Prima del Permesso di costruire va verificata autorizzazione sismica
C.G.A.R.S., 30 gennaio 2013 sent. 73
F A T T O E D I R I T T O
1.- Per decidere le questioni sottoposte al vaglio di questo Col-legio non sembra necessario ripercorrere in modo analitico l’articolata vicenda relativa alla realizzazione, da parte della società ZAIRA, della palazzina “C” di Via Maccarone a Fiumefreddo di Sicilia.
Appare sufficiente rinviare alla narrativa in fatto contenuta nella sentenza impugnata, da pag. 4 a pag. 8, precisando soltanto che:
- con il ric. n. 2693/99 la società ZAIRA aveva chiesto al TAR l’annullamento della diffida a riprendere i lavori, disposta dal Genio Civile di Catania con nota n. 32180 del 27.1.1999, e l’accertamento dell’illegittimità del silenzio mantenuto dal Genio Civile, e dal Comune, sugli atti di diffida notificati agli enti predetti, rispettivamente, il 30.11.1998 e il 2.12.1998;
- con il ric. n. 2011/00 la società ZAIRA aveva domandato l’annullamento del provvedimento del Genio Civile prot. n. 921/00 del 21.2.2000, di revoca dell’autorizzazione rilasciata dallo stesso Genio Civile, alla ZAIRA, il 16.9.1995, ai sensi dell’art. 18 della l. n. 64/74;
- con il ric. n. 3155/00 parte ricorrente, ora appellante, aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza comunale n. 8 del 20.4.2000 di revoca della concessione edilizia n. 46/90, del 18.11.1993, rilasciata alla società ZAIRA per la costruzione della palazzina “C”.
Per quanto riguarda il ricorso n. 2693/99, il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso sul silenzio e improcedibile la impugnazione avverso la diffida a riprendere i lavori, “essendo (quest’ultima) stata superata e travolta dal provvedimento di revoca del nulla osta impu-gnato con il ricorso 2011/00”.
Il ricorso n. 2011/00, che assumeva rilievo centrale nella controversia dinanzi al TAR, è stato rigettato perché il giudice di pri-mo grado ha ritenuto che, “a fronte della dettagliata motivazione resa dall'Ufficio del Genio Civile circa l'inedificabilità dell'area in questione, e della verifica della sussistenza della linea di faglia, il provvedimento di revoca resiste(sse) alle censure di parte ricorrente e risulta(sse) logico e coerente con il controllo dei progetti delle strutture nelle costruzioni in zona sismica e con le finalità di garanzia della sicurezza delle costruzioni. Peraltro - ha soggiunto il TAR -, l'esistenza di faglie attive in prossimità dell'area interessata dall'edificazione è confermata dalle previsioni contenute nel P.R.G. approvato con D.D.G. n. 99/DRU del 20/12/2010 (non impugnato da parte ricorrente), come riportato, inoltre, anche nel certificato di destinazione urbanistica depositato dalla parte ricorrente. Di conseguenza, ogni ulteriore accertamento istruttorio sulla presenza della faglia risulta superfluo”.
L’ultimo ricorso, il n. 3155/00, proposto contro la revoca della concessione edilizia, disposta dal Comune in seguito alla revoca del nulla osta del Genio Civile, è stato respinto per avere, il Comune, emesso “un atto vincolato e conseguente alla revoca del nulla osta”. “Il Comune, responsabile del governo urbanistico del territorio comunale, prima di rilasciare una concessione edilizia in una località classificata sismica e per la quale è necessaria la preventiva autorizzazione degli uffici competenti, è tenuto ad accertare la regolarità di tale autorizzazione, nei suoi profili di ordine formale, in quanto tali profili si riflettono sul titolo concessorio, invalidandolo se irregolari (Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2003, n. 4165) …”.
2.- Nell’appellare la decisione la società ZAIRA ha censurato tutti e tre i capi di motivazione della sentenza e, verso la fine (v. pagine 36 e 37 ric. app.), ha sostenuto di avere diritto al risarcimento dei danni causati dalla sospensione dei lavori disposta dal Genio Civile e dal Comune, e dalla mancata conclusione del procedimento amministrativo, considerato l’illegittimo sacrificio imposto allo “jus aedificandi” dell’appellante.
L’Avvocatura dello Stato, nel costituirsi per il Genio Civile di Catania, ha svolto una difesa di mera forma, limitandosi a depositare gli atti e i documenti di causa.
