RIMESSAGGIO - poteri del Prefetto e del Sindaco - TAR 29/7/2013
T.A.R. Campania Salerno, Sezione II, 29 luglio 2013 SENT. 1704
FATTO
I) Con ricorso notificato il 20 luglio 2012, depositato il 24 successivo, la s.a.s. “Capo di Conca”, titolare della gestione di uno stabilimento balneare e locataria di un’area sottoposta alla Chiesa di San Pancrazio, ha impugnato il provvedimento del 22 giugno 2012 col quale il Comune di Conca dei Marini le ha vietato di utilizzare la detta area (di copertura del parcheggio realizzato dal Comune) in modo diverso dalla destinazione impressa con la deliberazione comunale n. 20/B del 19/9/2006 e cioè di aggregazione (piazza) e di stazionamento per la navetta di collegamento nell’ambito del sistema intermodale.
Vengono dedotti la violazione degli artt. 50 e 107 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, degli artt. 4, 5 e 6 della legge 7/8/1990 n. 241 in combinato disposto con l’art. 21 septies della medesima legge, degli artt. 1 e 3 della legge 7/8/1990 n. 241, dell’art. 97 Cost., dei principi d’imparzialità e di buon andamento della P.A. e l’eccesso di potere. Si afferma la non piena ed indipendente provenienza del provvedimento impugnato dall’organo amministrativo emanante perché basato anche sulla disposizione Sindacale n. 2182/2012; e si sostiene l’insussistenza dei presupposti per l’adozione dell’atto impugnato, la mancata considerazione del contratto di locazione dell’area stipulato tra la società ricorrente e la Parrocchia di San Pancrazio proprietaria dell’area medesima e la carenza di motivazione.
Il Comune intimato si è costituito in giudizio con atto depositato il 3 agosto 2012.
II) Con atto con motivi aggiunti, notificato il 10 agosto 2012 e depositato in pari data, la s.a.s. “Capo di Conca” ha impugnato il provvedimento del 6/8/2012 col quale il responsabile comunale del settore “Attività Produttive” ha disposto la cessazione dell’attività di parcheggio di veicoli da essa svolta sull’innanzi menzionata area di copertura del parcheggio comunale, adottato in ragione dell’assenza del titolo autorizzatorio all’esercizio dell’attività di parcheggio.
Vengono dedotti: 1) la violazione dell’art. 56 comma 5 del D.Lgs. n. 104/2010 e l’eccesso di potere, assumendosi l’elusione del decreto Presidenziale monocratico n. 300/2012 emesso nel giudizio proposto col ricorso principale; 2) la violazione degli artt. 1 e 3 del D.P.R. 19/12/2001 n. 480, dell’art. 97 Cost., del giusto procedimento e l’eccesso di potere sotto vari profili, assumendosi che l’attività di parcheggio è liberalizzata, che quella svolta dalla società ricorrente è di mera accettazione degli utenti del servizio dello stabilimento balneare e pertanto a questo complementare, e che la sospensione dell’attività di parcheggio è di competenza del Prefetto e non degli organi comunali.
Il Comune, con la memoria depositata in data 11 agosto 2012, ha sollevato eccezioni in rito e, nel merito, ha controdedotto chiedendo il rigetto dell’impugnativa per infondatezza.
III) Con secondo atto con motivi aggiunti, notificato il 15 settembre 2012 e depositato il 20 successivo, la s.a.s. “Capo di Conca” ha impugnato il provvedimento n. 2791 del 31/8/2012 col quale il responsabile comunale del Servizio Commercio ha fatto divieto alla società ricorrente di esercitare l’attività di parcheggio denunciata con la s.c.i.a. del 28/8/2012, adottato con riferimento alla compatibilità urbanistica, in relazione all’esistenza dell’attività di parcheggio nell’immobile sottostante l’area d’interesse, e per assenza della documentazione relativa alla sicurezza e prevenzione antincendio.
