ANTITRUST: liberalizzare i tabacchi - Segnalazione 21 giugno 2013
AS1059 - DISCIPLINA DELLA DISTRIBUZIONE E VENDITA DEI PRODOTTI DA
FUMO
Roma, 21 giugno 2013
Presidente del Senato della Repubblica
Presidente della Camera dei Deputati
Presidente del Consiglio dei Ministri
Ministro dell’Economia e delle Finanze
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella propria riunione dell’11 giugno 2013,
ha deliberato di esprimere parere ai sensi dell’articolo 21 della legge 10 ottobre 1990, n. 287,
relativamente all’attuale disciplina della vendita al dettaglio di tabacchi, da ultimo novellata
dall’art. 24, comma 42, del D.L. n. 98/11, recante “Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria” e convertito con modificazioni dalla legge n. 111/11, e dal D.M. 21 febbraio 2013,
n. 38, “Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo”.
La distribuzione dei tabacchi in Italia è stata tradizionalmente regolata dagli artt. 21, 22 e 23 della
legge 22 dicembre 1957, n. 1293, la quale identifica tre modalità di rivendita: (i) la rivendita
ordinaria, (ii) la rivendita speciale, e (iii) il patentino. Mentre le rivendite ordinarie sono strutture
specificamente preposte alla vendita di tabacchi e altri generi di monopolio (e.g., le tabaccherie), le
rivendite speciali “sono istituite per soddisfare particolari esigenze del pubblico servizio anche di
carattere temporaneo quando, a giudizio dell’Amministrazione, mancano le condizioni per
procedere alla istituzione di una rivendita ordinaria, ovvero al rilascio di un patentino” (art. 22).
In particolare, le rivendite speciali sono ubicate presso particolari strutture quali porti ed aeroporti
o aree di servizio, e possono essere istituite solo nel caso in cui vengano riconosciute esigenze di
servizio alle quali non si possa provvedere a mezzo di rivendite ordinarie o patentini. I patentini
vengono invece istituiti presso i bar ad alta frequentazione, ma, a norma dell’art. 23, “la rivendita
ordinaria più vicina al locale cui è concesso il patentino rifornisce quest’ultimo dei generi, salvo
diversa determinazione dell’Amministrazione”.
Come noto, con circolare n. 04/63406 del 25 settembre 2001, l’Amministrazione Autonoma dei
Monopoli di Stato ha subordinato l’apertura di nuove rivendite ordinarie e speciali al rispetto di
una serie di requisiti relativi a distanze minime con la più vicina rivendita, che varia a seconda
dell’entità della popolazione del Comune, nonché di produttività minima. In linea di continuità con
la circolare dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, l’art. 24, comma 42, del D.L.
n. 98/11 ha stabilito che: (i) con riferimento alle rivendite ordinarie, l’“istituzione di rivendite
ordinarie [può avvenire] solo in presenza di determinati requisiti di distanza e produttività
minima”, e di “razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l’individuazione di criteri
volti a disciplinare l’ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela
della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita capillarmente dislocata
sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute”; (ii) con riferimento alle
rivendite speciali, che l’“istituzione di rivendite speciali [può avvenire] solo ove si riscontri
un’oggettiva ed effettiva esigenza di servizio, da valutarsi in ragione dell’effettiva ubicazione degli
altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento, nonché in virtù di parametri
certi, predeterminati ed uniformemente applicabili sul territorio nazionale, volti ad individuare e
qualificare la potenzialità della domanda di tabacchi riferibile al luogo proposto”; (iii) con
riferimento ai patentini, che l’eventuale rilascio o il rinnovo di patentini andrà valutato “in
relazione alla natura complementare e non sovrapponibile degli stessi rispetto alle rivendite di
generi di monopolio, anche attraverso l’individuazione e l’applicazione, rispettivamente, del
criterio della distanza nell’ipotesi di rilascio, e del criterio della produttività minima per il
rinnovo”, demandando poi l’individuazione degli specifici criteri di distanza per l’istituzione di
rivendite ordinarie e speciali e per il rilascio dei patentini ad un successivo regolamento del
Ministro dell’Economia e delle Finanze da adottare entro il 31 marzo 2013. In attuazione dei
criteri prestabiliti dall’art. 24, comma 42, D.L. n. 98/2011, il D.M. n. 38/2013 ha introdotto
distanze minime e criteri di produttività minima per l’apertura di nuove rivendite ordinarie di
tabacchi e ha qualificato l’attività di rivendita di tabacchi presso gli impianti di distribuzione come