Il Comune ha controdedotto in modo ampio evidenziando, in particolare, la carenza di legittimazione passiva dell’Amministrazione comunale, con particolare riferimento al “ricorso centrale” n. 2011/00.
3.- L’appello è infondato e va respinto. La sentenza, pur assai sintetica nella motivazione, resiste alle critiche che le sono state rivolte.
3.1- Sub 1., la società ZAIRA deduce che il TAR avrebbe erro-neamente rilevato (v. p. 2. sent., pag. 9) la improcedibilità della impugnazione avverso l’atto, in data 27.1.1999, con il quale l’Ufficio del Genio Civile di Catania aveva diffidato la società medesima dal riprendere i lavori, trattandosi di diffida “superata e travolta dal provvedimento di revoca del nulla osta impugnato con il ricorso 2011/00”. L’erroneità della statuizione del TAR sarebbe evidente in quanto proprio la impugnazione, con il ricorso n. 2011/00, del provvedimento prot. n. 921/00 del 21.2.2000, dello stesso Genio Civile, di revoca dell’autorizzazione rilasciata dal Genio civile medesimo nel 1995, precludeva che la predetta revoca (illegittima, ad avviso della ZAIRA) potesse consolidare gli effetti della sospensione lavori prot. n. 32180 del 27.1.1999. Dalla riforma della statuizione per omessa pronuncia sul punto, ex art. 112 c.p.c., deriva l’obbligo, del giudice d’appello, di decidere nel merito il ricorso n. 2693/99, prendendo posizione sulle censure proposte, concernenti violazione dell’art. 2 della l. n. 241/90 e della l. reg. n. 10/91, violazione degli articoli 13 e 18 della l. n. 64/74 e dei princìpi in materia di disciplina dell’assetto del territorio, ed eccesso di potere sotto svariati profili.
Il motivo d’appello è infondato e va respinto.
La diffida 27.1.1999 a riprendere i lavori, come emerge con chiarezza dalla lettura della nota del Genio Civile di Catania, va qualificata come atto interinale e provvisorio, preordinato alla adozione del provvedimento definitivo e finale, idoneo ad arrecare alla società una lesione definitiva, e che si concretizzerà, a seguito di un approfondimento istruttorio, nella motivata revoca, disposta dallo stesso Genio Civile di Catania in data 21.2.2000, dell’autorizzazione accordata nel 1995 ai sensi dell’art. 18 della l. n. 64/74.
Non pare superfluo, allo scopo di inquadrare diffida - e successiva revoca - nel contesto loro proprio (v. anche “infra”, p. 3.2.), precisare che, come risulta dagli atti e dai documenti di causa, il Genio Civile, in data 16.9.1995, aveva rilasciato alla società ZAIRA il nulla osta ex art. 18 della l. n. 64/74, per la realizzazione della palazzina “C”, sulla base della relazione geologica allegata al progetto originario che riguardava i corpi di fabbrica “A” e “B” dello stesso complesso edilizio, con riferimento ai quali il Genio Civile, il 18.5.1993 e il 27.7.1993, aveva dato l’autorizzazione ex art. 18 della l. n. 64/74 senza che risultasse esservi alcun riferimento a zone di inedificabilità per disturbi tettonici; ben prima, cioè, che dallo studio geologico allegato al PRG, nel 1995, emergesse che la zona “de qua” era interessata da faglie; e soggiungere che con nota prot. n. 32165 del 27.11.1997 l’Ufficio del Genio Civile di Catania, al quale la società ZAIRA aveva comunicato che i lavori sarebbero ripresi a decorrere dal 31.10.1997, aveva rammentato che la società non era autorizzata a iniziare i lavori, condividendo il parere assessoriale del 6.7.1996 nel senso della sospensione dell’autorizzazione rilasciata alla ZAIRA ex art. 18 della l. n. 64/74, al fine di richiedere ai soggetti interessati atti integrativi per fare chiarezza sulla natura geologica dell’area.
3.2.- Passando ora al vaglio delle statuizioni del TAR relative al ricorso n. 2011/00 il quale, come detto, assumeva - e tuttora assume - rilievo centrale nella presente controversia, si è già detto che l’Ufficio del Genio Civile di Catania, con l’atto del 21.2.2000, meglio in epigrafe indicato, aderendo alle conclusioni emerse dagli studi geologici del PRG, e considerando l’esistenza di faglie attive all’interno, o in prossimità, dell’area interessata, al termine di una motivazione dettagliata aveva confermato la inedificabilità dell’area in questione revocando l’autorizzazione ex art. 18 della l. n. 64/74 accordata alla ricorrente il 16.9.1995. Il TAR ha ritenuto che la disposta revoca resistesse alle censure proposte (v. sopra, p. 1.).