Vengono dedotti: 1) la violazione degli artt. 41 e 42 Cost., D.P.R. 19/12/2001 n. 480, dell’art. 19 comma 6 ter della legge 7/8/1990 n. 241 e l’eccesso di potere, ribadendosi che l’attività di parcheggio svolta dalla società ricorrente è di ricevimento limitato agli utenti dello stabilimento balneare dalla stessa gestito; 2) la violazione del D.P.R. 19/12/2001 n. 480, dell’art. 19 della legge 7/8/1990 n. 241, dell’art. 49 della legge 30/7/2010 n. 122, eccesso di potere ed incompetenza, sostenendosi l’insussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato, e contestandosi la competenza dell’organo comunale in quanto al riguardo sarebbe competente il Prefetto; 3) la violazione del D.P.R. 1/8/2011 n. 151, del D.M. 1/2/1986, del giusto procedimento, la carenza di motivazione e l’eccesso di potere, assumendosi che i riferimenti normativi posti a base del provvedimento impugnato non sono attinenti alla fattispecie concreta d’interesse.
Con atto depositato il 24 settembre 2012 si è costituita la Parrocchia di San Pancrazio chiedendo l’accoglimento del ricorso.
La società ricorrente ha depositato documentazione il 24 settembre 2012.
IV) Con terzo atto con motivi aggiunti, notificato il 1° ottobre 2012 e depositato il 10 successivo, la s.a.s. “Capo di Conca” ha impugnato i medesimi atti gravati col ricorso principale e con i precedenti atti con motivi aggiunti.
Vengono dedotti la violazione dell’art. 107 del D.Lgs. 18/8/2000 n. 267, degli artt. 1, 3, 4, 5, 6 e 19 della legge 7/8/1990 n. 241, dell’art. 97 Cost., del giusto procedimento, eccesso di potere ed incompetenza. Viene contestata la competenza del funzionario comunale all’adozione del divieto di esercitare da parte della società ricorrente l’attività di parcheggio denunciata con la s.c.i.a. del 28/8/2012, e vengono ribadite le censure esposte nei precedenti ricorso principale e motivi aggiunti.
Il Comune ha insistito per l’inammissibilità e l’infondatezza dell’impugnativa con la memoria depositata il 22 ottobre 2012 ed ha depositato consulenza tecnica in data 3 aprile 2013.
La società ricorrente ha insistito per l’accoglimento dell’impugnativa con la memoria depositata il 18 marzo 2013 ed ha depositato in pari data ed in data 11 aprile successiva consulenza tecnica.
V) Nell’odierna udienza l’impugnativa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
I) Col ricorso principale la ricorrente s.a.s. “Capo di Conca”, titolare della gestione dell’omonimo stabilimento balneare nel Comune di Conca dei Marini e locataria della vicina area libera di proprietà della Parrocchia di San Pancrazio, ha impugnato il provvedimento del 22 giugno 2012 col quale i responsabili comunali dei settori “Manutenzione e Patrimonio” ed Urbanistica e LL.PP.” hanno ad essa vietato l’utilizzazione dell’area come parcheggio delle autovetture degli utenti dello stabilimento balneare.
I.1) Preliminarmente va esaminata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso (e dei motivi aggiunti), sollevata dal Comune resistente sul rilievo della mancata notificazione dell’impugnativa alla cooperativa “Connie Parking Scafati” che è la gerente l’attività del parcheggio realizzato dal Comune nel seminterrato la cui copertura costituisce l’area libera per cui è controversia, precisandosi che nel provvedimento impugnato è richiamata la segnalazione del socio di tale società in ordine all’utilizzazione (a parcheggio) della detta area di copertura da parte della società ricorrente.
L’eccezione va disattesa.
V’è, in fatto, che la società ricorrente ha depositato il 10 ottobre 2012 e 4 gennaio 2013 la documentazione relativa all’avvenuta notificazione del ricorso (cron. n. 20987 del 1/10/2012 Uff. Notif.) che si rivela tempestiva.
I.2) Nel merito, il ricorso è infondato.