ordinaria, in tal modo sottoponendola ad entrambi i requisiti previsti per le rivendite ordinarie in
materia di distanze minime e produttività minima1. L’art. 4 del D.M. prevede poi che “[l]e
rivendite speciali possono essere istituite per soddisfare le concrete e particolari esigenze di cui
all’articolo 22 della legge 22 dicembre 1957, n. 1293, da valutare in ragione: a) dell’ubicazione
degli altri punti vendita già esistenti nella medesima zona di riferimento; b) della possibile
sovrapposizione della rivendita da istituire rispetto agli altri punti vendita già esistenti nella
medesima zona di riferimento; c) del significativo pregiudizio economico che dalla nuova
rivendita deriverebbe per quelle già esistenti nella medesima zona di riferimento”. Criteri del tutto
analoghi sono previsti dall’art. 7 per il rilascio dei patentini, tra i quali spicca la previsione che i
patentini non possono essere attribuiti se la distanza dalla rivendita più vicina è inferiore a 100
metri, o se presso rivendite situate entro distanze predeterminate sono installati distributori
automatici.
L’Autorità, sul punto, intende svolgere le seguenti considerazioni. La previsione di distanze
minime tra i rivenditori e l’individuazione di criteri di produttività minima delle rivendite esistenti
per l’apertura di nuove rivendite si pongono in palese contrasto con il disposto dell’art. 34 del
decreto Salva Italia, il quale al comma 2 sancisce che “[l]a disciplina delle attività economiche è
improntata al principio di libertà di accesso, di organizzazione e di svolgimento, fatte salve le
esigenze imperative di interesse generale, costituzionalmente rilevanti e compatibili con
l’ordinamento comunitario, che possono giustificare l’introduzione di previ atti amministrativi di
assenso o autorizzazione o di controllo, nel rispetto del principio di proporzionalità”. Il comma 3
sancisce poi che “[s]ono abrogate le seguenti restrizioni disposte dalle norme vigenti: (…) b)
l’imposizione di distanze minime tra le localizzazioni delle sedi deputate all’esercizio di una
attività economica”, mentre il comma 5 stabilisce che “[l]’Autorità garante della concorrenza e
del mercato è tenuta a rendere parere obbligatorio, da rendere nel termine di trenta giorni
decorrenti dalla ricezione del provvedimento, in merito al rispetto del principio di proporzionalità
sui disegni di legge governativi e i regolamenti che introducono restrizioni all’accesso e
all’esercizio di attività economiche”. Pertanto, si prospetta una duplice violazione di norme di
legge, la prima a carattere sostanziale nella misura in cui l’art. 24, comma 42, D.L. n. 98/2011, ed
il D.M. n. 38/2013 che ad esso dà attuazione, contemplano restrizioni all’esercizio di attività
economiche in contrasto con l’art. 34, commi 2 e 3, del decreto Salva Italia; la seconda a carattere
procedurale nella misura in cui il testo del D.M. non è stato trasmesso prima dell’adozione
all’Autorità per rendere parere obbligatorio in merito al rispetto del principio di proporzionalità
come previsto dall’art. 34, comma 5, del decreto Salva Italia2.
Peraltro, sotto il profilo della proporzionalità, l’Autorità ritiene che le restrizioni contenute nella
normativa sopra descritta non possano essere giustificate dall’intento di “contemperare, nel
rispetto della tutela della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita
capillarmente dislocata sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute
consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non
giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi” (si veda in tal senso, l’art. 24, comma 42, lett. a)
del D.L. n. 98/2011). Ed infatti l’eccessiva onerosità delle misure imposte risulta evidente anche
solo considerando che al criterio delle distanze minime tra esercizi commerciali, asseritamente
idoneo a disincentivare il consumo di tabacchi rendendone più difficoltoso l’approvvigionamento,
viene affiancato l’ulteriore criterio della produttività minima delle rivendite esistenti che è teso
evidentemente ed esclusivamente a tutelare l’interesse della categoria alla redditività dell’attività
svolta. Più in generale, sebbene con riferimento alla fissazione dei prezzi minimi di rivendita delle
sigarette, l’Autorità ha in passato ritenuto che il legislatore ha a disposizione una serie di strumenti
meno restrittivi per la tutela della salute, “come, ad esempio, le campagne di informazione sui
rischi per la salute derivanti dal tabagismo e i divieti di fumare in un’ampia tipologia di luoghi”
3.
