2.- Il TAR Calabria respingeva il ricorso ritenendo infondate le censure dedotte dalla ricorrente.
3.- Ridi Angela ha proposto appello per l’annullamento o la riforma della suddetta sentenza, alla stregua dei seguenti motivi:
1) erroneità della sentenza per violazione dell’art. 19 del d.p.r. n. 616 del 1977 e dell’art. 100 del R.D. n. 773 del 1931; incompetenza;
2) violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990; difetto assoluto di motivazione; violazione delle norme e dei principi in materia di autotutela; violazione del principio di imparzialità sotto il profilo della mancata comparazione degli interessi; violazione dell’art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990; 3) eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti; difetto di istruttoria; violazione degli artt. 7 e 10 della l. n. 241 del 1990; violazione degli artt. 24, 41 e 97 della Costituzione; violazione dell’art. 3 della l. n. 241 del 1990; insufficienza e incongruità della motivazione; travisamento dei fatti.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno che ha chiesto il rigetto dell’appello.
4.- Acquisiti elementi di giudizio con ordinanza istruttoria di questa sezione, alla pubblica udienza del 21 maggio 2013, precisate le conclusioni nei termini di cui agli atti di causa, il giudizio è stato assunto in decisione.
5.- L’appello è fondato e deve essere accolto sulle censure dedotte con il secondo e terzo motivo di appello che possono essere esaminati congiuntamente.
6.- Deve premettersi che la ricorrente Ridi Angela in data 23 luglio 2010 otteneva dal Comune di Filandari l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande di tipo B per la gestione di un bar sito in Mesiano di Filandari alla via Genovese n. 4/A.
Dopo pochi mesi dall’apertura, allorché aveva già assunto obbligazioni nei confronti dei vari fornitori e stipulato contratti di lavoro subordinato da impiegare nell’azienda, in data 12 gennaio 2011, riceveva comunicazione di avvio del provvedimento di revoca richiesta dalla prefettura di Vibo Valentia, cui seguiva, malgrado le controdeduzioni fornite dall’interessata, il formale provvedimento di revoca oggetto del giudizio.
Secondo la Prefettura di Vibo Valentia, l’autorizzazione rilasciata a Ridi Angela sarebbe volta ad eludere la revoca della autorizzazione per identico esercizio commerciale comminata a Mancuso Michele, coniuge della Ridi, avvalorata dalla circostanza che Mancuso Michele continuava a svolgere l’attività nel locale della moglie come banconista.
Al coniuge Mancuso Michele, la licenza per la somministrazione di alimenti e bevande nel bar New York era stata revocata per ragioni di ordine e sicurezza pubblica, in quanto l’esercizio era stato ritenuto luogo favorevole al perseguimento di attività illecite da parte della criminalità organizzata.
Sulla base di tali circostanze evidenziate dalla Prefettura, il Comune di Filandari adottava il provvedimento di revoca dell’autorizzazione rilasciata a Ridi Angela, affermando che "l’esercizio pubblico American Bar costituisce ambiente favorevole al perseguimento di attività criminose, nonché luogo idoneo al verificarsi di ulteriori reati d’impatto sociale" e che "l’esercizio dell’attività in parola contrasta con le esigenze di tutela dell’ordine e sicurezza sociale".
Tali circostanze secondo il TAR erano idonee a giustificare il provvedimento di revoca dell’autorizzazione commerciale, il cui procedimento secondo il TAR risultava svolto nel rispetto delle regole del procedimento.
Il percorso motivazionale del giudice di primo grado non è condivisibile, essendosi attestato sugli aspetti meramente formali del procedimento.
7.- Il provvedimento di revoca impugnato si basa, come detto, su elementi meramente presunti e su un giudizio prognostico che vede il bar luogo di assembramento di persone pericolose e quindi di ambiente favorevole al perseguimento di attività criminose.
Il giudizio prognostico, come anche i presupposti da cui muove tale giudizio non sono, tuttavia, suffragati da fatti certi e risultano smentiti dalle vicende successive e dalle attestazioni rese dalle stesse amministrazioni in esito all’istruttoria disposta da questa sezione.
Risulta, invero, che l’esercizio commerciale della ricorrente è localizzato in fabbricato distante dal fabbricato in cui si trovava il bar del coniuge Mancuso Michele; diversi gli arredi e l’organizzazione.
Risulta che l’esercizio commerciale di Ridi Angela rispetta orari di apertura e chiusura che non consentono la frequentazione di pregiudicati (l’orario di chiusura del locale alle ore 18,00 o 19,00 impedisce di fatto l’inquinamento dell’esercizio commerciale) e non sono state riscontrate frequentazioni abituali di gente pregiudicata se non quella "fisiologica" sporadica e casuale che si verifica in tutti i locali aperti al pubblico.
E’ attestato che i locali dove viene svolta l’attività commerciale non risultano luogo di ritrovo di soggetti dalla condotta antigiuridica.
Risulta, altresì, che nei due anni dall’apertura, il locale ha subito due verifiche, l’una del Corpo Forestale dello Stato in data 28 novembre 2011 e l’altra dei Carabinieri in data 23 febbraio 2012, che non hanno rilevato alcunché di anomalo.