Il provvedimento impugnato è adottato in ragione della destinazione a piazza d’uso generale impressa all’area in questione con l’approvazione del progetto del parcheggio seminterrato progettato e realizzato dal Comune (delibere n. 20/B/ del 2006 e n. 65 del 2007 della G.C. e determinazione comunale dirigenziale n. 32/2010 assunte su ammissione a finanziamento POR della Regione con provvedimento n. 559/2006); e ne specifica l’utilizzazione in ”area di aggregazione (piazza) e per lo stazionamento per navetta di collegamento nell’ambito del sistema intermodale”, precisando il vincolo di destinazione per almeno cinque anni derivante dall’ammissione al finanziamento POR.
Ciò posto, la società ricorrente, facendo leva sul richiamo operato nel provvedimento impugnato alla disposizione del Sindaco del Comune riguardante la fattispecie in questione e ricordando la competenza esclusiva in materia di gestione amministrativa e tecnica dei funzionari comunali sancita dal D.Lgs. n. 267/2000, assume l’illegittimità dell’atto contestato in ragione dell’inammissibilità dell’ingerenza nella fattispecie dell’organo d’indirizzo politico.
Senonchè, il richiamo di un atto di mero impulso procedimentale non può costituire elemento d’illegittimità dell’attività istruttoria esperita in via del tutto autonoma dai funzionari comunali (cfr. relazione n. 2182/2012 ed informative n. 130/2012 e n. 131/2012 della Polizia Locale) e conclusa con pari autonomia dai responsabili dei settori “Manutenzione e Patrimonio” ed Urbanistica e LL.PP.” con l’adozione del provvedimento impugnato.
La censura, pertanto, è infondata.
Con altra censura la ricorrente assume la carenza di motivazione per assenza dell’indicazione dei presupposti normativi applicati; ed, invocando il contratto di locazione stipulato con la Parrocchia di San Pancrazio che è la proprietaria dell’area, di questa invoca la natura di bene privato.
Al riguardo occorre premettere che: a) come risulta dalla convenzione stipulata il 16 marzo 2007 la Parrocchia di San Pancrazio ha concesso al Comune di Conca l’occupazione di un appezzamento di terreno per consentire allo stesso la realizzazione con finanziamento regionale POR di un parcheggio interrato, con contestuale accordo transattivo d’indennizzo in favore della Parrocchia del 10% derivanti dagli incassi di gestione e di obbligo di utilizzazione da parte della stessa della soprastante area di copertura che è quella per cui si controverte “nel rispetto delle prescrizioni di legge” e da adibirsi agli usi consentiti quali eventi e/o manifestazioni religiose e di “pubblica utilità” (artt. 1 e 3) e di onere di manutenzione ordinaria ed annuale a carico del Comune; b) l’accordo convenzionale dà atto che i contraenti sono edotti del contenuto dei documenti relativi alla progettazione esecutiva del parcheggio approvata con la deliberazione comunale n. 24 del 28/6/2006 e del contenuto del provvedimento regionale n. 559/2006 di ammissione al finanziamento POR (nella misura “Portualità Turistica” 1001 CDM) che comporta l’utilizzazione del bene nella destinazione impressa nel progetto che ne è alla base, provvedimenti comunale e regionale entrambi richiamati nelle premesse della convenzione; c) come risulta dalla relazione comunale n. 2182/2012 il progetto di parcheggio approvato dal Comune con finanziamento POR prevede che la destinazione dello spazio allo stesso soprastante è di “area di aggregazione (piazza) e per lo stazionamento per navetta di collegamento nell’ambito del sistema intermodale”; e come risulta dalla medesima relazione il mutamento di destinazione dell’area dalla precedente utilizzazione privata esclusiva a quella di uso generale di aggregazione e collegamento intermodale è ulteriormente chiarita nella Relazione Generale progettuale (TAV RGE) prevedente la sua trasformazione da area destinata a parcheggio ed indicata come in parte degradata e rifinita con materiali non di pregio “in uno spazio di aggregazione (piazza) finemente rifinita con materiali di pregio (pietra calcarea e vulcanica, lampade in ghisa)”.
Alla luce di quanto appena esposto in fatto si deve osservare che la motivazione del provvedimento impugnato è adeguatamente esplicitato con l’indicazione della destinazione impressa all’area in questione con le suddette deliberazioni comunali e provvedimento regionale di ammissione al finanziamento POR che costituiscono la normativa urbanistica (avverso cui, peraltro, non vengono rivolte censure) disciplinante l’area medesima e costituente, contrariamente a quanto si assume nel ricorso, il riferimento normativo applicato dal Comune.