3.2.1.- Ad avviso dell’appellante, il Genio Civile avrebbe travisato i risultati dei chiarimenti tecnici, sostanzialmente favorevoli alla società ZAIRA, forniti, con relazione in data 16.12.1999, dai geologi incaricati di eseguire gli studi in vista della redazione del PRG; senza, tra l’altro, che il Genio Civile disponesse alcuna specifica indagine di dettaglio. L’appellante rimarca che il geologo incaricato dalla ZAIRA ha svolto considerazioni riguardanti il circoscritto lotto “de quo”; lo studio geologico di PRG ha invece avuto carattere generale. Non si può imporre il vincolo di inedificabilità sull’area della ricorrente senza avere accertato che quest’area sia, effettivamente, interessata dal passaggio della linea di faglia. Il semplice dubbio che la linea di faglia possa attraversare l’area più a Nord o più a Sud del lotto non potrebbe giustificare la imposizione di un vincolo di inedificabilità. Il nulla osta ex art. 18 della l. n. 64/74 del 16.9.1995 non poteva essere disatteso per effetto delle scelte generali, di carattere geologico, contenute nel nuovo PRG. La sentenza, non avendo tenuto conto delle risultanze dello studio geologico predisposto nell’interesse della ricorrente, va riformata per omessa pronuncia. Nel riproporre le censure, dedotte con il ricorso avanti al TAR n. RG 2011/00, la società ZAIRA rammenta di avere a suo tempo chiesto al TAR di disporre verifica-zione tecnica al fine di accertare se il lotto della ricorrente era interessato dal passaggio della linea di faglia.
3.2.2.- Le argomentazioni sopra riassunte non persuadono il Collegio.
Come detto la sentenza, benché assai sintetica nella sua parte motiva, complessivamente resiste alle critiche che le sono state mosse.
La revoca del nulla osta, decisa dal Genio Civile con l’atto del 21.2.2000, si basa, nel complesso, su accertamenti sufficienti e immuni da vizi di travisamento di fatti decisivi o di illogicità manifesta, essendosi l’Ufficio emanante avvalso, in modo plausibile e coerente, delle risultanze degli studi geologici fatti per il PRG.
Il Collegio, premesso in generale che i rischi connaturali alla costruzione di edifici in località sismiche implicano che siano osservate cautele particolari, nello svolgimento della azione amministrativa, anche quindi nella fase dell’autorizzazione preventiva ex articoli 17 e 18 della l. n. 64/74; nel guardare più da vicino la fattispecie per cui è causa rileva in primo luogo che dalla relazione di chiarimenti tecnici del 16.12.1999, dei geologi incaricati dello studio geologico del PRG, emerge che la “zona attenzionata” risulta interessata da faglie, e che ci si trova pur sempre nell’àmbito di fasce di disturbo tettonico, anche se i geologi prendono atto dello studio geologico di parte riguardante il circoscritto lotto della ZAIRA, non escludendo che la linea di faglia possa attraversare la zona più a Nord, o più a Sud, dello stesso lotto, e che la suddetta lineazione di faglia qui subisca una sorta di possibile biforcazione. Le considerazioni svolte dai geologi incaricati - con le quali si riconosce che lo studio geologico del PRG ha carattere gene-rale e si basa su indagini indicative sparse sul territorio - confermano le risultanze dello studio geologico allegato al PRG (1995), in relazione al quale il Genio Civile aveva reso parere favorevole ex art. 13 della l. n. 64/74; studio geologico allegato al PRG che riporta, appunto, l’area in questione all’interno della fascia di disturbo tettonico, vale a dire entro un’area di rispetto a cavallo di linee di faglia attive, come si desume, oltre che dal riscontro morfologico, anche dalle lesioni che interessano edifici e rete viaria (v. provvedimento 21.2.2000, pag. 2). Né pare implausibile l’apprezzamento dell’autorità emanante secondo cui lo studio geologico, circoscritto al singolo lotto, redatto dal professionista incaricato dalla società ZAIRA, viene qualificato “né metodologicamente, né scientificamente sufficiente per poter valutare, dal punto di vista geologico, morfologico e macrosismico la presenza di eventuali strutture tettoniche” (pag. 3 provvedimento impugnato). Nello studio geologico di parte ricorrente, le prospezioni elettromagnetiche (Georadar) non riguardano l’intera estensione del lotto, interessando principalmente l’area a sud del lotto in questione, non potendosi e-scludere quindi la presenza della linea di faglia, e relativa fascia di disturbo, nell’area a Nord. Il Genio Civile richiama, infine (pag. 3), la recente letteratura geologica che riporta la presenza della faglia di Fiumefreddo.
L’Ufficio emanante, nell’agire in autotutela con l’atto di revoca del 21.2.2000, ha dunque eseguito una valutazione autonoma avvalendosi, senza incorrere, come detto, in palesi travisamenti o in determinazioni arbitrarie, delle risultanze degli studi geologici fatti per il PRG, e del disposto supplemento di istruttoria. Né va trascurato di ripetere che il nulla osta ex art. 18 l. 64/74 del 16.9.1995, revocato nel 2000, era stato rilasciato, per la realizzazione della palazzina “C”, sulla base della relazione geologica allegata al progetto originario che riguardava i corpi di fabbrica “A” e “B” dello stesso complesso edilizio, con riferimento ai quali il Genio Civile, nel 1993, aveva dato l’autorizzazione ex art. 18 cit. senza che risultasse esservi alcun riferimento a zone di inedificabilità per disturbi tettonici (il momento è due anni prima che dallo studio geologico allegato al PRG emergesse che la zona “de qua” era interessata da faglie).
In questo contesto, il Genio Civile non era tenuto a fare, o a far fare, indagini specifiche di dettaglio ulteriori dirette ad accertare la presenza di disturbi tettonici. Né il giudice di primo grado era tenuto a disporre verificazione.
Inoltre, anche se la legittimità dell’atto amministrativo dev’essere valutata avendo riguardo agli elementi istruttori esistenti al momento della adozione dell’atto stesso, non sembra eccentrico l’ulte-riore rilievo del TAR (v. pag. 10 sent.) secondo cui l’esistenza di faglie attive in prossimità dell’area è confermata dalle previsioni contenute nel PRG approvato nel 2010 e non impugnato dalla ricorrente, come riportate nel certificato di destinazione urbanistica in atti. E in effetti, nel nuovo PRG si fa riferimento a fasce di inedificabilità attigue alle linee di faglia rilevate, di ampiezza pari a metri 15 per lato, e al fatto che ai lati delle linee di faglia sono state individuate fasce di ampiezza di 50 metri, sulle quali l’edificazione è subordinata a specifiche indagini dirette che evidenzino l’assetto geostrutturale dei terreni.
3.3.- Con il motivo sub 3. viene infine contestata la statuizione di rigetto del TAR relativa all’ultimo ricorso, il n. 3155/00, diretto contro la revoca della concessione edilizia n. 46/90 del 18.11.1993, revoca disposta dal Comune il 20.4.2000 a seguito della revoca del nulla osta del Genio Civile adottata il 21.2.2000.
Come anticipato al p. 1., “in finem”, a giudizio del TAR il Comune avrebbe emesso “un atto vincolato e conseguente alla revoca del nulla osta”. Più precisamente, “il Comune, responsabile del governo urbanistico del territorio comunale, prima di rilasciare una concessione edilizia in una località classificata sismica e per la quale è necessaria la preventiva autorizzazione degli uffici competenti, è tenuto ad accertare la regolarità di tale autorizzazione, nei suoi profili di ordine formale, in quanto tali profili si riflettono sul titolo concessorio, invalidandolo se irregolari (Cons. Stato, sez. V, 14 luglio 2003, n. 4165) …”.
Ad avviso dell’appellante, in primo luogo l’accoglimento dei ricorsi nn. 2693/99 e 2011/00, in riforma della sentenza appellata, conduce all’accoglimento del ricorso n. 3155/00 e al conseguente annullamento della revoca della concessione edilizia per illegittimità derivata (così però non è, considerata la infondatezza delle censure svolte sinora).
Inoltre, il Comune non si è limitato a prendere atto del vincolo di inedificabilità introdotto dal Genio Civile nel corso dell’iter di adozione dello strumento urbanistico. Il Comune, nel corso del giudizio di primo grado (2008), ha acquisito il nuovo studio geologico a supporto del nuovo PRG, nel quale la palazzina “C” ricade su un’area denominata “zona di prossimità delle faglie attive”, nella quale l’edificazione è consentita e deve essere preceduta da studi geologici di dettaglio. Lo studio di un geologo accerta l’assenza di limitazioni strutturali che potrebbero compromettere l’equilibrio statico dell’edificio, sicché, alla luce degli elementi sopra descritti, appare evidente l’illegittimità della disposta revoca.
Anche il terzo motivo va disatteso.
In primo luogo va ribadito che “il Sindaco, responsabile del governo urbanistico del territorio comunale, prima di rilasciare una concessione edilizia in una località classificata sismica e per la quale è necessaria la preventiva autorizzazione degli uffici competenti, è tenuto ad accertare la regolarità di tale autorizzazione, nei suoi profili di ordine formale, in quanto tali profili si riflettono sul titolo concessorio, invalidandolo se irregolari." (Consiglio di stato, sez. V, 14 luglio 2003, n. 4165).
Dal principio affermato dalla giurisprudenza, consegue che il Comune è onerato della verifica della mera esistenza e regolarità formale del nulla osta del Genio Civile. Va escluso però che sul Comune incomba, altresì, la verifica della rispondenza del progetto alla normativa tecnica per le zone sismiche, in quanto tale accertamento è demandato dalla legge ai competenti organi tecnici degli uffici del Genio Civile (v., di recente, Tar Sicilia – Palermo, n. 13720 del 2010 e Tar Sicilia – Catania, n. 211 del 2008).
Ciò posto, anche a prescindere dal rilievo difensivo comunale secondo cui l’ordinanza n. 8/00 di revoca della concessione edilizia n. 46/90 del 18.11.1993 sarebbe intervenuta dopo che era scaduto il termine di validità dell’originario titolo concessorio (con conseguente difetto di interesse della ricorrente alla impugnazione “de qua”), resta il fatto che l’ordinanza n. 8/00 era, e rimaneva, un atto vincolato per il Comune, il quale non avrebbe potuto prescindere dalle valutazioni poste a sostegno della revoca disposta dal Genio Civile eseguendo una verifica in via autonoma sulle caratteristiche geologiche del terreno. Era infatti venuto a mancare un atto presupposto imprescindibile - per la costruzione di un’opera progettata in una località sottoposta a rischio sismico -, di competenza del Genio Civile, vale a dire l’auto-rizzazione ex art. 18 l. n. 64/74. Detto altrimenti, anche se il nulla osta del Genio Civile ex art. 18 e la concessione edilizia (permesso di costruire ex d.P.R. n. 380/01) restano atti distinti, entrambi a valenza esterna, emessi da diverse autorità e rivolti al perseguimento di fi-nalità differenti, tra i due atti vi è un collegamento, nel senso che la mancanza, o la revoca, del nulla osta ha un effetto condizionante nei confronti del titolo edilizio (sul nulla osta ex art. 18 come condizione di efficacia della concessione edilizia v. C.d.S., V, n. 117/96): in casi come quello in esame la revoca della concessione edilizia costituisce provvedimento obbligato.
Il vincolo, in capo al Comune, a revocare il titolo edilizio, non poteva non derivare dalla presa d’atto del fatto che il Genio Civile, con atto del 21.2.2000, aveva revocato il precedente nulla osta alla edificazione.
A nulla rilevano poi i nuovi studi geologici a supporto del nuovo PRG, essendo preclusa al Comune, in mancanza di una rivalu-tazione della situazione da parte del Genio Civile, la possibilità di provvedere diversamente.
Dalle considerazioni su esposte discende il rigetto anche della domanda risarcitoria
In conclusione, l’appello va respinto.
Ogni altro motivo o eccezione, di rito o di merito, può essere assorbito in quanto ininfluente e irrilevante ai fini della presente decisione.
Nelle peculiarità delle questioni dibattute si ravvisano, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.
P. Q. M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia-na in sede giurisdizionale, definitivamente decidendo sull’appello in epigrafe lo respinge.
Compensa integralmente tra le parti le spese del grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità am-ministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministra-tiva per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 21 novembre 2012, con l'intervento dei signori: Paolo Turco, Presidente, Vincenzo Neri, Marco Buricelli, estensore, Pietro Ciani, Alessandro Corbino.
F.to Paolo Turco, Presidente
F.to Marco Buricelli, Estensore