Lo stesso Comando Provinciale di Vibo Valentia con l’informativa del 15 marzo 2013, pur evidenziando che il coniuge della signora Ridi, Mancuso Michele, è gravato da diversi pregiudizi penali (per violazione delle norme sul monopolio dei sali e tabacchi; detenzione illegale di armi e munizioni; contrabbando di tabacchi, vendita di tabacco senza autorizzazione od acquisto da persone non autorizzate alla vendita; esercizio di gioco d’azzardo), precisa che non risulta associarsi a soggetti censiti penalmente e che svolge attività lavorativa dal 10 agosto 2010 presso l’esercizio pubblico della moglie con mansioni di banconista.
Nella suddetta informativa si attesta inoltre che "allo stato i locali dove viene svolta l’attività commerciale in argomento non risultano luogo di ritrovo di soggetti dalla condotta antigiuridica".
Il Sindaco di Filandari, con la nota prot. 1643 del 30 aprile 2013, ha rappresentato che:
Mancuso Michele è sposato con Ridi Angela con la quale abita insieme ai loro piccoli figli.
Nella gestione della attività sono impegnati sia il marito che la moglie.
Che per quanto concerne le frequentazioni del locale, il locale rimane aperto solo fino alle 18,00 – 19,00 di ogni giorno, mentre prima rimaneva aperto fino a notte inoltrata; che nel territorio del Comune le forze dell’ordine e la magistratura hanno provveduto ad assicurare alla giustizia molti malavitosi residenti che ad oggi si trovano in carcere.
Aggiunge di non essere a conoscenza di particolari problematiche frequentazioni e che anzi è possibile affermare che l’attività "America Bar" non abbia frequentazioni abituali di gente pregiudicata se non quella "fisiologica" sporadica e casuale che si verifica in tutti i locali aperti al pubblico.
Deve ritenersi in conclusione che il pericolo temuto dalla Prefettura di Vibo Valentia, che aveva dato luogo al provvedimento di revoca con l’intento di prevenire ulteriori attività illecite e turbamenti all’ordine e alla quiete pubblica, non era sussistente e non si è verificato durante l’esercizio dell’attività.
8.- Ciò posto, non può non rilevarsi la fondatezza dei vizi rappresentati dalla ricorrente di mancanza dei presupposti e di carenza di adeguata istruttoria.
Invero, un provvedimento grave, quale la revoca di un’autorizzazione commerciale, così fortemente lesivo per gli interessi privati, non può prescindere da un’attenta valutazione degli elementi e delle circostanze indizianti, dovendosi ritenere non sufficiente a sorreggerlo mere presunzioni relative a condotte di persone diverse dal gestore del locale, seppure legate da rapporti di coniugio o parentela.
Seppure è vero che il mero sospetto che "l’esercizio pubblico… costituisca ambiente favorevole al perseguimento di attività criminose; nonché luogo idoneo al possibile verificarsi di ulteriori reati d’impatto sociale" possa costituire motivo sufficiente per la revoca di una licenza commerciale è anche vero che l’incidenza fortemente negativa sulle posizioni giuridiche soggettive coinvolte, comporta che l’adozione del provvedimento debba seguire ad una approfondita verifica della sussistenza in concreto di fatti e circostanze che possano creare turbamento all’ordine pubblico.
Nel caso in esame, l’unica circostanza di fatto evidenziata negli atti è la presenza nel locale, come banconista, del coniuge Mancuso Michele, con precedenti penali a suo carico.
Tale sola circostanza non risulta motivo sufficiente a giustificare la disposta revoca dell’autorizzazione commerciale.
In tale ottica l’iniziativa della Prefettura e del Comune di Filandari appaiono irragionevoli e prive di adeguata motivazione, non essendo stati indicati fatti, circostanze, accadimenti da cui l’amministrazione avrebbe potuto desumere che "l’esercizio dell’attività…contrasta con le esigenze di tutela dell’ordine e sicurezza sociale".
Tali ragioni sono di per sé sufficienti ad accogliere l’appello, con assorbimento delle altre censure.
9.- Per mera completezza, quanto alla censura di incompetenza, va osservato che il Comune di Filandari, nel caso ha esercitato il potere attribuito dall’art. 19, comma 4 del d.p.r. n. 616 del 1977, nel testo risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale del 1987.
Invero, allo stato coesistono in materia di ordine pubblico e sicurezza il potere del Questore ex art. 100 t.u.l.p.s., il quale può revocare la licenza di commercio in presenza di presupposti oggettivi (fatti verificatisi nel locale) secondo le modalità procedimentali previste dalla medesima norma ed il parallelo potere del Comune ex art. 19, comma 4, d.p.r. n. 616 del 1977 su indicazione del Prefetto. Quest’ultimo può essere esercitato in presenza di presupposti oggettivi più ampi, quali la prevenzione di reati e il mantenimento dell’ordine pubblico.
Il provvedimento in esame è stato per l’appunto adottato dal Comune di Filandari su segnalazione del Prefetto.
In conclusione, l’appello deve essere accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso di primo grado di Ridi Angela e devono essere annullati gli atti con detto ricorso impugnati.
Le spese di giudizio vanno compensate tra le parti, attesa la peculiarità della vicenda.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l 'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado di Ridi Angela ed annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente FF
Manfredo Atzeni, Consigliere
Doris Durante, Consigliere, Estensore
Nicola Gaviano, Consigliere
Carlo Schilardi, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 20/08/2013.