NOMINA DIRIGENTI: la competenza prevale sulla rotazione - TAR 23/5/2013
Tar Marche, sentenza n. 370 del 23 maggio 2013
N. 00370/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00012/1996 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 12 del 1996, proposto da:
Cioni Isarema e Santelli Rolando, rappresentati e difesi dagli avv. Maurizio
Discepolo, Cristina Arzeni, con domicilio eletto presso l’Avv. Maurizio Discepolo,
in Ancona, via Matteotti, 99;
contro
Comune di Falconara Marittima, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Ranci,
con domicilio eletto presso l’Avv. Giovanni Ranci, in Ancona, corso Garibaldi,
136;
nei confronti di
Brunori Almerino, non costituito;
per l'annullamento
del decreto sindacale n. 8 del 20/11/195, recante l’affidamento di incarichi
dirigenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Falconara Marittima;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 maggio 2013 il dott. Tommaso
Capitanio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’arch. Cioni e l’ing. Santelli, all’epoca dei fatti dipendenti del Comune di
Falconara Marittima e, rispettivamente, a capo del Settore Urbanistica e del Settore
Lavori Pubblici, impugnano il provvedimento con il quale il Sindaco pro tempore, in
dichiarata applicazione del principio di rotazione degli incarichi dirigenziali, li ha
trasferiti a dirigere il Settore Affari Generali (arch. Cioni) e la Polizia Municipale
(ing. Santelli). Il controinteressato dott. Brunori è stato invece destinato a dirigere
il Settore Urbanistica e, temporaneamente, il Settore Lavori Pubblici; in seguito a
capo di quest’ultimo Settore è stato posto, mediante conferimento di incarico
esterno, l’ing. Governatori.
2. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:
- eccesso di potere per irrazionalità manifesta, travisamento dei fatti ed erroneo
apprezzamento;
- violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 25, 26, 27 e 28 del Regolamento sulla
mobilità e progressione interna dei dipendenti comunali, approvato con
deliberazione del C.C. n. 80/1995;
- violazione e falsa applicazione art. 19 D.Lgs. n. 29/1993;
- violazione art. 21 c.c.n.l. 29/9/1995;
- difetto di motivazione. 3. Si è costituito il Comune di Falconara Marittima, eccependo preliminarmente
l’inammissibilità del ricorso per acquiescenza e per omessa impugnazione dei
provvedimenti consiliari che hanno modificato l’organizzazione burocratica
dell’ente ed evidenziando nel merito che, a seguito della riforma di cui al D.Lgs. n.
29/1993, i dirigenti non debbono possedere specifiche competenze professionali,
essendo essi responsabili per i risultati complessivi delle strutture a cui sono
preposti (mentre la responsabilità per le singole pratiche ricade sui funzionari, i
quali debbono invece essere in possesso delle professionalità adeguate ai compiti
loro affidati).
4. Con ordinanza n. 46/1996 è stata accolta la domanda cautelare.
Nell’approssimarsi dell’udienza di trattazione del merito la difesa del Comune ha
eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, visto
che i ricorrenti, per effetto della sospensiva concessa dal TAR, hanno continuato a
svolgere gli incarichi precedenti e che, nelle more del giudizio, sono stati collocati a
riposo per raggiunti limiti di età.
Nel corso della discussione orale il difensore dei ricorrenti ha però evidenziato la
persistenza dell’interesse alla decisione di merito, avendo il provvedimento
impugnato prodotto effetti sulla progressione di carriera e sul trattamento
stipendiale dell’arch. Cioni e dell’ing. Santelli che non sono stati elisi dall’ordinanza
cautelare.
5. Premesso quanto sopra, il ricorso è meritevole di accoglimento.
Il Collegio deve preliminarmente evidenziare che alcuni degli argomenti rassegnati
dalla difesa tecnica del Comune non trovano riscontro negli atti di causa. Ci si
riferisce, in particolare:
a) al fatto che con la deliberazione di C.C. n. 16/1995 sarebbe stato realizzato un
accorpamento dei due Settori a cui erano preposti i ricorrenti; b) al fatto che all’ing. Governatori non sarebbe stata affidata la direzione del
Settore Lavori Pubblici, ma solo la direzione di alcuni lavori in precedenza affidati
all’ing. Santelli.
5.1. Quanto al primo profilo, dall’esame della citata deliberazione emerge che,
seppure è vero che i due uffici in argomento sono stati descrittivamente
raggruppati nell’Area Assetto del Territorio, è altrettanto vero che le relative tabelle
organiche continuano a prevedere un dirigente a capo di ciascun ufficio, mentre
nessun posto di dirigente è previsto a capo dell’Area. Nel decreto sindacale
impugnato, poi, il dott. Brunori è nominato dirigente dell’Area Assetto del
Territorio – Settore Urbanistica; questa specificazione non sarebbe stata necessaria
se il controinteressato fosse stato posto a capo dell’Area (né dalla pianta organica
emerge che il dirigente dell’Area assomma su di sé, automaticamente, anche
l’incarico di dirigente del Settore Urbanistica).
Da preambolo del decreto impugnato sembra invece di capire che la decisione di
prevedere un’unica figura apicale sia stata compiuta in via autonoma dal Sindaco
(“Valutata l’opportunità che la direzione, la responsabilità ed il coordinamento dei servizi
espletati da ciascuna delle aree …. siano in capo ad un’unica figura dirigenziale….”), per cui
si tratta, in parte qua, di scelta non conforme alla pianta organica approvata dal
Consiglio Comunale.
Da ciò consegue il rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa
impugnazione delle deliberazioni nn. 16 e 80 del 1995.
Va per inciso rigettata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per
intervenuta acquiescenza al provvedimento, visto che i ricorrenti, fino al momento
in cui il TAR ha accolto la domanda cautelare, erano tenuti, sotto pena di sanzioni
disciplinari, ad ottemperare all’ordine di servizio adottato dal Sindaco.
5.2. Quanto all’altro profilo, la semplice lettura della deliberazione di G.M. n.
1063/1995 conferma che all’ing. Governatori è stato affidato, sia pure a titolo sperimentale e per la durata di un mese (e si ignora che cosa sia accaduto nel
prosieguo), l’incarico di dirigente del Settore Lavori Pubblici – Area Tecnica.
Inoltre, nel preambolo della deliberazione si dà atto che il predetto ing.
Governatori va a sostituire l’ing. Santelli, assegnato a dirigere altro Settore.
5.3. In ragione di quanto esposto e documentato dalla difesa del Comune, appare
invece presumibile che il trasferimento dei ricorrenti ad altri incarichi abbia avuto
funzione sanzionatoria (vedasi i documenti dal n. 9 al n. 10 del deposito datato
23/1/1996). Peraltro, tale profilo non è decisivo ai fini dell’accoglimento del
ricorso, in quanto non è stato dedotto lo sviamento di potere sotto questo profilo.
6. Nel merito, la tesi dell’amministrazione non è condivisibile.
6.1. E’ certamente vero che, a seguito della riforma del pubblico impiego del 1993,
sul dirigente incombe una responsabilità di tipo manageriale, ossia legata ad una
valutazione complessiva dei risultati conseguiti della struttura che egli dirige in
relazione agli obiettivi periodicamente fissati dagli organi di direzione politica
dell’ente, ma è anche vero che l’imputazione della responsabilità presuppone di
necessità che il dirigente sia posto in condizione di poter controllare l’operato dei
funzionari adibiti alla struttura. Si ricordi, fra l’altro, che proprio
nell’organizzazione degli enti locali le deliberazioni consiliari e giuntali debbono
essere munite del parere di regolarità tecnica rilasciato dal dirigente del settore
competente, dal che discendono rilevanti conseguenze in termini di responsabilità
amministrativo-contabile (art. 53 L. n. 142/1990).
Ma, per fare un esempio banale, si pensi alla deliberazione con cui la Giunta
approva il progetto di un’opera pubblica: su tale delibera deve esprimere il parere
di regolarità tecnica il dirigente dell’ufficio lavori pubblici, il quale deve essere in
grado di “leggere” gli elaborati tecnici predisposti dall’ufficio.
6.2. Fra l’altro, le stesse norme invocate dal Comune, pur prevedendo il criterio
della rotazione degli incarichi, fanno salve quelle mansioni per il cui svolgimento sia richiesto il possesso di specifiche professionalità e, soprattutto, di titoli di
studio e/o abilitazioni particolari (oltre all’art. 19 del D.Lgs. n. 29/1993, si veda
proprio l’art. 26, comma 2, del citato regolamento comunale sulla mobilità e le
progressioni dei dipendenti). Sotto questo profilo, non c’è dubbio alcuno sul fatto
che l’ingegnere e l’architetto debbono essere in possesso di abilitazione rilasciata a
seguito del superamento del c.d. esame di Stato (vedasi gli artt. 4 e 62 del R.D. n.