L’utilizzazione, poi, dell’area secondo le innovate prescrizioni urbanistiche è stata oggetto, come innanzi è stato pure precisato, dell’accordo convenzionale del 16 marzo 2007 stipulato dal Comune e dalla proprietaria dell’area Parrocchia di San Pancrazio e pertanto il rispetto di esse deve reputarsi trasferito alla società ricorrente avente causa di quest’ultima a titolo di locazione dell’area.
Ne deriva che, invocando la società ricorrente un uso dell’area a parcheggio degli utenti dello stabilimento balneare che gestisce e pertanto un’utilizzazione strutturalmente complementare all’esercizio della relativa attività commerciale, il provvedimento impugnato che ne dispone il divieto si rivela coerente alla destinazione impressa all’area per cui si controverte.
Anche questo ulteriore profilo di censura dedotto è conseguentemente infondato.
I.3) Il ricorso, in definitiva, è infondato e va, pertanto, respinto.
II) Col primo atto con motivi aggiunti viene impugnato il provvedimento n. 2675 del 6 agosto 2012 col quale il responsabile comunale del settore “Attività Produttive” ha disposto il divieto alla società ricorrente di cessazione immediata dell’esercizio dell’attività di parcheggio nell’area oggetto del precedente provvedimento impugnato col ricorso principale.
II.1) Anche al riguardo va disattesa l’eccezione del Comune d’inammissibilità dei motivi aggiunti per mancata notificazione degli stessi alla cooperativa “Connie Parking Scafati” prefigurata come controinteressata, e ciò perché la notificazione è stata effettuata il 26 ottobre 2012 come risulta dalla documentazione depositata in data 11 e 24 gennaio 2013.
II.2) Nel merito il ricorso con motivi aggiunti è infondato.
Il provvedimento impugnato si basa sull’assenza dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di parcheggio sull’area più volte citata nell’esame del ricorso principale, nonché, ancora, sulla non coerenza della detta attività alla destinazione dell’area.
E’ infondata la censura di elusione del decreto Presidenziale monocratico n. 300 del 26 luglio 2012 di accoglimento della domanda della misura cautelare di estrema urgenza di sospensione del provvedimento impugnato col ricorso principale.
Il provvedimento gravato con i motivi aggiunti in esame è, per natura e carattere, adottato nell’esercizio del potere comunale in materia di attività produttive e proveniente dall’organo del Comune all’uopo deputato e, pertanto, implicante profili del tutto diversi da quelli nettamente ed esclusivamente urbanistici che connotano il precedente provvedimento oggetto del decreto Presidenziale cautelare di estrema urgenza, conseguendone l’infondatezza della censura; e ciò pur a voler prescindere dalla verificatasi perdita di efficacia del decreto invocato alla data del 29 settembre 2012 fissata per la trattazione collegiale del giudizio cautelare la cui relativa domanda, peraltro, non è stata coltivata da parte ricorrente.
II.3) Sono infondate le censure con le quali si assume che in materia la competenza è attribuita al Prefetto dall’art. 3 del D.P.R. 19/12/2001 n. 480 e, ribadendosi che l’utilizzazione dell’area a parcheggio è effettuata gratuitamente per la clientela dello stabilimento balneare come servizio complementare alla relativa attività commerciale, si sostiene l’assenza dei presupposti per l’adozione dell’atto impugnato e l’avvenuta liberalizzazione dell’attività.
V’è che[color=red] il potere di sospensione o divieto di esercizio dell’attività di rimessa dei veicoli attribuito al Prefetto a norma dell’art. 3 del D.P.R. n. 480/2001 attiene al potere di pubblica sicurezza concernente l’ordine pubblico ed azionabile nei confronti dei soggetti colpevoli di determinati (gravi) reati e, dunque, non escludente l’ordinario potere del Comune in materia di titoli abilitativi all’attività commerciale, tant’è che la medesima norma dispone l’obbligo del Comune di informare il Prefetto delle segnalazioni d’inizio dell’attività che ad esso (e non al Prefetto) vanno inoltrate a norma dell’art. 1 del medesimo D.P.R. n. 480/2001.