In ogni caso, del tutto ingiustificata con riferimento alla tutela della salute è la previsione
contenuta nell’art. 23 della legge n. 1293/1957, ancora oggi in vigore, in forza della quale i titolari
dei patentini sono tenuti ad acquistare i tabacchi per la rivendita esclusivamente dai rivenditori
ordinari. Si tratta di una disposizione particolarmente restrittiva in quanto idonea ad incidere
negativamente sugli utili generati dai titolari dei patentini e quindi a intervenire in modo
discriminatorio sulla capacità competitiva di tali soggetti rispetto ai rivenditori ordinari, senza
essere al contempo legata ad esigenze di protezione della salute pubblica.
Per quanto riguarda poi l’esercizio della vendita di tabacchi presso gli impianti di distribuzione di
carburanti, l’introduzione di criteri di produttività minima da parte del D.M. n. 38/13 si pone per le
stesse ragioni in evidente contrasto con le misure di liberalizzazione contenute nel decreto Salva
Italia e con l’art. 28, comma 8, lettera b), del D.L. n. 98/11. Infatti, il D.M. n. 38/2013 introduce di
fatto un requisito di superficie minima (pari a 50 mq.) qualora presso il locale siano
commercializzati altri beni oltre ai tabacchi, requisito che si configura come ultroneo e più
restrittivo rispetto a quello contenuto nella norma primaria (pari a 30 mq.), circoscrivendo
quest’ultimo soltanto al caso in cui presso il locale sia svolta esclusivamente la vendita di tabacchi.
Pertanto, l’Autorità ribadisce il proprio orientamento, più volte espresso anche con riferimento al
settore in esame4, di contrarietà alle forme di programmazione strutturale dell’offerta che
stabiliscono limitazioni quantitative degli operatori dei mercati e, tra esse, alle distanze minime tra
punti vendita. Gli elementi di rigidità derivanti dall’ammissione a operare di un numero di soggetti
inferiore a quello che determinerebbe il mercato, infatti, non risultano, di regola, necessari e
proporzionati al perseguimento di obiettivi di interesse generale.
L’Autorità auspica che le osservazioni sopra formulate siano tenute in considerazione ai fini di una
modifica della regolamentazione riguardante l’accesso al mercato della vendita al dettaglio dei
prodotti del tabacco, affinché siano abolite le distanze minime, le valutazioni di produttività degli
esercizi, le discriminazioni fra operatori in ragione del titolo di esercizio dell’attività e, più in
generale, tutte le forme di programmazione della struttura dell’offerta.
IL PRESIDENTE
Giovanni Pitruzzella
http://www.agcm.it/trasp-statistiche/doc_download/3772-25-13.html
I requisiti per ottenere l'autorizzazione alla rivendita speciale in un bar interno ad un Centro sportivo.
[color=red][b]TAR Lazio, Roma, sez. II sent. 29 marzo 2016 n. 3850[/b][/color]
[img width=300 height=175]http://www.romagnashoppingvalley.it/assets/sezioni/logo%20tabacchi%20312x183.jpg[/img]
Il TAR, ricostruito il quadro normativo vigente in materia (1.- art. 22 della legge n. 1293 del 1957 – recante l’organizzazione dei servizi di distribuzione e di vendita dei generi di monopolio; 2.- art. 53 del D.P.R. n. 1074 del 1958, recante il regolamento di esecuzione della L. n. 1293; 3.- D.M. n. 38 del 21 febbraio 2013, recante il regolamento della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo di cui al D.L. n. 98 del 2011 n. 98, convertito nella L. n. 211 del 2011), con sentenza n. 3850 del 29 marzo 2016 (della II Sezione) ha rigettato il ricorso.
http://buff.ly/1PGXBAs