2537/1925).
6.3. Tornando poi al criterio della rotazione degli incarichi, per restare all’esempio
del Comune, è certamente vero che un dirigente in possesso della laurea in
giurisprudenza può essere chiamato indifferentemente a dirigere l’Ufficio Affari
Generali o l’Ufficio Contratti o il Settore Pubblica Istruzione e Servizi Sociali o
financo il Settore Urbanistica o la Polizia Municipale; ciò in quanto il corso di
laurea in giurisprudenza impartisce allo studente nozioni che sono in qualche
modo trasversali ai settori sopra indicati. Ma non è vera la reciproca, in quanto un
ingegnere o un architetto non dispongono certo della preparazione più adeguata
per dirigere settori in cui sono preponderanti i profili giuridico-amministrativi e del
tutto assenti quelli tecnici (ma lo stesso è a dirsi, ad esempio, in relazione a
professioni sanitarie, quale ad esempio quella di farmacista – che non può che
essere incaricato della direzione della farmacia comunale – o di geologo – che non
può che essere impiegato nei settori tecnici, quale ad esempio il Settore Ambiente).
6.4. Ma, in ogni caso, il discorso non regge quando, al fine di realizzare il principio
di rotazione, l’ente destina i dirigenti in possesso di specifiche abilitazioni
professionali a dirigere settori in cui tali professionalità non possono emergere in
alcun modo e, per converso, pone a capo dei settori tecnici dirigenti in possesso di
lauree afferenti le discipline umanistiche. In questo senso si realizza un evidente
depauperamento delle risorse umane di cui l’ente dispone. E non si deve nemmeno dimenticare che la rotazione non è sostanzialmente
praticabile nei Comuni di più ridotte dimensioni, nei quali solitamente sono
presenti in organico solo un ragioniere (il quale deve evidentemente essere posto a
capo del settore finanziario) e un tecnico diplomato o laureato (il quale si deve
occupare dei settori LL.PP., protezione civile, urbanistica, etc.). Le massime
giurisprudenziali citate dalla difesa del Comune debbono dunque essere adattate
alla concreta realtà, altrimenti non si spiegherebbe la ragione per la quale l’art. 26,
comma 2, del citato regolamento comunale di Falconara Marittima esclude dalla
rotazione alcuni particolari incarichi.
6.5. Proprio per evitare tali inconvenienti l’art. 25 del più volte citato regolamento
comunale sulla mobilità e le progressioni dei dipendenti impone che gli atti di
affidamento degli incarichi dirigenziali (il precedente art. 24 stabilisce infatti che le
disposizioni del capo IV si applicano anche alle qualifiche dirigenziali) siano
motivati e diano conto dell’opportunità delle scelte compiute dal Sindaco. Nella
specie, il decreto impugnato non contiene alcuna motivazione specifica, se non il
riferimento al criterio della rotazione, che però, come si è detto, non è il solo
previsto dalle norme di riferimento.
6.6. E, fra l’altro, nella presente vicenda la illegittimità della decisione del Sindaco è
confermata anche dal fatto che per coprire il posto lasciato vacante dall’ing.
Santelli il Comune ha dovuto ricorrere ad un incarico esterno (il che rende palese il
fatto che il dott. Brunori non è stato ritenuto in possesso dei requisiti professionali
adeguati per dirigere il Settore LL.PP.).
L’obiettivo della rotazione nella specie avrebbe potuto essere conseguito
semplicemente invertendo gli incarichi dei ricorrenti (destinando cioè l’arch. Cioni
al Settore Lavori Pubblici e l’ing. Santelli al Settore Urbanistica).
7. In conclusione, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del
provvedimento impugnato. Sussistono tuttavia giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di
giudizio, trattandosi di controversia concernente l’applicazione di istituti che,
all’epoca dei fatti, erano di recente introduzione nell’ordinamento e che quindi
necessitavano di un periodo di “rodaggio”.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e
compensa fra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2013 con
l'intervento dei magistrati:
Gianluca Morri, Presidente FF
Tommaso Capitanio, Consigliere, Estensore
Francesca Aprile, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/05/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)