L’esercizio dell’attività commerciale, poi, pur se semplificato sotto l’aspetto dell’immediatezza d’operatività mediante la mera segnalazione del suo inizio, implica sempre, come viene dettato dall’art.19 della legge n. 241/1990, la sussistenza dei requisiti e presupposti per lo svolgimento ed il potere di controllo e di divieto di prosecuzione dell’Amministrazione all’uopo competente che nella fattispecie è il Comune. [/color]
II.4) Ne consegue l’infondatezza anche delle censure dedotte con l’atto con motivi aggiunti esaminato che va pertanto respinto.
III) Col secondo atto con motivi aggiunti viene impugnato il provvedimento n. 2791 del 31 agosto 2012 col quale il responsabile del Servizio “Commercio” del Comune, sulla segnalazione della ricorrente d’inizio dell’attività di rimessa degli autoveicoli sull’area oggetto dei provvedimenti gravati con le precedenti impugnative, ha disposto il divieto dell’attività.
Il provvedimento impugnato è adottato in ragione dell’incompatibilità dello svolgimento dell’attività con la normativa urbanistica, dell’esistenza di altro parcheggio, e dell’assenza dell’attestazione della conformità alla disciplina del D.M. 1/2/1986 e del D.P.R. 151/2011 in materia di prevenzione degli incendi.
La società ricorrente, ribadendo ancora la complementarietà del servizio di parcheggio da essa segnalato all’attività commerciale di gestione dello stabilimento balneare, assume l’assenza della trasformazione ad uso generale dell’area in questione, la mancanza dei presupposti relativi alla necessità d’applicazione della disciplina di prevenzione degli incendi, e la competenza in materia del Prefetto e non del Comune.
Anche il secondo atto con motivi aggiunti è infondato.
Al riguardo è sufficiente ricordare che basta la validità di una sola ragione posta a base del provvedimento impugnato a reggere lo stesso.
Nella fattispecie in esame, quanto alla ragione dell’atto impugnato consistente nell’incompatibilità dell’esercizio del parcheggio con la normativa urbanistica comunale concernente la destinazione d’uso dell’area oggetto della S.C.I.A., valgono le considerazioni svolte a proposito del ricorso principale che hanno condotto al rigetto dello stesso; e, pertanto, la detta ragione è bastevole a reggere il provvedimento impugnato con l’atto con i motivi aggiunti in esame, e le medesime considerazioni valgono a ritenere infondata la censura d’incompetenza in materia del Comune.
Ne consegue che l’atto con motivi aggiunti in esame va respinto, restando assorbite le residue censure.
IV) Col terzo atto con motivi aggiunti depositato il 20 ottobre 2012 vengono impugnati tutti i provvedimenti già gravati col ricorso principale e con i precedenti atti con motivi aggiunti.
Le censure dedotte sono omologhe a quelle svolte col ricorso principale e con i precedenti atti con motivi aggiunti e pertanto anche per esse valgono le osservazioni esposte a riguardo delle precedenti impugnative che hanno portato al rigetto delle stesse.
Anche il terzo atto con motivi aggiunti va conseguentemente respinto.
V) Il rigetto delle impugnative consente di prescindere dall’esame dell’eccezione d’improcedibilità per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione del ricorso principale e dei con motivi aggiunti, sollevata dal Comune con la memoria depositata il 22 ottobre 2012 sulla prospettazione dell’acquiescenza da parte ricorrente ai provvedimenti comunali che si sarebbe formata con la presentazione della S.C.I.A.
VI) In conclusione, alla stregua delle osservazioni svolte, il ricorso principale ed i collegati atti con motivi aggiunti vanno respinti.
VII) Sussistono, tuttavia, in ragione della natura delle questioni e della peculiarità della vicenda, giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe e sui collegati atti con motivi aggiunti proposti dalla s.a.s. “Capo di Conca di Ferrara Pasquale & C.”, li respinge.
Dispone la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2013 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Antonio Esposito, Presidente
Ferdinando Minichini, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere